智慧城市建設風險防范對策

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1智慧城市建設風險研究現狀與范式選擇

事實上，智慧城市的概念成型之后，部分學者就已經開始思考和關注智慧城市建設中可能出現的種種風險。胡小明認為，智慧城市的規劃其實就是城市整體的智慧建設規劃，其風險主要來源于“復雜性問題與不確定性問題”［4］。NaphadeM．認為智慧城市建設需要技術、規劃、管理和運營的創新，但世界各地正在進行的一些項目都表明這種城市轉型面臨著許多政治、社會經濟和技術的障礙，對于城市管理者來說，要改變城市管理的現狀往往需要在多個職能部門進行大量的協調，企業所期望的持續投資回報率也面臨嚴峻挑戰，而技術障礙則集中表現在“實現系統的互操作性”、“確保安全性和保密性”、“泛在布控傳感器和信息設備”以及“設計新的無縫隙人機交互模式”等方面［5］。鄧賢峰從經濟、技術、社會倫理、法律等視角綜合探討了智慧城市建設所面臨的風險及其風險防范思路，智慧城市建設將面臨“信息產業整體布局風險”、“數據安全風險”、“社會倫理風險”、“信息安全主體法律問題”、“核心技術安全風險”等風險因素［6］。整體而言，雖然智慧城市的風險研究沒有被忽略，特別是關于智慧城市所存在的技術風險和產業風險已經開始形成相對系統的研究，但現有的風險研究在全面性、系統性、結構化方面存在明顯不足，一些關鍵性問題沒有得到有效解決。首先，現有研究缺乏對智慧城市風險、網絡社會風險、城市信息化風險等進行有效區分，盡管這幾類風險部分重疊，但都有其特定的風險來源和風險表現，需要區別對待。其次，城市風險研究范式是風險分析與風險管理的整體性思路，但目前仍然沒有研究提出相對成熟的智慧城市風險研究范式。因此，在現有研究的基礎上，選擇一種恰當的風險分析方法，較為“系統地”、“謹慎地”、“動態地”、“全程性地”［7］識別智慧城市建設風險，提出防范對策和建議，具有重要的理論和實踐意義。智慧城市建設本身就是一個過程的概念，這一過程從形成初步理念、制定戰略規劃、開展頂層設計開始，然后集結各種技術、經濟和社會資源，完成技術架構、應用推廣、制度建設和組織調整等多方面的建設內容，最終建成智慧城市。在智慧城市建設實踐中要明顯地識別出一個完整的建設過程幾乎是不可能的，我們因此很難定義一個城市開展智慧城市建設的起點和終點，但這種“過程”的概念為我們提供了一個相對可識別的社會風險分析的時間邊界。智慧城市建設社會風險分析的核心任務就在于分析整個建設過程中每一個子過程和子系統建設失敗的可能性，去探析哪些投入要素存在不足及其可能帶來的損失。智慧城市作為一個社會有機體，具有發生、發展、成熟的生命周期特征和階段性特征，在不同的生命周期階段，智慧城市建設的內容和重點不同，其所面臨的風險因素和風險事件也不相同。智慧城市建設風險是指智慧城市建設的整個生命周期中某一特定環境下某種損失發生的可能性。因此，我們可以根據智慧城市建設在不同生命周期階段的形態和特征，對其進行系統、動態、全面地風險分析，能夠更加清楚地描述不同的風險因素并提出有針對性的防范措施。智慧城市的建設周期大致可以劃分為規劃設計、開發建設以及運營維護三個階段，不同階段內的風險分析方法可各不相同。規劃設計階段風險分析可以從一般的方案論證方法中尋找思路;開發建設階段風險分析主要關注智慧城市建設投入要素方面存在的風險;運營維護階段風險分析則需要以目標為導向進行逆序推導。

2規劃設計階段風險分析

智慧城市建設規劃是指在理解智慧城市核心價值的基礎上形成關于智慧城市建設的戰略目標、頂層設計、實施方案、保障體系等核心內容的描述。此外，智慧城市規劃還需要設計與智慧城市運作模式相匹配的政治、經濟、社會、文化、法律等制度體系，比如政府流程再造、產業結構調整等。因此，智慧城市建設規劃設計面臨諸多的復雜性和不確定性因素，主要包括需求的復雜性和不確定性，設計和選型的復雜性和不確定性，規劃控制的復雜性和不確定性，管理和文化的復雜性和不確定性等［8］，這些因素使得智慧城市建設在規劃設計階段就存在失敗的可能性。

