社區治理景象思考

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社區作為基層治理的基礎平臺，在我國被廣泛討論是21世紀以后，按照2000年出臺的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》規定，“社區”是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。從空間范疇看，城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。近年來，社區治理作為一個新的話題不斷被推向討論熱潮，并且我國也相繼出現一系列社區治理的成果。2020年，全國的社區治理既有受疫情影響展現出和往年不同的防控特點，又圍繞“以人民為中心”，和往年社區治理一樣繼續深入開展各項惠民服務。春節至今，作為國家治理體系的最基層的社區，在本次抗擊肺炎疫情的過程中發揮了強有力的組織協調和管理服務作用。同時，伴隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生了根本變化，人們更加關注居住需求，更加注重社區生活的歸屬感與幸福感，對社區治理有了更高的要求。筆者在此，主要論述與物業管理行業相關內容。

一、筑牢社區疫情防控陣地

2020年初，全國進入抗擊疫情蔓延的應急狀態后，社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散最有效的防線。把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道。全國城鄉社區組織及其社區工作者、志愿者始終堅守在一線陣地，成為社區疫情防控的最美逆行者和最美守護者。除此之外，大量物業服務企業特別是城市小區的物業公司員工，堅守工作崗位，發揮了“補短板、堵漏洞”控制疫情蔓延、促進基層社區穩定的作用，為實施社區管控、保障居民生活正常運行、構建公共衛生體系保障人民健康發揮了巨大的作用。為切實做好疫情防控工作，各地物業主管行政部門相關通知，各地物業管理協會發起相關倡議，各地物業服務企業采取相應措施，切實做好疫情防控工作。大大小小的物業管理有限公司嚴格按照省、市、區、街道以及上級單位的部署要求，制定了嚴格的防疫相關方案，確保防控工作科學、系統、高效，科學防控、嚴格組織、認真排查、切實做好防范隔離工作；企業員工放棄休息，在做好常規工作的同時，其他一切圍繞“戰役”展開，投入大量人力物力防止疫情擴散。加強門崗特殊管理管控，消殺任務很重，配合社區做好居家隔離戶的生活垃圾轉運，配合社區做好人員信息登記、數據核對核實，秩序維護人員晝夜加強對進出人員的檢查，增加對人員體溫的檢測，阻止無關人員的進入；保潔人員提高了清掃頻次，增加了消殺工作；工程維護人員加強了設施設備的維護保養，以實現小區封閉管理抗擊疫情的需要。此次疫情，大多數物業采取一切可以采取的措施，積極履行社會責任，走在前列、干在實處，堅決打好打贏疫情防控阻擊戰。物業從防疫一線到復工準備，經科學分析、精準施策，全方位、全覆蓋采取高效應對措施，群防群控，以必勝的信心和無畏的勇氣，打好這場沒有硝煙的疫情防控綜合戰。在疫情嚴重和人口密度大的武漢、北京、上海、深圳等城市的許多小區，保利物業、萬科物業、碧桂園物業等國內大型物業企業及中小型物業公司克服節假日期間員工人力不足、防疫物資短缺等困難，堅守在小區疫情防控第一線，有力地阻擊了疫情的發展。為應對未來社區公共安全危機，需從體制機制上創新和完善社區重大疫情防控舉措，完善社區多主體治理體系，物業注重與街道、社區的及時溝通，分工合作，共同構建防疫的最后一道防線；明確物業管理行業在社區治理體系中的角色、權責，為物業服務企業及其他物業管理主體提供應急物資或者防疫物資采購渠道，向物業行業協會或社區進行統一采購，或納入直接配送體系，保證住宅小區的應急物資。

二、《民法典》出臺，對物業管理有所突破

2020年《民法典》頒布，對物業管理最大的突破在于：物權、合同，明確了物業服務企業和業主的相關責任和義務，明確了物業服務合同的內容和形式。對于物業企業來說亮點體現在《民法典》不僅增設物業服務合同專章，明確物業服務企業權利義務與責任，還在物權篇與侵權責任篇中規定了物業服務企業的責任。尤其是為了保障人民群眾“頭頂上的安全”，《民法典》進一步完善了高空拋物墜物的責任規則，禁止從建筑物中拋擲物品。在原有規定基礎上，除了強調公安等機關應當依法及時調查，查清責任人外，規定物業服務企業等建筑物管理人應當采取必要的安全保障措施以防止此類行為的發生，否則需承擔相應的侵權責任?，F在各個住宅項目安裝高空拋物攝像頭是非常有必要的，滿足條款中所說的“必要的安全保障措施”?！睹穹ǖ洹逢P于物業管理方面的法律條文部分取自《物業管理條例》（2018）及《中華人民共和國物權法》（2007）卻又進行了細化，對原條款做了一定程度的更改和細化，可謂青出于藍而勝于藍。關于防止高空拋物，有爭議的是物業服務企業在物業區域內進行服務的時候肯定要提供安全保障，它有這方面的職責，但是這個職責是無限度的嗎？它比公共安全部門的職責和權力還大？它能做到杜絕高空拋物的發生嗎？值得探討的是立法上需要考慮物業管理服務的特點，明確其本身的功能定位，可以做什么。除此之外，《民法典》合同編把物業服務合同作為一個有名合同第一次提出來是一件好事，對行業規范是一個很重要的事件。但是，物業服務合同和一般民事合同有所不同，其在《民法典》里沒有明確體現對合同履行抗辯權。

