資源枯竭型城市財源建設研究

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摘要：夾心層”資源枯竭型城市既沒有強大的經濟實力和先進技術，又不屬于貧困縣市，得不到國家強力扶持，在資源枯竭、發展出現落差、財政異常困難的情況下，要改變自身不上不下的狀況，必須認清自己在財源建設方面存在的難點與問題，對癥下藥，采取有針對性的對策，才能收到切實效果。

關鍵詞：夾心層;資源枯竭型城市;財源建設

一、“夾心層”資源枯竭型城市的內涵

“夾心層”資源枯竭型城市是指曾因資源優勢前期發展較快，但未取得技術優勢，資源依賴程度高，產業較單一，當資源枯竭時，又不像貧困縣市能得到國家強力扶持，使發展難以為繼，財政特別困難的城市。湖南省耒陽市是典型的“夾心層”資源枯竭型城市。它是湖南省最大的產煤基地，煤炭曾是耒陽的經濟支柱，占財政收入的半壁江山，它又是全國17個煤炭資源枯竭城市之一，隨著資源枯竭，發展出現落差，導致財政面臨著嚴峻挑戰。

二、“夾心層”資源枯竭型城市財源建設的難點與問題

（一）發展環境破壞嚴重，治理難度較大。煤炭曾是耒陽經濟發展的命脈，高峰時年產量1200萬噸。它雖使耒陽經濟盛極一時，但隨著資源枯竭，問題接踵而至。如今煤炭可開采量僅1.2億噸；去產能使耒陽2018年的煤炭產量跌至120萬噸，趕不上高峰時的零頭；失業礦工增多；經濟結構失衡，高污染、高耗能行業占“大頭”；煤矸石、粉煤灰和廢水污染土地，使其無法耕種；礦區居民職業病、癌癥發病率居高不下；地下水位下降使水資源告急；采煤沉陷區使房屋、橋梁、道路等遭受損壞；水源涵養能力削弱使耒陽面對2008年的洪災不堪一擊，山林遭毀，田地受損。目前全市有礦山地質災害隱患157處，嚴重影響附近居民的生產和生活。環境的虧空需要加倍彌補，治理“后遺癥”需要巨大投入，這讓政府的財力難以承受，無力推進財源建設。（二）產業萎縮收益遞減，自我發展能力弱化。過去耒陽因資源而興，但單一的發展路徑在“城市自我深化”中被束縛在狹小空間，過于依賴資源型產業，導致高新技術產業投入不足，發展滯后；加工業不發達，經濟結構畸形，產業轉型遲緩；名優產品少，附加值低、經濟效益差。煤炭開采門檻低也使中小型企業居多，規模化程度低，經營成本高，融資難融資貴，難以擴大規模，自我發展能力弱。金融危機后，西方進入衰退期，外煤大量進入我國且價格低廉；國內新能源快速發展，普通混煤從過去每噸近千元降到2019年初的每噸240元。耒陽不僅資源枯竭，還要去產能，致使煤炭量價齊跌，煤炭稅費在財政收入中的占比大幅降低。加上資源開采一般遵循“先上后下，先易后難”的原則，初始開采成本低，煤炭品質好，價格高，效益較好。隨著采掘深度、難度加大，成本提高，品質變差，價格下跌，優勢變劣勢，產量收益都在遞減。煤炭作為耒陽的支柱產業曾大力發展，過去煤價上漲使先入者一夜暴富,從而引發跟風效應，重復投資，惡性競爭，既讓企業效益變差，投資者損失巨大，也使財政增收困難，整個耒陽的自我發展能力弱化。（三）產業單一結構不合理，難以產生綜合效應。耒陽過去一“煤”獨大，產業單一，結構脆弱，經濟受市場、政策等因素影響較大。如耒陽的煤炭稅費2010年在財政收入中的比占為59.43%，2013年就降至15.09%，原因是2012年耒陽連出兩次安全事故,國家要求關閉小煤窯。近年供給側結構性改革要求去產能，耒陽大量中小企業首當其沖。