2．1信任和需求不足風險

盡管城市活動的各主體已主動地或者被動地參與到城市信息化進程中，并日益感受到了“數字城市”建設所帶來的種種便利，也對“物聯網”和“云計算”的實際效果充滿了期待，但在“技術萬能論”已深受質疑的時代背景下，人們對智慧城市建設這種依靠新一代信息技術解決現有“城市病”的構想很可能表現出一種不信任態度，智慧城市建設的規劃設計也就可能因此失去最大的支持群體，比如城市政府的不重視將使得智慧城市建設無法獲得充足的資源，企業的觀望態度也將使得智慧產業規劃無法有效進行。缺乏城市活動主體對智慧城市建設的充分信任和有效需求，規劃設計方案即便勉強通過，最終也可能失敗。

2．2目標可行性風險

智慧城市建設旨在提供一套面向城市未來發展的整體解決方案，涉及政府公共服務、居民生活環境、城市產業結構升級等諸多內容，因此其規劃設計方案的目標和體系難免復雜而龐大，規劃設計者很難依靠快速發展的信息技術解決城市發展過程中遇到的所有問題。由于技術本身的不確定性，以及政府、企業、市民等不同城市活動主體對技術的需求不同，規劃設計者在構建技術體系時既難以確定和協調各方預期目標，又很難預想目標后果。此外，規劃設計者還可能因面臨技術、人才、資金、政策等方面的束縛，難以保證技術體系、投資規模、投資方式、運營安全保障等多層面預期目標之間的相互協調與匹配，而超越城市經濟和信息技術支撐能力的智慧城市建設規劃也將難以持續推進而面臨失敗。

2．3戰略趨同性風險

盡管智慧城市建設的整體輪廓是確定的，但不同城市具體的建設思路、方案和目標應該依照城市自身的自然、經濟、文化、政治等基礎條件而定。由于全球范圍內智慧城市建設仍然處于起步階段，不少智慧城市建設規劃者在制定城市發展規劃時將可能不加分析地借鑒甚至模仿其他城市經驗，由此造成不同城市的規劃存在趨同性風險。趨同性規劃既抹殺了城市個性，也將加劇城市之間的惡性競爭。趨同的智慧城市之間因核心競爭力趨同而影響智慧產業的有序發展，“很多城市的規劃都將發展信息產業作為重要內容，必然會產生過度競爭，沒有獨辟蹊徑的產業規劃對多數城市尤其是中小城市來說是一場災難”［9］。

2．4規劃可持續性風險

智慧城市建設是一個梯度推進的過程，其所依賴的技術也是梯度成熟的，智慧城市建設規劃一定要注意這種梯度差異。部分規劃者“一步到位”的建設思路很可能使智慧城市建設出現“早期無法投入使用”、“晚期難以升級”的困境。因此，智慧城市規劃應該隨著城市發展而不斷加入新的內容，如果規劃者一開始就致力于制定一個“偉大”方案，則很可能使規劃本身陷于路徑依賴，失去可持續探索改進的機會。

3開發建設階段風險分析

智慧城市的開發建設是一個在現有智慧城市建設規劃的約束下，投入技術、原材料、人才、資金、政策等要素，并通過一定的管理活動進行要素組合以實現規劃目標的過程。智慧城市開發建設階段的風險主要來源于兩個部分:一是投入要素風險，即某種要素的缺失或不足可能引致的短板效應;二是管理活動風險，失敗的管理行為將使得各要素無法按照規劃進行有機組合，從而無法達成既定目標(從某種意義上來說，管理行為也是一種投入要素)。

