公路建設項目水土保持與實踐

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摘要：隨著西部大開發和“一帶一路”建設的實施，甘肅省河西地區成為公路建設項目集中開展的區域，而河西地區生態環境惡劣、水土流失嚴重，公路建設項目水土保持工作防治任務十分繁重。闡述了河西地區公路建設過程中取得的成效，總結了一些典型經驗，分析了水土保持工作方面存在的主要問題，并提出建設性的意見，旨在進一步推動河西地區乃至全省公路建設項目的水土保持工作。

關鍵詞：高速公路；水土保持；河西走廊；監督管理

甘肅省河西地區屬于典型的大陸性干旱氣候，水資源十分缺乏，生態非常脆弱，現有植被退化嚴重，有22萬km2的土地受到風力侵蝕，占全省土地總面積的57.1%，尤其是近50年來，荒漠化過程加劇，水土流失問題日趨嚴峻。近年河西地區開工的國家級、省級重點建設項目非常集中，其中公路建設項目成為最主要的類型。公路建設規模大、線路長、涉及面積廣，施工過程中開挖、取土、棄渣和料場開采,對原地貌景觀和植被造成巨大破壞，對生態環境損害極為嚴重，公路建設項目的水土流失防治責任重大。

一、基本情況

1.方案審批情況

隨著“放管服”改革不斷深入，水利部已將原由部級審批、不跨省的公路建設項目水土保持方案下放至省級審批，甘肅省也將原由省級審批、征占地面積不足20hm2且挖填土石方總量不足20萬m3的項目水土保持方案審批權限下放至市級。就公路建設項目而言，一般高等級公路立項都在省級以上，且征占地面積和挖填土石方量均超過“雙20”標準，所以水利部及省水利廳批復的多是高速和一級公路，而市、縣一級主要負責審批二級公路、鄉村道路等低等級公路。2016年水利部將原由國家部委審批立項的水土保持方案審批權限（除跨省項目及水利項目外）下放至省級。受公路建設項目性質和建設主體等因素決定，即便是跨省的高速公路也都是各省負責區域內的建設任務，原高速公路雖由國家級立項但都不屬于跨省項目，后期均由省級監管。截至目前，河西地區審批公路項目水土保持方案423個，其中水利部審批12個，省級審批43個，市級審批230個，縣級審批138個。

2.方案編報情況

目前河西地區高速、一級、二級公路水土保持方案編報率都在95%以上，但縣道及鄉村道路水土保持方案編報率較低，這與項目立項審批的規范性有很大關系，往往規模較大的項目有相對完善的管理機構，能夠系統梳理各項審批手續，包括水土保持方案在內的各項審批制度都能較好執行，而規模較小的項目往往只盯立項、土地規劃、環評等一些手續，對于水土保持方案編報法定義務履行重視程度不夠。2019年開始，水利部啟動生產建設項目遙感監管工作，采取遙感解譯圖斑信息，發現和判別違法違規項目，查處“未批先建”水土保持違法違規行為。在水利部向甘肅省下發的27592個疑似擾動圖斑中，經逐一復核確定，河西地區公路建設項目造成的擾動圖斑達362個，其中279個屬于合規項目，而83個屬于未依法編報水土保持方案項目，且基本上都是低等級公路項目。根據判定結果，河西地區水土保持基層執法人員進行了全面查處，要求違法項目全部限期補辦手續。經過連續2年遙感監管排查，低等級公路項目逐步補辦了水土保持方案審批手續。

3.方案變更情況

水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應當經原審批機關批準。”2016年3月，水利部辦公廳印發了《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定》，進一步明確了需要履行變更（補充）水土保持方案報批的3個方面11種情況，其中規定了線性工程變更和新增棄渣場補充報告的具體要求。河西地區公路建設大多地處荒漠戈壁區，且以填方路段為主，取土場設置較多，而取土場位置的變化本身不屬于變更管理范疇，但是因增加取土場或變更取土場位置，卻容易觸發“防治責任范圍增加30%以上”或者“施工道路或伴行道路等長度增加20%以上”的變更條款。另外，水土保持方案設計中，為了達到棄渣（土）綜合利用和減少擾動的目的，河西地區公路清表及挖方路段產生的棄渣往往都要求堆放在就近的取土場，大多是取、棄合一的布設模式，但受制于挖方和填方不同的施工時序，及不同施工單位土石方調配之間相互協調不暢等因素，不能做到將棄渣堆放在取土場內，從而新設棄渣場后觸發變更審批的情形逐步成為近年河西地區公路建設項目一個無法回避的難題。

4.補償費繳納情況

2014年9月，甘肅省按照國家有關規定，及時出臺《甘肅省水土保持補償費征收使用管理辦法》和《甘肅省水土保持補償收費標準》，自此之后，甘肅省公路建設項目補償費繳納和征收管理工作更加規范有序。2014年甘肅省確定一般性生產建設項目按照征占地面積2元/m2計征。2017年，嚴格落實國家降費減負政策，將標準調整為1.4元/m2。2017年國家取消水土保持設施驗收審批行政許可事項后，甘肅省制定了生產建設項目水土保持自主驗收實施意見，并明確規定未依法繳納水土保持補償費的建設項目，不得通過水土保持設施驗收。截至目前，甘肅省河西地區公路建設項目累計繳納補償費達3.6億元，繳納的補償費分解至國家、省、市、縣四級國庫中，專項用于水土流失治理和預防工作。

