完善財政支持NPO機制的措施

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近年來，北京、上海、河北、山東、遼寧、江蘇、湖南、廣東等地政府開啟了財政支持各類NPO組織提供公共服務的模式探索，逐漸形成了具有本地區特色的NPO財政支持機制，既取得很大成效和寶貴經驗，也存在一些問題和有待完善之處［3］（P10～68）。成效主要表現在三個方面：一是切實推動了政府職能轉變；二是有效地提高了財政資源的使用效率和公共服務的質與量；三是為推進事業單位分類改革提供了方法論借鑒。問題主要有四個方面：一是政府的財政支持力度比較有限；二是向社會公開披露政府購買或資助信息的力度不夠；三是項目評估與監督呈現“內部取向性”，只是籠統地規定了政府部門及其延伸機構對項目實施過程的監督與管理，缺乏外部或第三方規范性評估與監督；四是普遍缺失科學而規范的資金績效評估，從而無法把握npo的資金使用效率。針對目前各地財政支持NPO機制存在的主要問題，本文提出完善財政支持NPO機制的五項對策。

一、合理確定目前財政支持NPO參與的重點領域

向社會提供公共服務是國家的根本職能，其內容涉及國防、安全、基礎設施、教育、醫療保健、社會保障以及生態環境保護等諸多領域。根據我國經濟發展和民生需要的具體情況以及NPO的執行能力水平，合理確定目前政府部門財政支持NPO參與公共服務的具體領域，是完善財政支持NPO機制的首要問題。從中央和各地財政支持社會組織參與公共服務提供的實踐經驗來看，我們認為目前政府財政支持NPO的首選公共服務領域包括以下六個方面：一是社會救助服務，主要包括：（1）扶貧救助項目：為低收入家庭、貧困人群及災區群眾提供生活救助、物質和技術支持，改善生活條件；（2）醫療救助項目：資助低收入家庭、大病重病患者就醫，在西部地區、少數民族地區、邊遠山區等地開展送醫送藥和健康服務等活動，幫助困難群眾解決看病難等問題；（3）教育救助項目：資助低收入家庭學生接受教育，資助對西部地區開展的教育援助活動，改善西部貧困地區學校師生的學習條件。二是社會福利服務，主要包括：（1）扶老項目：資助為老年人提供包括生活照料、醫療救護、精神慰藉在內的服務和物質保障的活動；（2）護幼項目：資助孤兒、棄嬰的收養、治療、康復、教育活動，資助對流浪兒童以及特殊困難的殘疾兒童的援助保護活動；（3）助殘項目：為殘疾人提供包括生活照料、醫療救護、精神慰藉在內的服務和物質保障，資助少數民族地區、貧困地區改善殘疾人生活條件和醫療條件。三是社會工作服務，主要包括：（1）農村留守人員社會網絡建設項目：構建穩固的社會支持機制和網絡，為留守兒童營造安全的生活環境、健康的成長環境，幫助留守婦女提高自身發展能力，幫助留守老年人建立系統的、低成本的養老服務體系；（2）特殊群體社會工作關愛項目：針對藥物濫用人員、社區青少年、刑釋解教人員等特殊群體提供專業服務，幫助其有效融入社會，疏導心理情緒，增強自身能力，樹立生活信心。增強社會管理的針對性和有效性；（3）受災群眾生活重建項目：圍繞各類受災群眾心理、社會多方面需要，實施心理疏導、社會關系重建、社區重建、生計項目發展等專業服務，幫助受災群眾重樹生活信心、快速恢復生產生活。四是扶貧救災服務，主要包括：（1）扶貧項目：重點在特困地區、少數民族地區、邊疆地區和中西部革命老區等區域開展扶貧服務，幫助這些地區的群眾改善生產生活條件、改善教育文化條件、改善醫療衛生條件和改善生態環境，提高農業產業化、專業化水平；（2）救災項目：重點在受災地區開展幫助群眾抗災救災，救助受災群眾，幫助恢復生產生活，改善教育文化條件、醫療衛生條件和生態環境。五是社區服務，主要包括：社區居家養老服務、社區矯正服務、社區衛生服務、社區文化服務、社區環境維護、城市流動人口管理與服務等。六是社會管理服務，主要包括：（一）街區綜合巡查管理，包括市政公共設施巡查、公共秩序巡查、街區治安巡查、環保巡查；（二）街區管理協助，主要是協助公安機關治安防控，協助交通部門維護交通秩序，協助城管部門落實門前三包、勸止亂搭建、亂擺賣；協助街道開展專項整治、救災搶險、應對群體事件等應急工作；（三）街區綜合服務，包括市政市容養護、四害消殺，組織街區文化娛樂及宣傳活動，向商戶及市民提供便民服務等。