3．1技術風險

在開發建設階段，智慧城市建設的技術風險首先表現為城市信息技術水平不足風險。目前智慧城市解決方案的架構基本遵循了IBM所提出的“3I”特征，即透徹感知、互聯互通和深入智能化，這三項特征將通過相應的核心技術來實現，即通過RFID、條形碼以及其他傳感技術構建物聯網，對城市生活信息進行泛在感知、識別和追蹤;通過高速寬帶網絡和無線網絡將汽車、家用電器、醫藥品等數以萬億計的事物與人緊密相連;通過超級計算機和云計算等技術對海量數據進行整理、預測和分析，將生硬的數據轉化為決策依據和行動方案。然而，雖然新一代信息技術正在快速發展，但很多城市對這些技術的掌握還遠沒達到普遍推廣和運用的成熟程度，這將可能使得智慧城市建設規劃因無法獲得有效技術支持而被擱置。另外，智慧城市通常是由政府主導建設的，政府由于自身技術能力有限，不得不通過外包方式由專業機構來實施智慧城市規劃中的一些技術項目，但由此又將面臨項目外包風險。這種風險主要表現為:智慧城市建設使用大量外包商提供的技術、產品、支持和服務，容易對外包商形成不同程度的依賴，外包商的技術能力、發展前景、服務支持等將成為風險源;政府和外包商之間是一種委托———關系，政府對外包項目的監管能力也將成為智慧城市建設的風險因素。（本文來自于《中國人口·資源與環境》雜志?！吨袊丝凇べY源與環境》雜志簡介詳見.）

3．2人員風險

智慧城市建設必須依靠相關技術和管理人才，而這些人員的技術能力、職業道德、健康安全狀況等都可能成為潛在風險因素，由此產生的風險至少涉及以下方面:人員素質風險，包括智慧城市建設的參與者對核心技術的掌握能力不足，以及相關決策與管理人員的決策能力和管理能力不足等風險;人才流失風險，包括自然災害、人為災害和疾病等對人員生命健康安全的損害，以及人才爭奪戰中關鍵性人才流失等;職業道德風險，包括智慧城市建設的技術和管理骨干無序跳槽、泄密等行為引致核心技術流失等風險。上述各種人員風險一旦現實化，極端情況下，可能造成整個智慧城市建設癱瘓。

3．3經濟風險

智慧城市建設是一項全面性的龐大的城市建設工程，必須有強大的城市經濟能力作為支撐。例如，目前中國制作一個RFID標簽的成本大約是1．5元，高額成本決定了這項技術目前只能應用在附加值相對較高的商品上，在低價值商品上則無法推廣。因此，在智慧城市建設的起步階段，只有像倫敦、香港、首爾、新加坡等國際性大都市才有能力通過巨大的資金投入來完成基本的工程量，初顯規模效應。智慧城市建設的這種經濟風險主要包括:技術研發投入風險、技術購買投入風險、設備購買投入風險、人才培養投入風險以及產業風險，其中產業風險尤為突出。智慧城市建設需要構建起以信息產業為核心的完整產業體系，單是RFID環節就需要一條包括RFID芯片設計與開發、電子標簽制造、標簽封裝設備制造、讀寫器研發與制造、無線射頻識別技術應用軟件開發、系統集成及咨詢在內的產業生態鏈，只要其中存在一個薄弱或缺失環節都可能使智慧城市建設無法持續推進。

3．4社會環境風險

寬松的政策環境、完善的法規體系、必要的制度供給等社會環境資源是智慧城市建設的基礎保障。支撐城市發展的各種社會資源是有限的，城市“智慧”建設與文化、生態、科技等其他發展主題盡管沒有非此即彼的沖突，但不可能同時獲得同樣的資源投入。智慧工程項目如果沒有一定的政策保障，就難以保證其處于優先發展的位置。另外，智慧城市建設要求建立統一的技術標準和社會規范以調節不同社會主體的利益關系，倘若與之相匹配的技術標準沒有統一，有關信息安全責任、個人信息保護、知識產權保護等法律法規沒有相應完善，智慧城市中各行為主體的行為界限、風險與責任承擔等將缺乏剛性約束，智慧城市的開發建設將陷入混亂，引發更嚴重的城市問題。例如，當前我國《個人信息保護法》仍未進入立法程序，法律對公民個人隱私在物聯網等新技術環境中的保護幾乎是空白，這很可能導致一些掌握信息資源的政府部門或企業濫用權力為己謀利，損害社會公眾權益，使智慧城市建設失去公眾的參與和支持，由此還會引致智慧城市建設的信任危機和合法性風險。