資源性產業屬于投入型產業，產品缺乏深精加工，科技含量低、產業鏈條短，乘數效應小，產業的關聯性、輻射性低，作為支柱產業既難起到引領帶動作用，產業之間又互不配套，結構不合理，缺乏綜合效應。近年耒陽雖大力發展替代產業，但尚在培育期，短期難形成優勢。長期依賴資源使耒陽其他產業的發展受到抑制，產業結構的低水平和趨同性使財政收入增長乏力，財源建設舉步維艱。（四）經濟總量偏小，稅收集中度過高。煤炭雖使耒陽經濟快速擴張，GDP總量在湖南曾排到第五、六名，但仍總量偏小，與位居前四名的長沙、瀏陽等縣市相比差了一個級數。前四名一年的GDP都是上千億，長沙縣2018年達1509.3億元，而耒陽最高年份也只有400多億。長沙縣的財政收入2011年是120億元，到2018年已達350億元，耒陽的財政收入同期卻由22.63億元弱減到21.9億元。資源產品屬于上游初級產品，價格過高，下游產品的價格也會水漲船高，國家為穩定物價，就要抑制上游資源產品價格。過去煤炭開采主要是國有企業，創造的利稅大都上繳，留給地方的很少，導致資源富縣又是財政窮縣。煤炭作為耒陽的支柱財源，其稅費一度占據全市稅收的半壁江山。但近年這一支柱財源坍塌，其稅收從2012年的4.77億元下降至2016年的1.8億元。后來又依賴土地經營與房地產開發，當國家加大對房地產業的調控時，財政增收就異常困難。財源結構的單一性和高度集中性，使支柱財源基礎脆弱，風險極大，加上經濟總量偏小，抗風險能力較弱，一旦經濟環境發生變化，就容易使財政陷入困境。（五）剛性支出不斷增多，財政收支矛盾更加突出。分稅制改革將事權下放，財權上收，層層向上集中。市場經濟體制改革又要求政府加強公共服務，醫保、養老等標準不斷提高，教育、扶貧、三農、環境治理、基礎設施建設等“補短板”支出不斷增多，且支出剛性，結構固化、能增不能減。作為傳統農業縣市，財政收入隨著農業稅取消而明顯減少，再加上資源枯竭等因素影響，增收更加困難。作為夾心層資源枯竭型城市，耒陽既不像發達縣市有較強的經濟實力，又不如貧困縣那樣得到國家的有力扶持；過去依賴資源使產業結構單一，不如其他中等縣市由于產業結構相對合理，發展較為平穩，當依賴的資源逐漸枯竭，發展出現較大落差，使耒陽的財政收支矛盾更加突出。（六）科技投入少，自主創新與結構調整能力弱化。煤炭開采技術門檻低且利潤可觀，吸引大量社會資本進入，使耒陽經濟科技投入少，以物質消耗為主。由于資源開采一次性投資大，設備、鉆井、洞道、房屋等固定資產具有較高的利用鎖定性，難以回收或轉作它用，形成大量沉淀成本讓企業退出的成本很高，只能低效運營，致使產業結構呈現剛性，轉型困難，關閉整頓浪費很大。由于耒陽過去工業基礎薄弱，近年來雖大力招商，推動產業轉型，但受項目達產時效和減稅讓利等影響，短期對財政的貢獻有限?？萍纪度肷偈柜珀栕灾鲃撔履芰Σ粡?，產業鏈條未充分延伸，科技創新和營銷人才缺乏，缺乏擁有自主知識產權、品牌響亮的龍頭企業，創新能力低下。（七）等靠要思想嚴重，產業轉型意識不強。過去耒陽因資源而興，一些干部群眾盲目樂觀，安于現狀，養成靠山吃山的思想，缺乏危機感與緊迫感。當被國家列為資源枯竭型城市,得到國家一定扶持時，一些人又產生等、靠、要的思想，不思進取，缺乏主動探索、研究培植壯大財源的思想，生財、聚財的內生動力不足，缺乏積極促進產業轉型、結構調整的意識與有效舉措，也影響了財源建設的步伐。

