財政項目在農業科研單位的運用

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摘要:近年來，績效評價廣泛應用于財政支出評價，農業科研單位作為農業科研項目財政支出的重要載體，應主動適應績效評價的要求。文章闡述了績效評價的主要特點，對績效評價在農業科研單位項目支出中的應用進行了分析，旨在進一步提升農業科研單位財政支出效益。

關鍵詞:績效評價;財政支出;應用

20世紀，西方國家為了提升政府資金使用效率，掀起了一場以績效評價為主體的新公共改革運動。發展至20世紀90年代，部分國家開始將績效評價和科研項目相結合，以解決科研資源分配問題。從結果看，績效評價的引入，顯著有利于科研成果產出，有組織有計劃的績效評價體系對這些國家的宏觀科技管理、資源優化配置起到了重要作用。財政部于2011年下發了《關于推進預算績效管理的指導意見》，標志著政府管理部門開始探索如何以績效預算管理為契機提升財政資金的使用效益。2014年修訂頒布的《中華人民共和國預算法》正式從法律層面確定了財政資金預算績效管理的總體原則，明確了將績效評價思想應用于預算編制、決算管理的總體思路。農業科研單位作為農業財政項目資金的使用主體之一，如何切實提高財政資金使用效率，提升國家農業科技實力，推動農業產業走出去，績效評價在一定程度上為科研事業單位管理相關財政項目提供了遵循。

1項目支出績效評價的概念

根據財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，財政支出績效評價是指財政部門和預算部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。財政項目支出績效評價是財政支出績效評價的重要組成部分，本質上是績效評價思想在財政資金支持的項目中使用的具象化，做好財政項目支出績效評價首先要認清績效評價?？冃гu價是一種以支出結果為導向的項目管理模式，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注資金使用的產出和結果，促使管理部門盡量少花錢多辦事，優化資金使用效率，有利于高效、責任、透明的公眾財政資金使用方案的實現。建立績效預算要深刻分析其核心理念，準確把握績效預算的特點。1.1樹立結果導向意識?？冃гu價要求資金使用單元逐級進行評價，將結果上報上級主管部門，再由資金管理部門根據年度計劃和績效評價結果進行財政預算，使績效評級成為民眾監督政府、行使自身權利的手段。站在項目實施方案的角度，績效評價從項目立項開始，應展開自我評價，確定項目相應的實施結果，由結果確定項目實施方案以及資金安排。1.2樹立整體規劃意識。1993年，美國國會通過《政府績效與結果法案》(GPRA)，明確以績效評價的方式約束聯邦機構的行為。GPRA主要有3個方面，即戰略計劃、績效計劃和績效評價。各聯邦機構首先對自身職能進行定位，確定發展規劃，進而形成覆蓋5年的戰略計劃并每3年修改1次，再加上對應年度的績效目標進行績效評價，形成績效評價的整體框架。各機構的規劃能力是決定績效評價實行好壞的重要前提。1.3樹立不斷改進意識。從西方國家的實踐來看，績效評價的實行是動態調整的過程，相應的評價體系與評價方法仍在不斷改進。以美國為例，GPRA頒布以后，布什政府推動R＆D投資標準(Research＆DevelopmentIn-vestmentCriteria)，2002年推出項目評價工具(ProgramAssessmentRatingTool，簡稱PART工具)，2010經過多次聽證會和意見交流，美國國會正式推出《政府績效與結果修正法案》(GPRA-MA)，針對已經日益加劇的問題進行了全面修正。從GPRA到GPRAMA，應該認清政府績效管理是一個不斷改進和完善的進程。當下，農業科研單位面對數量繁多的農業科研項目，管理資金大，管理任務重，加之社會公眾對于財政資金管理要求的提升，建立結果導向的評價機制，以合理規劃破解資源分配，形成漸進式改革方案是當務之急。

