資金管理視域的預算績效管理

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黨的十八大以來，財政部一直在推行預算績效管理，但是從近幾年實踐效果看，要實現《意見》總體要求的任務還是很艱巨的。推行預算績效管理的首要困難來自認識方面，即實施單位、特別是單位的領導不了解“績效管理”的真正要義，必須跳出傳統的、狹隘的資金管理的思維定勢，才可能全面實施預算績效管理。

一、績效管理的工作原理

“績效管理”的基本特征對工作持續改進的顯著貢獻，一是追求效益，二是進行評估，三是對評估結果的運用。圍繞“為什么做”、“做什么”，以及“誰來評”、“怎么評”，還有“評了以后怎樣”等一系列問題，形成了績效管理中計劃、實施、評價、反饋四個互相連接的環節。其中“計劃”解決“為什么做”、“做什么”兩個主要問題。在實踐中，這個環節的工作就是建立績效評估指標體系、確定指標標準和權重等。評估指標體系要求對工作的產出和效益從數量、質量、時效、成本、滿意度等各個維度進行全方位的描述。在設計評估指標體系時，首先要解決的是工作依據問題，即要證明本項工作是符合組織發展戰略、符合組織發展目標的。按照“績效”“合目標性”的要求看，預算“支出”不等于“產出”；“產出”不等于“效益”；“效益”不等于“服務對象滿意”。所有的“支出”都必須符合組織目標才能稱為“產出”，所有的“產出”都必須符合組織發展戰略、同時也令“服務對象滿意”才能稱為有“效益”。顯然這樣的要求對傳統的預算管理理念是幾乎顛覆性的改變，不僅預算不剛性的問題不可能再出現，而且預算支出就是完全符合財務制度也可能被扣分。還有評估結果運用的要求，績效管理中的“反饋”絕不是評出幾個“優秀”“合格”、兌現獎懲這么簡單，它要求精準地發現問題，從而將解決問題的方案列入下一輪的工作計劃，即列入下一輪工作績效指標，以落實工作的改進。也就是說，績效管理就是靠依據組織目標設計工作內容，然后通過全方位描述工作產出和效益減少工作的盲目性，最后通過評估找到工作差距，提供工作改進依據。這是績效管理的工作原理，也是這個管理工具能夠發揮在提升組織品質，實現組織目標中不可替代作用的“秘笈”。

二、超越資金管理視域的預算績效管理

從對“績效管理”的工作原理描述我們可以看到，預算績效管理絕不是單純的預算資金管理，財務人員可以對預算資金使用的規范性負責，但是卻無法對預算資金使用的合目標性負責，更不能解決評估反饋信息運用的問題。預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，它實際上把預算管理的重心從事后移到事前，即從關心“錢是怎么花的”，“錢花到哪里去了”，轉到關心“準備怎么花錢”和“為什么要花這個錢”上來。長期以來財政預算管理的重點都是抑制部門無效低效支出需求、提高財政資金分配效率、增強預算透明度等方面，然而實際上預算是否符合部門的（行業的）長期的工作目標和發展戰略，才是所有預算單位需要首先思考的問題。顯然，這樣涉及部門（單位）宏觀發展規劃的工作絕不是財務人員可以完成的，一定需要主要負責人直接參與決策。現在已經實行了預算績效管理的部門（單位），工作中遇到的許多問題實際都和超出財務人員職責、能力有關?，F在施行預算績效管理中存在的主要問題集中表現在這樣幾個方面，一是不習慣、也不會用量化的方式描述預算項目的目標，往往以上級工作文件代替預算目標。二是不理解“產出”與“效益”的關系，構建指標體系時，可以描述“產出”，卻不能描述“效益”。三是不清楚預算申報與日后檢查監督的關系，導致自己申報的預算卻無法使用。“平衡計分卡”之父羅伯特•卡普蘭曾提出一個經典的命題：“工作如果不能描述那么就不能評價。如果不能評價那么就不能管理?！彼晕覀儽仨殞W會具體的、用指標的方式描述準備開展的工作，以便于切實管理這些工作。因為，我們具體以指標體系的形式描述工作項目的過程，就是反思工作的必要性，可行性，以及具體實施方案的過程。當我們能夠按照建立預算績效管理指標體系的要求，回答項目依據、主要內容、測算依據等問題，并且具體從數量、質量、時效、成本等維度設計項目的產出指標，從經濟效益、社會效益、環境效益、滿意度等多個維度設計項目的效益指標，以及各項指標的標準時，必定會大大深化對該項目的認識，減少項目的盲目性，增強項目方案的科學性和可行性。還有，這樣的申報表一旦批準實施，也就是日后接受檢查或驗收的依據了。在施行預算績效管理后，填報項目預算申報表就是為項目設立預算績效管理指標體系，這個指標體系就是本部門（單位）工作的藍本，這樣的工作顯然不是財務人員可以完成的。構建全方位預算績效管理格局，不僅要將各級政府收支預算全面納入績效管理，而且要在部門和單位預算也實施績效管理，要將政策和項目也全面納入績效管理。將政策和項目全面納入績效管理，是提高國家治理體系和治理能力的必然要求，那就不僅是政府部門，甚至人大、政協等國家立法機關都必須參與其中的。全面實施預算績效管理，絕不僅僅是財政支出資金管理方式的變革，它更是一種觀念的更新。如果說要加強學習、培訓，首先是要對各級領導，各個部門、單位的領導加強培訓，領導理解并真正重視了，用三到五年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的工作目標就不難實現。

作者:徐雙敏 單位:中南財經政法大學