3．5管理風險

管理風險是智慧城市建設過程中容易被忽略的風險要素，事實上，智慧城市建設作為一個充滿風險和機遇的龐大工程，“對于管理的需求不僅規模巨大、范圍廣泛，而且需要系統性、關聯性的管理服務”［10］，更容易引致多方面的風險。對此，中國工程院院士鄔賀銓在北京舉行的2011年智慧城市高層論壇上也有過闡述，他認為，智慧城市不僅僅是技術問題，智慧城市的建設需要經濟、政策、管理多管齊下，智慧城市的管理比建設還困難。管理風險產生與管理者知識和經驗的積累、決策的科學化水平、管理機制的成熟以及信息的流通程度等因素有關。此外，當前智慧城市建設仍處于起步階段，有關的技術開發有待深入，相關產業鏈的穩固性需要提高，物聯網的社會認知度有待提升，相關企業的贏利模式有待進一步探索，政府、企業、社會在對待智慧城市建設的觀念、態度、行為等還有差異，從而導致不同管理層面政策的不協調以及管理理念的不一致，進而對智慧城市的發展產生不利影響。

4運營維護階段風險分析

智慧城市建設旨在“促進城市化模式的轉變，全面提高城市公共服務的供給能力，推動城市治理模式的變革，促進城市經濟的發展”［11］，最終構建一個安全、高效、宜居的城市形態。盡管智慧城市建設可能順利完成既有規劃所確定的工程性和制度性的建設任務，但它也未必能夠完整實現上述理想目標。在運營維護階段，智慧城市建設將面臨如下兩大類型的風險:一是各個子系統正常運作的風險，特別是核心技術的可靠性、安全性風險;二是衍生出新的城市問題的風險，包括城市經濟、社會、政治、文化、生態等風險。

4．1技術可靠性和安全性風險

與現有信息技術相比，智慧城市建設所依托的物聯網、云計算等新一代信息技術，在安全設備網絡防護、系統自身加固、應用代碼檢查、關鍵設備冗余等方面具有明顯進步，但它仍然不能規避所有潛在風險。首先，為了實現“無所不在”的感知，智慧城市建設需要全城布置各種類型的智能設備，形成類生物的“神經系統”，但無論是作為中樞神經系統的超級計算機，還是作為神經末梢的RFID芯片，都可能因自然災害以及各種人為破壞而失效，造成部分物體信息無法被感知，處理信息無法傳遞，甚至造成全城“腦死亡”。其次，智慧城市的軟件系統由物聯網智能物體軟件、云計算中心、應用層共性服務平臺、個性化服務與應用等軟件所組成，在任何單一軟件都不可能規避所有漏洞的情況下，如此龐大的軟件系統也無法避免黑客和病毒對所有可能漏洞的攻擊，這些可能的漏洞和非法行為將威脅智慧城市系統的正常運行。

4．2經濟風險

運營維護階段，智慧城市建設的經濟風險首先表現為產業結構調整風險。智慧城市建設要求形成以信息產業為核心的新產業結構，但大部分城市短期內難以完成這種產業結構調整，而且，信息產業發展會擠占其他產業的資金、人才等資源，使得其他產業發展受限，最終影響城市整體經濟效能。其次是產業布局調整風險。在市場競爭環境下，智慧城市建設所推進的信息產業的高度發展，將會造成資金、技術、人才、教育、醫療、交通等資源向少數發達的中心城市高度聚集。能否獲得各種有限資源，以保證在新一輪的競爭中獲取發展優勢，實現產業布局的調整，對每一個城市來說都是一項巨大的挑戰。