2正確認識績效評價在農業科研單位項目管理中的重要作用

不管是農業科研單位中的管理部門還是資金使用部門，如何利用有限的財政資源做好事、辦大事，真正回饋社會公眾，提升農業行業科技實力，確保農業產業安全都是重要議題。利用績效評價的方法體系優化農業科研單位財政資金使用效率、透明度，科學評價農業科研單位成果，樹立權利責任對等意識，提升社會公眾對農業科研單位的認可，將是爭取財政資源的重要憑據。因此，正確認識績效評價在農業科研單位申請和使用財政資金過程中的重要地位是推行績效評價方法的重要前提之一。以項目資金申報使用為視角，可以將財政資金使用與評價的全過程分為預算編制階段，項目執行階段，項目結題評價階段。2.1優化預算編制的要求?？冃гu價為項目預算編制指明方向。農業科研單位要想提升預算編制水平，必須有機融合績效預算評價體系，樹立績效預算觀念，形成先規劃、后立項、最后編纂預算的預算編制機制，對接績效評價的要求。規劃從大局出發，長期中期相互平衡，設定目標，為科研項目申報做好布局;立項注重中短期實踐性，應有明確的評價指標，且具有公信力的評價機制;編制預算應根據結合可標準化可量化的資源要求和機動部分統籌安排?？冃гu價下的預算編制要做到立項有依據，項目可評價，評價可量化，為項目后續執行、監督、評價打下基礎。2.2優化項目執行的要求?？冃гu價為項目執行提供依據。財政資金是否能夠高效率服務社會，創造社會價值，項目執行尤為重要。在項目執行過程中，傳統管理方式主要以管理部門督促為主，如重要時間節點管理、信息公示、約談管理人員等形式，著重督促資金使用，卻忽視資金使用的效益。績效評價體系則要求立項之初，就建立一套全程監督的績效評價方案，用績效目標是否達成代替資金使用百分比，形成績效評價結果與預算安排掛鉤機制，明確項目執行人責任制。相較于傳統管理方式，績效評價系統充分發揮項目執行人的積極性，更有利于政府投入產出的實現。農業科研單位開展科研活動，承擔了大量財政資金的運用，如何實現項目結果與規劃相一致，如何激發科研人員的活力，如何變外部高壓為內生激勵，需要績效評價系統的運用，科學評價科研項目進展，推動財政資金高效使用。2.3優化項目評價的要求。對財政項目支出開展績效評價更加科學。2015年5月，財政部下發的《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》明確指出:項目支出依然存在與政府宏觀政策聯系不緊密，缺少前瞻性;與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現象;缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數量多但重點不突出。如何保障項目支出有目的，有計劃，成體系是擺在項目管理人員和財政管理人員面前的重要課題?？冃гu價體系要求建立以結果為導向的評價方法，項目設立之初就應建立相對應的項目績效指標，形成可以動態管理的評價指標體系，提倡可量化的指標方法，隨著項目進展，形成動態評價結果，將績效結果與預算安排掛鉤，建立明確的預算調整機制，以確保資金使用的目標性和效益性。農業科研單位應充分認識績效評價在財政項目支出中的重要作用，用績效評價思想正確評價項目效果，科學考量資金使用成效，統籌調配相應資源，達成項目目標。