三、一系列地方《物業管理條例》相繼出臺

自2003年全國性的《物業管理條例》頒布并多次修訂，針對各地物業在突發事件中的職責問題和過往一些物業管理的“老大難”問題，不少地方政府相繼出臺各地物業管理條例?！侗本┦形飿I管理條例》《重慶市物業管理條例》《深圳經濟特區物業管理條例》等進行了一系列制度創新，并于2020年開始實施。其中，以《北京市物業管理條例》為代表，針對當前社區治理中因種種原因“業主大會成立難”的問題，本次條例明確了在特殊情況下，可由物業管理委員會這一“臨時機構”起到組織業主決定物業管理事項的作用。這一舉措可以有效避免因居民自治管理意識不足、業主大會和業委會制度運行不暢產生物業管理混亂問題。重點解決老舊(棄管)小區、房改房小區、保障房小區等業主自治組織缺失老大難問題，社區兩委主動擔當組建物業管理委員會，培養業主(居民)自治意識和組織能力。同時條例特別強調了物業管理委員會退出和換接機制，以業主委員會產生之日起30日內解散。明確了業主大會權力機構以及業主委員會、物業管理委員會執行機構的權力邊界，實行業主大會備案刻章、業主委員會備案刻章、物業管理委員會備案刻章。業主大會權力事項須由業主大會共同決定，使用業主大會公章；業主委員會決定事項使用業主委員會公章；物業管理委員會決定事項使用物業管理委員會公章。這一立法精神破解了業主委員會專權越權、逾越業主大會權力的現狀；明確了業主大會、業主委員會、物業管理委員會的權力邊界。該條例第三條特別提到了此次條例修訂的著重點——“本市物業管理納入社區治理體系，堅持黨委領導、政府主導、居民自治、多方參與、協商共建、科技支撐的工作格局。建立健全社區黨組織領導下居民委員會、村民委員會、業主委員會或者物業管理委員會、業主、物業服務人等共同參與的治理架構。推動在物業服務企業、業主委員會、物業管理委員會中建立黨組織，發揮黨建引領作用”。同時，破解了物業收費、物業管理監管專項維修資金二次歸集難等問題，使物業管理更具有實操性和明確性。各地《物業管理條例》的頒布和修訂，是符合滿足人民不斷增長的物質和精神需求的要求，是進一步規范開發企業、物業企業、業主委員會和廣大城市居民的行為的需要；是適應當前行業的發展需要。