二、切實保證公共財政資源

公共財政資源是建立NPO財政支持機制的關鍵，只有做好支持NPO的財政資源貯備并制定專門財政預算，才能保障財政支持的經常性、穩定性和規范性。目前我國各級政府支持NPO的資金來源包括稅收收入和非稅收收入兩個方面。在非稅收收入方面，要保證彩票公益金的一定比例穩定支持NPO；在稅收方面，受不同程度財政緊張的影響，政府部門財政支持NPO預算的穩定性往往難以保證。因此各級政府為有效解決這一問題，發揮公共財政支持NPO發展并參與提供公共服務的巨大作用，專門財政預算應注意解決好以下三個問題：

（一）處理好政府部門、事業單位和NPO之間的利益平衡。在目前情況下，政府支持NPO列入專門財政預算并非易事，這不僅僅是政府財政緊張、相關政策和經驗不足問題，更重要的是涉及到一些政府部門、事業單位（主要是政府全額撥款的直接管辦的事業單位）的既得利益問題。如何在財政預算中平衡政府部門、事業單位、NPO之間的利益，既是考驗各級政府決策層的執政理念、執政能力的行政問題，更是事關政治體制改革的重大社會問題。因此，注意處理好政府部門、事業單位和NPO之間的利益平衡，對于保證支持NPO的財政預算穩定極為必要。

（二）注意同時發揮中央財政與地方財政的積極性。由于我國幅員遼闊，東西部區域經濟發展的不平衡，導致地域、城鄉之間經濟、社會發展水平差異很大，而完全由中央政府和中央財政解決NPO支持問題既不可能，也不利于地方財政因地制宜，而且在短期內更難以建立起全國普適性政府財政支持NPO機制，這就需要同時發揮中央財政與地方財政兩個層面的積極性，構建雙方全方位合作的體制機制。（三）通過財政稅收政策鼓勵社會力量向社會組織提供資金。在做好專門財政預算的同時，通過財政稅收政策鼓勵社會力量向社會組織提供資金的間接方式支持NPO，是切實可行的辦法。財政稅收政策鼓勵有兩個基本方向：一是向社會組織提供優惠稅收政策或免稅政策，這些政策在必要時應區分社會組織的性質和公共服務的類型；二是鼓勵企業、團體和個人，向這些社會力量提供優惠稅收政策或免稅政策，鼓勵他們向社會組織提供資金捐贈，從而擴大社會組織資金來源。

三、積極推行財政支持NPO的“合同制”模式

總結中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目以及全國部分地區的實踐經驗，我國各級政府財政支持NPO具體方式主要有三種：

（一）合同制。其基本做法是，政府以購買服務的方式與社會組織簽訂協議或服務合同，按約定向社會組織支付服務費用，社會組織則按照合同約定提供特定公共服務。合同制對各項相關配套體制機制要求較高，是全球范圍內最為先進和規范的財政支持NPO方式，這種方式目前在我國被采用的并不多，但在西方發達國家則比較普遍。比如在美國，合同制被廣泛運用于聯邦政府和地方政府與NPO之間關于政府辦公設備設施、道路、學校、垃圾收集、救護服務、街道維護等領域的買賣關系。