4．3社會風險

智慧城市建設會快速改變人們的生產生活方式，對公共空間、社會組織、個人行為產生較大影響。但這種影響的后果通常是以動態方式存在的，受到傳統文化習俗、價值觀念、宗教信仰、思維方式以及個人經驗等多方面因素的影響，城市中的各行為主體能否適應這種社會后果成為了智慧城市建設必須重視的社會風險因素。在“技術萬能論”深受質疑的當今時代，社會公眾對智慧城市建設具有敏銳而普遍的風險憂患意識，其實這也是一種主觀負面的社會風險，因為“風險管理的真正難點在于對主觀態度和認知的把握與控制，而不是管理風險的客觀方面”［12］。同時，智慧城市建設的社會風險還體現為市民對日益發達的信息技術的依賴性的增長。美國技術哲學家芒福德從人的主體性喪失的角度對“巨技術”系統進行了深刻批判，他認為人類在利用計算機智能和全球即時通訊等新的“巨技術(megatechnology)”建造了一個統一的、全封閉的架構的同時卻使自己成為被動的、為機器服務的動物，“如果這種過程持續下去，人的固有的功能或者將與機器相融合，或者為了非人性化的集體組織的利益而受到嚴格的限制和控制”［13］。智慧城市實質是一個匯聚各種新興信息技術的復雜“巨技術”系統，生存于智慧城市的人一方面很容易享受到智能信息系統提供的便捷服務，另一方面又將逐步形成和加深對各種技術系統的依賴性而無法擺脫主體性喪失的困擾。另外，在智慧城市里，人們在充分感知周邊事物信息的同時，自己的信息也隨時被感知，任何人都在“看”與“被看”中生活。大量信息被匯聚一起并被授權某一部分人管理，這些信息隨時都可能被泄露，信息委托風險也由此產生。目前關于物聯網和云計算對個人隱私權的危害及其防范措施的研究［14，15］已經開展，但其能否應對智慧城市建設所帶來的巨大社會變化仍是一個未知數。

4．4政治風險

多中心治理、社區自治是城市改革發展的方向，人們希望城市政府的職能能夠被限定在更好地提供公共服務的范圍之內。事實上，政府積極推動智慧城市建設的目標就是要及時快速地對民生、環保、公共安全、商務活動等多種需求做出智能響應，解決現有城市發展過程中的多重問題。但與此同時，為了保證智慧城市的有效運轉，或者充分實現智慧城市目標，政府職能又不得不加強。智慧城市既可加強城市社會的自治能力，又可刺激政府職能的進一步擴張。例如，泛在、智能感知的物聯網技術因可能淪為極權政治的新控制工具，正受到歐美社會的質疑［16］。另外，對于很多城市(和國家)來說，智慧城市建設所需要的技術和設備都要從其他城市(和國家)購買，這就很可能造成其他城市(和國家)對自身的技術控制，甚至可能造成各種重大信息泄露，直接危害城市(和國家)利益。

4．5文化風險

智慧城市建設使得文化傳播的領域幾乎滲透到人們生活的各個層面，并使得傳播的內容更加豐富而復雜。這一方面對于推動區域間的文化交流具有積極作用，但另一方面，也很可能會增強個人主義趨勢，改變傳統的隱私、人權等觀念，使社會輿情監管的難度加大。進而言之，智慧城市既可成為思想文化傳播的大集散地，又可成為文化觀念激烈碰撞的場所，強勢文化很可能憑借信息技術提供的便利逐步否定和取代弱勢文化，使城市原有的多元化的文化特色喪失。

4．6生態風險

智慧城市的開發、運營和維護，需要大規模耗費一次性使用的電子標簽和傳感元件等，由此將產生海量的電子垃圾，而ZigBee、WiMAX、藍牙等無線網絡技術設備大范圍使用將帶來電磁輻射等新型污染問題。這些已經發現或潛存的環境破壞問題，將嚴重威脅城市生態。

5風險防范對策與建議

5．1科學規劃，明確智慧城市建設需求和目標

首先，智慧城市規劃設計者應以市民、政府、企業等為主體進行需求分析，充分論證智慧城市建設是否滿足市民提升生活質量的需求，是否能夠為政府實施行政改革提供新的方向和條件，是否能夠為企業發展帶來新的市場機會。規劃者應該深刻把握智慧城市的要義，充分動員各種力量參與規劃的設計討論，吸引民智與民資支持，引導并創造社會各方對智慧城市建設的需求，全面定位智慧城市的建設目標，使規劃設計方案成為受各方信任和支持的共同愿景。其次，規劃者應以城市整體效益作為智慧城市設計的視角，以城市現有資源作為約束條件，站在客觀立場上評價智慧城市建設的效益和成本，優選智慧城市建設項目，以有限投資獲得效益最大化。然后，規劃者應立足于城市的文化、歷史、制度、區域等自身特征，尋求一條符合城市現有發展條件的特色化建設道路，為新一輪的城市發展競爭創造新的發展空間。最后，規劃者應構建一個讓智慧城市規劃可持續改進的機制，可以從探索智慧城市規劃和建設的知識與經驗積累反饋機制、市民參與規劃修正、檢討和監督的民主參與機制等方面著手。