二、主要經驗及做法

1.完善的配套法規是重要支撐

新修訂的《中華人民共和國水土保持法》頒布施行后，甘肅省及時頒布《甘肅省水土保持條例》。近年，根據“一法一條例”，甘肅省又起草制定多部地方配套法規，在水土保持方案審批、水土保持設施驗收、行政執法、補償費征收及管理、監督檢查等方面進一步細化管理內容，既符合上位法的規定，又符合各類項目監督管理實際需要，使法律法規貫徹執行更具有實用性、針對性和可操作性。2019年，甘肅省交通運輸廳和水利廳聯合印發《關于加強全省公路項目水土保持工作的通知》，進一步明確公路建設項目水土保持工作目標、任務和責任，為甘肅省公路項目依法依規做好水土保持工作奠定了良好基礎。

2.開展監督檢查是重要手段

甘肅省高度重視公路建設項目水土保持監督檢查工作，每年對在建項目水土保持監督檢查實現全覆蓋。2017年，祁連山自然保護區專項督查反饋問題整改工作開展以來，又組織開展了全省自然保護區所有生產建設項目水土保持問題的排查工作，其中對河西地區縣級以上21個保護區內公路項目全面進行梳理排查，建立水土保持問題清單及整改臺賬，對臺賬內的問題實行“銷號制”管理，采取“一月一調度、一季一報告”的工作機制，以釘釘子精神抓整改、促落實。通過監督檢查,有效解決了一大批河西地區公路建設項目“未批先建”“未驗先投”“未落實防治措施”等違法違規問題。

3.宣傳教育是重要抓手

2019年以來對河西地區新開工建設的S06酒嘉繞城高速、敦煌到當金山高速公路等項目，在項目建設初期省水利廳就向建設單位和沿線各施工參建單位詳細解讀各項水土保持法定義務，結合方案批復內容系統分析需要落實的各項水土保持防治措施，幫助相關單位提高依法依規建設能力。

三、公路建設項目水土保持工作中存在的問題及建議

一是部分建設單位法律意識依然淡薄，違規現象比較嚴重。目前，部分公路項目建設單位不及時實施水土保持措施，不按時繳納水土保持補償費。另外，低等級公路建設項目仍不積極主動在開工前編報水土保持方案，未能從源頭上防止人為水土流失的發生。二是部分建設項目前期設計脫節，變更工作滯后。公路項目水土保持方案設計基本都在可研階段，水土保持方案確定的取土場、棄渣場發生變化比較普遍。三是只注重主體工程，忽略附屬工程和臨時措施。納入公路主體工程或與主體工程相關的路基邊坡防護、路基截排水等措施基本能夠高標準完成，而對于公路可視范圍以外的施工便道、施工生產區的土地整治、排水等措施落實情況較差。部分項目未落實方案中確定的限寬樁、彩條旗等措施，導致施工車輛在荒漠戈壁區隨意碾壓、破壞地表結皮和荒漠植被的情況比較嚴重。部分取(棄)土(渣)場治理的隨意性較大，取、棄土（渣）場或多或少存在攔擋、截排水、土地整治、削坡開級、覆土綠化等措施不完善的情況。四是缺乏內部管理，技術服務落后。部分建設單位內部未設立水土保持管理組織，無相應的規章制度，致使水土保持工作停滯。即便是有水土保持管理人員，也大都設置在“安全”“征地拆遷”等部門，遇到水土保持問題后，部門間相互推諉比較普遍。對此，建議今后工作中加強4個方面的工作：①加強宣傳，全面增強預防水土流失的責任意識。要做好河西地區公路建設項目水土保持工作，就要更加深入地開展水土保持法律法規的宣傳和普及工作。結合公路建設項目水土保持工作面臨的新形勢和新要求，采取典型單位和負面教材“以案釋法”的方式進行宣傳，不僅要提高公路建設單位水土保持管理人員的工作認識，更是要讓公路建設單位全員了解甘肅省水土流失的狀況，宣傳水土保持工作的重要性和緊迫性，建立公路項目建設和運營全過程水土保持責任意識。②建立機構，形成公路建設項目水土保持內部管理制度。公路項目建設單位內部應設立專門的水土保持管理組織，完善相關規章制度，建立監管制度和問責制度，將責任落實到人，在水土保持工程的設計、施工和檢查驗收等方面實施目標責任制管理，要求參建單位按照水土保持法律法規、設計文件的要求，高標準、高質量施工。建設單位應組織參建單位全面熟悉水土保持防治要求，科學安排施工工序，提前謀劃，減少對地表的擾動。建設單位要全面約束參建單位的施工行為，將?。墸┩粒ㄔ﹫?、施工道路等附屬工程的恢復治理納入工程整體建設管理范疇內，加強臨時措施，防止施工車輛隨意碾壓、破壞防治責任范圍以外的原地表。③完善規范，建立主體設計與水土保持方案相協調的機制。以往公路建設過程中技術規范和標準沒有完全體現水土保持方案的設計理念，在批復工程預算中也未考慮水土保持措施投資。交通運輸部門應調整公路技術規范，明確主體工程初步設計階段和施工圖階段水土保持專項設計要求，加強對取料（土）場、棄渣（土）場專項設計。根據水土保持方案批復意見將水土保持投資納入設計概算。此外，設計單位也要提高方案編制的深度和設計精度，尤其是沿線棄渣場、取土場的選址要符合設計規范，同時要滿足施工實際，減少方案變更隱患。④強化監督，落實最嚴格水土保持監管。各級監管部門必須認真履行工作職責，督促建設單位履行水土保持法定義務，落實方案中確定的各項水土保持措施。將無人機、遙感影像等手段深度融合至監督檢查工作中，提高檢查效率。切實加大水土保持違法行為查處力度，對未依法編報水土保持方案、未在方案確定位置棄渣、未依法足額繳納水土保持補償費、未依法開展水土保持設施驗收等違法行為以“零容忍”態度采取行政措施，堅決落實最嚴格水土保持監管。

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作者：靳虎甲 陳天林 徐裕 單位：甘肅省水利廳水土保持中心