（二）直接資助制。其基本做法是，作為服務購買者的地方政府對于承擔公共服務職能的民辦機構和組織直接給予一定的資助，資助的形式既有經費資助，也有實物資助和優惠政策扶持，民辦機構和組織則按照政府要求完成相應公共服務任務，相關程序和規則極為簡單，有時甚至沒有明確而硬性的規定。

（三）項目申請申報制。項目申請申報制也是目前我國各級政府向社會組織購買公共服務的常用方式。就規范性而言，這種方式通常是介于合同制與直接資助制之間的一種方式，其基本做法是，政府作為購買者設計特定公共服務項目，面向社會公開招標或在一定范圍內征集項目申報，經評審后，獲得項目者予以資金支持，政府通過動態監督、績效評估來規范項目運行過程。為推進我國財政支持NPO機制的規范化發展，建議政府部門積極探索合同制的資助方式。2012年3月國家民政部實施的中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目就是非常有意義的探索。中央財政支持社會組織參與社會服務示范項目所采取的方式雖然不是嚴格的合同制，但卻是一種規范性很強的項目申報制。民政部和財政部首先制訂了中央財政支持社會組織參與社會服務項目目錄、申請辦法以及實施方案和實施細則，然后面向全國社會組織征集申報，經過專家委員會審議通過的項目獲得資金資助，由項目承擔單位按照項目計劃執行服務內容，并通過經常性督導和第三方介入的方式對項目執行過程和結果進行財務審計、項目評估和資金績效評估。這種方式的探索，將有力推動我國各級政府部門在財政支持NPO的具體方式中探索“合同制”模式。

四、采取科學而規范的財政支持NPO的具體程序

財政支持NPO的具體程序是否公正妥當，將直接影響財政支持的良性運行和運行結果。因此，為了保障財政支持NPO機制的良性運行并取得預期效果，必須建立科學、規范和透明的運行程序。從目前各級政府支持NPO發展并參與提供公共服務的實踐探索來看，程序簡陋和程序不規范是比較普遍的現象。針對這種現象，探索并建立規范、透明的財政支持NPO程序就顯得更為重要。財政支持NPO的程序至少包括以下內容：

（一）做好項目規劃和社會公示工作。做好公共服務的項目規劃涉及到社會福利事業全局，也是影響財政支持NPO參與提供公共服務最終效果的第一個環節。在規劃項目過程中，公民需求導向型的政府行政理念非常關鍵。政府應該動員基層行政組織、社會組織和公民個人積極參與，全面收集社會和公民公共服務需求信息，劃分社會和公民公共服務需求的結構和層次，按照生存優先、效用最大和理性可行的原則，設立公共服務項目優先次序并制定項目的詳細內容、質量標準和資金預算，然后定期向社會公布。

（二）公開項目申報或項目招標并簽訂詳細的資助與服務合同。政府部門要通過多種渠道向社會項目申報或項目招標通知，同時公布申報或競標辦法以及相關規定，鼓勵社會組織積極參與；其次政府部門要嚴格按程序操作，堅持公平、公開、公正原則，從中選擇最優項目承擔者；最后，政府要與社會組織簽訂詳細的服務購買合同，明確各方的責任、義務以及服務標準、監管機制、合同失效條件等條款。

（三）實施項目過程管理。在項目實施過程中，政府的過程管理工作和項目承接者定期報告項目進展情況依然是十分必要的，這一環節既可以保證政府及時發現項目執行中發生的問題，又可以推動承接者及時解決問題或改進不足，并進而推動雙方共同總結項目執行經驗。