三、對策與措施

（一）轉變觀念，不等不靠，增強危機感、責任感與憂患意識。作為“夾心層”資源枯竭型城市既不能只看到GDP在全省排名靠前，盲目樂觀，也不能因資源枯竭坐等國家扶持，應增強危機感和憂患意識，保持清醒頭腦。積極轉變觀念，不等不靠，建立完善激勵機制，發展接續產業，調整產業結構，激發內生動力，擺脫資源依賴，實現產業轉型和困境重生。（二）做大做強傳統優勢產業，加快培育接續產業，不斷優化產業結構，提高配套能力。一是引入先進技術加快改造傳統產業。促進煤炭開采規?；妹禾?、煤矸石發電或發展建材，利用煤電優勢發展煤化工、冶煉，提高勞動生產率和產品質量，使其從資源消耗型向環保效益型轉變，延伸產業鏈，提高附加值，將傳統產業進一步做大做強。二是依托自身資源優勢發展接續產業，培育新優勢產業。依托楠竹資源等旅游資源打造旅游經濟強市，利用區位優勢與交通便利大力發展物流業，建設湘南區域性物流中心，利用油茶優勢開辟油茶游覽風光帶，大力發展油茶精深加工，積極承接珠三角的產業轉移，大力發展電子信息、新材料、新能源、生物健康、節能環保等新興產業和高新技術產業，并合理規劃，形成配套，促使產業結構優化升級。（三）加強科技投入和人才培養，培育龍頭企業和名優產品，充分發揮其引領帶動作用。加大科技投入，推動科技體制創新，完善人才引進和使用機制，建立科技與經濟相結合、科技鏈與產業鏈相銜接、科研機構與企業相融合的新機制,使科技從經濟發展的外生變量變為內在動力。鼓勵企業加快技術改造，開展個性化定制、柔性化生產，培育工匠精神，提高產品質量，打造品牌，躋身行業龍頭。（四）加強園區建設，促進規模發展與集群發展，改變企業小。而散、競爭力不強的狀況以園區為平臺，科學規劃，找準定位，完善路網建設和配套服務，提高園區的吸納力和承載力，促進關聯企業向園區集中，相互配套，構建集中管理、集中服務、集中開發新機制，形成項目集中、產業集群、企業集聚和資源集約新模式，促進產業孵化和關聯發展、層鏈發展、集群發展。在東江工業園、蔡倫科技創業園積極引入高科技企業和項目，推動模具、冶煉等高污染高耗能企業向循環經濟產業園搬遷，打造節能環保產業園。以“總量擴大、項目擴充、產業擴張、園區擴容”為原則，通過加強園區建設，促進傳統產業和中小企業集群升級。（五）深化行政改革，轉變政府職能，提供優質服務，為促進產業轉型創造良好的環境。進一步深化行政體制和“放管服”改革，減少審批事項，簡化辦事程序，形成“一站式”行政服務，打破壟斷，放寬市場準入，營造統一開放、公平有序的競爭環境。通過規范行政執法與收費，減稅降費，切實減輕企業負擔。轉變支持財源建設方式，變直接投資為間接扶持，變資金扶持為機制引導，進一步完善稅收返還、稅費減免、信貸貼息、以獎、代補等優惠政策，并與金融、土地、價格等政策相配合，給予企業政策和資金扶持。實施對重點企業掛牌保護，建立領導定期聯系制度,及時了解企業困難,建立財政性存款與金融機構信貸投放、納稅貢獻“掛鉤”機制，給予專項補助、財政性存款等措施，激勵金融機構加大對企業尤其是中小企業的信貸投放，充分發揮中小企業融資擔保公司對小微企業的支持。（六）爭取支持，充實財力，為改變結構單一、效益不高的發展狀況提供支撐。資源枯竭型城市要緩解財政窘境，既要加強自身努力，也要向上反映困難，積極爭取，將爭取上級資金和項目列入日常重要議程，積極與相關部門溝通，反映困難，同時認真研究國家扶持政策，掌握其具體內容與變化動態，并選好一批事關全市經濟發展的重大項目，做好可行性研究，以便對接上級的規劃與項目安排，獲得更多更大的支持。（七）引導企業積極進行產業轉型，將閑置資金投入推動二次創業。部分投資者因煤炭積累了大額財富，手握資金卻找不到出路，要破除這些人“小富即安”的思想，制定優惠政策促進煤老板“二次創業”。如煤老板梁國成投資近10億建成東興水泥廠，采用國內最先進的新型干法旋窯生產工藝，年產水泥360萬噸，消化煤矸石60萬噸、粉煤灰120萬噸，年產值過10億，稅收過億元；煤老板賀洪林創辦綠海糧油公司，成為集糧食加工、儲備、銷售、運輸、物流、賓館、房地產于一體的企業集團，年產值1.6億元；煤老板資柒林創辦耒陽市清潔柴油廠，用新工藝從垃圾中提煉柴油；“煤老板”曹利古由“煤老板”變為“田老板”，并榮膺“全國糧食生產大戶”稱號。（八）搞好城市土地經營，加快推進城鎮化建設，有利于促進產業轉型與結構優化進一步突破制度障礙，不斷深化戶籍、就業、教育、醫療、社保等改革，確保進城務工人員與城市居民享受同等待遇。通過城市土地經營，推進市域路網完善和城市提質改造，不斷完善供排水、能源、通信、“三廢”處置等基礎設施，完善國有土地收購、整理、儲備、拍賣等制度，做強做精“土地經濟”，力求實現土地收益最大化。統籌整合區域內的城市資源和資產，強化市場運作力度，加強城市空間廣告宣傳、大型公共基礎設施冠名等市場化經營，使經營城市成為財政更具實效性的增收渠道。

作者:姚瑋 李文杰 單位:湖南省耒陽市財政局