四、多城市實施垃圾分類物業管理責任重

2020年3月20日，住建部辦公廳印發《關于進一步做好城市環境衛生工作的通知》。該通知要求：46個重點城市要增強緊迫感，按既定方案加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統，積極有序推進廚余垃圾等分類處理設施建設，努力把疫情造成的損失降到最低限度，確保如期完成生活垃圾分類目標任務。依據若干城市的生活垃圾分類管理和物業管理的現行法規，在一個物業管理區域內，各個專有物業部分的業主及物業使用人是各自生活垃圾分類投放的主體；物業管理服務人作為垃圾分類管理的責任人，是垃圾分類投放的指導者、服務者、監督者、垃圾分類收集設施的維護者和監督管理者，以及垃圾投放環節與垃圾收運環節之間的銜接者；政府環衛機構或有害垃圾、廚余垃圾的特許性專業回收機構或可回收物收運機構(或個人)則是依法依約提供收運服務的主體；政府主管機構依法承擔指導、監督、懲戒、公共配套服務和糾紛協調職能。根據以往生活垃圾分類標準的執行情況已顯示，垃圾混投率高、分類標準強制性執行力低、分類收運設施和收運能力及公共配套服務滯后于法規的要求和垃圾分類管理的需要。物業小區如何圍繞生活垃圾分類標準的實施而界定好上述各類主體的職責并理順相互間的關系，絕非易事。我國大陸城市中相當多的物業小區住戶眾多、物業管理區域大，不僅日常生活垃圾種類繁蕪，而且家庭裝修垃圾、醫用垃圾也時有產生，降低分類管理成本的難度較大，尤其是聚集了較多商場餐飲及肉菜市場的物業管理區域，其垃圾分類管理所面臨的難度則更大。除可回收物之外的廚余垃圾、有害垃圾和其他垃圾的收運和處理都需要獲得特許經營權的機構來承擔，及時收運能力的不足將會使管理責任人負擔加大甚至過大。例如，廚余垃圾在小區生活垃圾的構成中占比較高且需要每日及時收集，而在較大的投放人群規模和收運機構現場直接檢收不能到位因而需要管理責任人承擔現場投放監督和檢收、儲存管理和環境秩序維護的情況下，原本應有收運人承擔的現場監督和檢收職責就轉嫁給了管理責任人，管理責任人直接受收運人監督，這就加大了管理責任人為確保定時定點準確投放和防止違規拋扔而支付的管理成本。目前一些城市制定的垃圾分類管理法規已逐步制定，然而這些原則性要求轉化為實施程序的過程卻是滯后的。這一方面是由于居民的垃圾分類意識和知識的欠缺和習慣的培養需要時間，另一方面，是垃圾分類主管部門與規劃、住建、環保、財政等部門缺乏協同。五、實施老舊小區改造，惠民生促更新老舊小區改造已經成為惠民生擴內需、推進城市更新、促進經濟高質量發展的重要舉措。按照住房和城鄉建設部公布數據，截至2019年底，全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約40億平方米。2020年7月，國務院辦公廳《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見(國辦發[23]號文)》(以下簡稱《意見》)，把老舊小區改造作為重大民生工程和發展工程。老舊小區改造的主要對象是2000年底以前建成的小區。這類小區以公房和房改房為主，普遍沒有物業管理，處于失養失修失管狀態，在使用過程中保養程度比較差，市政基礎配套設施不完善，社會服務不健全，住戶改造的愿望非常強烈。2020年，全國新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民將近700萬戶，“十四五”末力爭基本完成2000年底以前建成的需改造城鎮老舊小區的改造任務。其實，很多地方很早就已開展了老舊小區改造工作。2020年老舊小區改造內容分為三類：基礎類、完善類、提升類?；A類涉及居民基本居住條件和居住安全、日常生活保障的基本設施，包括供水、排水、供電、安防、移動通信等基礎設施；完善類是滿足居民改善型生活需求和生活便利需要的改造內容，比如拆除違法建設，整治小區及周邊綠化、安裝電梯等；提升類主要涉及城市公共服務的供給，包括養老、托育等。上海市、北京市、江蘇省、廣東省等走在了全國老舊小區改造的前列，積累了豐富的經驗。2020年老舊小區改造與過去局限在基礎類改造里面不同，不僅是建筑物屋面、外墻、樓梯、排水等公共設施的“面子”改造，還把改造內容擴展到惠及民生的完善類、提升類，其實某種程度上是城市綜合更新改造提升，也是供給側結構改革，提高城市公共服務供給的水平，屬于“里子”改造。同時改造內容中，排水、道路等很多配套基礎設施改造具有公益性強、投資規模大、收益低的特點，融資能力總體來講有限，未來可融合政府、市場、居民多方位的力量。

六、“智慧社區”趨勢化助力居民生活

我國已邁入“互聯網+”時代，傳統社區治理已不能滿足智慧社區治理的需求，隨著信息技術的不斷發展和更新，“大數據”社區治理已逐步取代傳統方式，成為現代智慧社區治理的主流思想，獲得了新時代智慧社區治理頂層設計的認可。智慧社區建設作為基層社會治理智能化創新的實踐和智慧城市與數字中國建設的基礎，為提升城市社區治理效能和提高服務人民群眾水平提供了便利。移動互聯網、云計算、物聯網、傳感網、信息智能終端等新一代網絡信息技術作為重要抓手和載體平臺，打破了物理空間的距離，推動了傳統生產生活方式轉變和社會治理模式變革，實現了社會治理價值由一元到多元、治事到為民、效率到效能、可及到共享的轉變，提高了政府公共服務的精準性和社會治理的精細化水平。例如，浙江省杭州上城區的“平安365”智慧社區治理機制，即通過智慧社區建設，將分散在民政、衛生、教育等不同政府部門的公共服務職能，通過虛擬網絡信息平臺“平安365”連接起來，并構建起跨部門、整體性、無縫隙的優質協同高效的公共服務智慧體系。北京團結湖街道智慧型社區治理模式，就是借助智慧系統，搭建了基層黨組織、社區居民、黨員、街道辦、工商業人士、人大代表等科學決策、共建共治、互動協商的智慧平臺，有效地推動了基層民主。隨著技術的進步、社會的發展，居民對于社區的服務范圍和服務內容已經有了更高的要求。并且隨著自我防護意識的增加，居民對安全的線上服務的要求尤為突出，未來在打造智慧社區的同時如何做好居民信息的保護成為實際需求。回顧2020，展望未來，打造社區治理新格局是大勢所趨、是實現人民安居樂業關鍵所在。新時代加強社區治理，打造社區治理新格局應把增強居民歸屬感和幸福感作為新時代社區治理的根本目標，實現社區治理社會化、法治化、智能化。

作者:李紅 單位:山西財經大學公共管理學院/中國人民大學公共管理學院