（四）項目執行結束后的后續項目評估、項目審計和資金績效評估。目前我國社會組織自身發展和參與提供公共服務過程中存在的突出問題是規范性不夠，因此，項目執行結束后的后續項目評估、項目審計和資金績效評估不僅必要，而且非常具有針對性。為了建立起長效而良性的財政支持NPO運行機制，保證財政支持NPO提供公共服務效果，約束資助過程中的權力尋租行為，政府必須建立和健全科學的項目評估、項目審計與資金績效評估標準與評估方法，特別是引入第三方進行評估與審計。

五、建立財政支持NPO機制的法律規范體系

無論是合同制，還是直接資助制和項目申請申報制，財政支持NPO不僅要遵循嚴格的程序，而且每一個環節和操作還需要在一系列法律法規和其他制度性安排下進行，這些法律法規和制度性安排就構成財政支持NPO機制的規則與規范體系。

（一）財政支持NPO的國家立法。目前唯一涉及到國家財政支持NPO參與公共服務提供的國家法律為2003年實施的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）?！恫少彿ā冯m然規定了各級政府通過政府采購的方式購買服務，但對于所要購買的服務的具體內容并沒有像購買貨物、工程那樣做出明確而具體的規定。目前我國尚缺少一部關于財政購買NPO公共服務的國家法律。雖然近年來國家民政部以及全國不同地區的地方政府探索并制定了不少財政支持NPO的法規條例，但級別不高，既缺乏全國范圍的約束力，在具體條款上也存在不完善之處。

（二）財政支持NPO的地方性法規。我國地域遼闊，各地經濟社會發展很不平衡，地方政府政策思路、執政能力、財政狀況以及提供公共服務能力的狀況也有很大區別，因此，如何根據本地區經濟社會發展實際，結合具體財政狀況制定財政支持NPO發展并參與公共服務提供的地方性法規，不僅是財政支持NPO機制的重要組成部分，而且也是探索和積累財政支持NPO經驗的基本途徑。近年來一些經濟比較發達地區政府根據當地民生需要和財政狀況，積極開展了財政支持NPO發展并借助NPO提升公共服務水平的實踐探索，制訂了地方性法規和具體操作辦法，豐富和發展了我國財政支持NPO機制的法律規范體系。比較典型的如北京市政府出臺的《政府購買社會組織公益服務項目考核管理辦法》、上海市浦東新區政府和靜安區政府制訂的《關于政府購買公共服務的實施意見》、深圳市出臺的《深圳市財政扶持社會組織發展的實施方案》等政策法規；而在社會養老服務領域，全國絕大部分城市出臺了資助社會舉辦養老機構的管理辦法和實施條例。這些地方性法規是我國政府財政支持NPO機制的重要組成部分。

（三）財政支持NPO具體程序和方法層面的規則體系。在財政支持NPO的國家立法和地方性法規基礎上，每一個具體的財政支持程序和方法需要制定具體的規則。這些具體規則也是我國政府財政支持NPO機制的重要組成部分。在實踐中，具體程序和方法層面的規則可以劃分為兩類：一類是實質性規則，包括政府購買公共服務的范圍和標準、公共服務對象的界定原則與方法、社會組織承接公共服務的資質認證辦法等；第二類是程序性規則，包括政府購買公共服務的方式和程序、公共服務項目的招投標辦法、資金審核與管理辦法與績效評估指標體系、社會組織參與提供公共服務的進入與退出辦法，以及政府購買公共服務的聽證制度等?？傊斦С諲PO提升公共服務水平的運行機制涉及到政府、非營利組織和公共服務對象之間的主體性合作，承載著實現政府職能轉變和整個社會轉型的目標。建立并完善我國政府財政支持NPO機制事關我國政治體制改革和社會全面進步。財政支持NPO的機制就是保障政府、非營利組織和公共服務對象有效合作的方式、規則、規范和程序，完善財政支持NPO機制就是要從實際出發，不斷提升財政支持NPO方式、規則、規范和程序的科學性和規范性。

作者：孟令臣劉舸單位：河北科技師范學院秦皇島燕山大學文法學院