5．2保證充足的要素投入，科學管理

首先，搭建一個支持創新的智慧平臺，積極整合科研機構、高校、企業中的研發力量，建立起以市場為導向、以企業為主體、產學結合的創新體制，實現智慧城市建設的核心技術和重點應用業務等領域的突破，同時，“積極整合跨行業ICT資源，提升企業在跨行業、跨領域、跨學科中的大型應用集成能力”［17］，并在此基礎上形成政府和企業的良性合作機制。其次，保障充足的人力資源供給，構建良好的人才結構，優化現有人才培養體系，“用新理念、新原則、新體制、新機制去培養人才、發現人才、使用人才”［18］，重視以開展職業品德、職業紀律和職業責任為主的職業教育。再次，構建良好的融資渠道，為智慧城市建設提供充足的資金保障，并積極發展智慧產業，建立較為完整的產業鏈，形成規模效用，突顯智慧城市建設中的商業價值和機會，實現投資與收益之間的良性循環。另外，智慧城市建設應該堅持“標準統一和法規完善先行”策略［1］，政府必須明確自身在智慧城市建設中的地位和作用，通過正確發揮政府職能、完善公共服務、推動相關法律法規建設，為智慧城市建設與智慧產業的發展奠定堅實基礎。最后，建立科學的管理和決策機制，形成以政府為主導，市民和企業充分參與的公共政策制定機制，保證多主體利益之間的協調一致，充分發揮城市各主體在智慧城市建設中的監督作用，形成良好的反饋機制，保證智慧城市建設按照科學規劃實施。

5．3保障信息系統安全，全面推進智慧城市社會建設

其一，要實現關鍵信息安全技術的突破，加強智慧城市信息系統的容災能力，同時，智慧城市的信息安全必須建立在自主、可信、可控的基礎上，必須依靠自主創新構建完整的信息安全技術體系來提高自主防控能力。其二，要加快產業結構升級和產業布局調整，積極發展智慧產業，并充分利用智慧城市所帶來的便利帶動傳統產業發展。其三，積極構建智慧城市建設風險評估的社會參與機制，完善社會公眾參與技術項目決策的民主機制，充分發揮社會公眾的自主性;積極推進信息時代的道德規范建設，完善維護智慧城市社會秩序的道德規范體系;推動云計算、物聯網環境下的信息安全保護的技術研究和相關立法工作，切實保障市民的基本權利。其四，要以智慧城市建設為契機，推動政府改革，嚴格約束政府職能，并利用智慧城市提供的強大自我管理能力，構建一個多中心治理、社區自治的城市公民社會。其五，鼓勵各種文化之間的交流融合，積極倡導文化平等和尊重，注重對傳統文化的保護傳承，促進文化多元化發展。同時，在保障市民言論自由的前提下，通過多種途徑引導輿論朝正確方向發展，營造健康的輿論環境。其六，要積極開展智慧城市能耗和節能的風險效益分析研究，對電子垃圾、電磁輻射等污染問題，要及早建立一整套監控、處置的應對制度，盡可能規避智慧城市建設的生態風險。

6結語

本文采取階段分析法對智慧城市建設的風險研究作了一個初步探索。事實上，關于智慧城市建設的風險研究可以多視角展開，例如:專注于研究智慧城市建設在技術、經濟、社會、政治等某一方面所面臨的風險，這種方法所得到的研究成果將會更加深入;又如，通過某一項具體實踐來分析智慧城市建設風險，這種分析方法因為有具體的研究對象而容易把握，并且可以運用一些成熟的風險管理理論。總之，當前智慧城市建設方興未艾，智慧城市建設的風險分析應該作為一種“前瞻性、綜合性、戰略性問題”被納入智慧城市建設的發展規劃之中［19］，規劃者所制定出來的智慧城市建設規劃也必須包括風險防范方面的內容。

作者：胡麗1陳友福2工作單位：1．華中科技大學管理學院2.華中科技大學公共管理學院