3農業科研單位項目支出績效評價應用的思考

雖然績效評價著重于對財政項目支出結果的衡量，但是結果的好壞取決于項目設立是否合適、項目執行是否合格、項目評價是否科學。農業科研單位運用績效評價，不能僅停留在對項目資金使用結果的監管，要對項目預算編制、項目執行、項目報告三方面進行配套改革，在農業科研項目財政支出的全過程滲透績效評價的思想，逐步建立科研項目績效管理體系，提升財政支出效率。3.1建立績效預算編制體系。以績效評價為中心形成績效預算理念。農業科研項目具有很強的地域性特點，受地域條件、大氣因素等不可控因素影響，同類項目之間也存在明顯差異，因此，在組織績效編制的過程中應注意設立差異性調劑系數。財政項目支出績效預算應先確定項目任務對應的工作量，對應一定績效評價指標和標準，然后參照單位工作量對應的財政資源標準，并根據項目執行差異調節系數，相乘得到單個項目所需的資金規模。實踐中，項目工作量一般以項目申報專家根據業務開展的需要進行編制，項目審核人員根據同行評議結果進行審核確定。項目差異調節系數也應主要參考專家評議進行確定。單位工作量與財政資源對應指南應由財政預算管理部門統籌決定。2015年7月，財政部下發《財政部關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》(財預［2015］132號)文件，正式推進項目支出定額標準體系的建立，是我國項目支出規范化、科學化管理的重要一步，也為績效評價打下基礎。3.2建立動態績效評價方法。動態監測是確保項目績效達標的重要一步。農業科研項目一般周期較長，項目資金執行情況受多種擾動因素影響，應逐步強調利用績效評價考察進度，淡化資金執行率概念。在績效評價框架下，首要樹立績效理念，強調結果，根據績效預算編制以及項目規劃動態考察項目執行情況，從督促資金執行轉向考察執行效果，逐步弱化資金使用進度硬性要求，強調項目進展效果進度。同時，建立項目實施進度預測機制，與預算編制建立反饋聯動，加大預算調整力度和頻次，減少資金沉淀，解決結轉結余資金規模過大的困境，提高財政資金使用效率，依托項目儲備以及項目庫建設，利用預算盤子做好事、做大事、多做事。3.3加強項目績效報告制度建設。評價報告是績效評價思想的集中體現。從實踐上看，農業科研單位已經逐步建立起研究所績效評價報告機制。根據財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，預算單位應按規定提供績效報告和績效評價報告，績效報告涵蓋了項目概況、項目資金使用情況、項目組織實施情況，項目績效情況，績效評價報告包括了項目基本情況、項目單位績效報告情況、績效評價工作情況、績效評價指標分析情況、綜合評價情況及評價結果、績效評價結果應用建議、主要經驗及做法及問題建議等等。3.4細化財政支出績效評價指標體系。農業科研項目屬于社會公益性的項目，具有明顯的外部性。與其他科研項目評價相比，農業科研項目任務目標明確，有確定的技術路線及技術目標，但在對項目開展績效評價時應對農業科研項目的自身特點進行研究，依據分析結果對評價指標進行設計。2015年5月財政部印發《中央部門預算目標管理辦法》，將部門預算績效目標分為基本支出績效目標、項目支出績效目標、部門整體支出績效目標，確定了“誰申請資金，誰設定目標”的原則，為農業科研單位探索適當的農業科研項目評價體系提供了制度依據。在原有的項目支出績效指標體系的基礎上，農業科研項目應細化項目類別，兼具共性績效指標和個性指標，明確績效評價參考系，探索內外兼具的評審機制。細化項目類別，要以項目結果導向為前提，兼顧理論性研究和技術性研究，將科研項目做好歸類;統籌規劃指標體系，明確同類項目的共性指標，鼓勵科學家提出個性指標，利用好同行評議機制審核績效指標合理性;績效評價參考系應以科研項目財政支出的歷史數據為依據，迭代計算，周期更新，充分結合歷史經驗與現實要求，達到約束與激勵的平衡;逐步引入外部評審機制，做好內外評審銜接，增強評審的公信力。3.5圍繞績效評價做實項目庫。做實項目庫是績效評價順利開展的重要契機。農業科研單位應嚴格把握項目出入庫標準，做好庫內項目的及時清理。項目管理應做到規范性、系統性、時效性、周期性。入庫時，要確保項目評審得當，有明確的績效目標，合適的績效評價指標，可行的評價方法，確保入庫項目形式規范;明確與庫內項目的交叉關聯關系，優先級差異，保證庫內項目的系統性;周期性開展項目清理工作，注意對有實效性限制項目的清理。財政支出績效評價是一個系統性工程，農業科研單位要立足自身科研需要，利用績效評價方法論，以財政支出績效評價框架為基礎，探索建立適合自身需求的農業科研項目財政支出績效評價方法。

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