高等教育區域結構安排與反思

導語：高等教育區域結構安排與反思一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、新中國成立之初（1949－1952年）中國高等教育區域結構布局狀況

近代中國（1860－1949年）的高等教育一直存在著區域結構布局不均衡的問題。盡管不同時期的中央政府都曾試圖解決高等教育地域結構布局不均衡的問題，但由于受戰亂、政治腐敗、經濟落后等各種因素的制約，所以，這一問題一直沒有從根本上得到解決。②新中國建立之初，我們從國民黨政府手中接管的正規的高等院校共223所。從新中國成立之初的行政區的劃分情況來看，中國大學的布局很不均衡（見表1）。華東區共有高校96所，位居全國第一；西南區共有高校42所，位居全國第二；中南區共有高校33所，位居全國第三；華北區共有高校26所，位居全國第四；東北區共有高校18所，位居全國第五；西北區最少，只有高校8所，僅是華東區的十二分之一。①從高等教育發展歷史來看，華東區一直是中國現代高等院校的主要聚集地；西南區因為抗戰8年而成為國民黨中央政府的政治、經濟、軍事和文化中心，國民黨中央政府將當時淪陷區的大多數高校西遷，使西南地區成為當時中國高等院校相對集中的地區。②根據郝維謙、龍正中的《中國高等教育史》記載，我們制作了表2。表2充分反映了新中國成立初期，我國部分省、直轄市高等學校的分布情況。內地和西部邊遠地區的高等學校數量較少，在校生人數也很少，例如，內蒙古、西藏、青海、寧夏等省、自治區沒有大學，山西、河南、新疆等省、自治區各有1－2所大學，且學校規模較小。值得注意的是，民國時期我國國立大學的總數較少，但地域結構布局較為均衡，盡可能做到了每個省區各有1所高校。河南只有兩所大學，其中一所是國立大學，即國立河南大學。③由此可以看出，新中國接管和接辦的舊中國高等院校的整體數量不多，地域分布不均衡，但為數不多的國立大學的分布卻相對均衡、合理。

二、20世紀50年代（1952－1957年）高校院系調整與高等教育區域結構調整的制度設計

新中國成立之后，我國的工作中心從戰爭轉向經濟建設。國家百廢待興，需要加快工業建設和經濟社會發展的步伐，迫切需要發展高等教育，對舊中國遺留下來的高等學校區域結構布局不均衡狀態進行大幅度的調整和制度改革。20世紀50年代初，中央人民政府對全國高等學校進行了大規模的院系調整，經過多年的調整，民國時期的高等教育制度和區域結構布局被徹底打破，高等學校區域結構布局不均衡狀況得到有效改善。1950年6月上旬，教育部在北京召開第一次全國高等教育會議，確定了新中國大學制度改革的基本方針與方向：“以理論與實際一致的方法，培養具有高度文化水平的，掌握現代科技成就的，全心全意為人民服務的，高級的國家建設人才。應該準備和開始吸收工農干部和工農青年進高等學校，以培養工農出身的新型知識分子?！雹?952年，在全國范圍內按照如下方針開始對高校院系進行調整，“以培養工業建設人才和師資為重點，發展專門學院與?？茖W校，整頓和加強綜合性大學，逐步創辦函授學校和夜大學，并在機構上為大量吸收工農成分入高等學校準備條件。按照這個方針，原有的高等學校經過調整后，分別稱為綜合性大學、專門學院與專科學校，今后即可按照各校的性質與任務，朝著確定的方向發展。這就改變了原有大學一般化與盲目設置的不合理現象”。②1950年，高等學校院系調整的方式是，合并專業、院系，撤銷學校，建立新的專業學院，保留一小部分以文理學科為主的綜合性大學。院系調整的原則是，按照大學、專門學校和?？茖W校三類分別進行調整，各大行政區至少有1所培養科學研究人才和培養師資的大學；工學院為這次調整的重點，以少辦或不辦多科性的工學院，多辦專業性、單科性的工學院為原則；農學院以集中合并為主，每一大行政區辦好1－3所農學院；師范學院每一大行政區辦好1－3所。③經過一年的調整，全國高校由211所減少到205所。1953年，繼續進行高等學校院系調整，“仍著重于改組舊的龐雜的大學，加強和增設工業高等學校并適當地增設高等師范學校；對政法、財經各院系采取適當集中、大力整頓及加強培養與改造師資的辦法，為今后發展做準備。今年院系調整工作主要以中南區為重點。華北、東北、華東三區因去年已基本完成了院系調整工作，今年主要是進行專業調整。西南、西北兩區今年進行局部的院系和專業調整”。④經過這次高等學校院系的調整，全國高校減少到182所。經過1953年的高校院系調整，全國高等學校的數量由205所減少到182所。高等學校增加的地區有：華北地區，由27所高等學校增加到39所，增長率為144．4％；東北地區，由20所高等學校增加到25所，增長率為125．0％；西北地區，由8所高等學校增加到12所，增長率為150．0％。高等學校負增長的地區有：華東地區，由原來的74所高等學校減少到50所，負增長率為67．6％；西南地區，由原來的42所高等學校減少到19所，負增長率為45．2％；中南地區高等學校的數量沒有發生變化。調整后，華東地區高校的數量占全國高?？倲档谋壤?6．0％下降到27．6％，但是，它仍然居于全國首位；華北地區高校的數量占全國高?？倲档谋壤?3．2％增加到21．5％，由原來的全國第4位上升到第2位；中南地區高校的數量仍然居全國第3位；東北地區高校的數量占全國高校總數的比例由原來的全國第5位的9．8％，上升到全國第4位的13．8％；西南地區高校的數量由原來的全國第2位的20．5％下降到全國第5位的10．5％；西北地區高校的數量由原來的全國第6位的3．9％上升到6．6％，仍居全國第6位。1950年的中國高等學校院系調整具有以下幾個突出特點。第一，涉及面廣、時間長，幾乎涉及全國所有的高等學校。各地高校從新中國成立之后就開始進行調整，直至1957年結束。第二，在體制上，學習和借鑒蘇聯高等教育的經驗，甚至可以說是照搬蘇聯的模式。第三，在地域分布上，以六大行政區為單位進行調整，力求做到六大行政區的高等學校的結構布局相對均衡，這雖然縮小了六大行政區之間高等教育結構布局的巨大差距，但沒有照顧到各省區內部高等學校結構布局的嚴重不均衡性，這一區域布局制度的安排影響至今。第四，通過合并逐漸取消私立大學、教會大學。1949年，全國私立高校共有84所，1950年減至56所，1951年又減至28所，1952年僅剩下了兩所，到了1953年，在高等學校院系調整之前，私立大學全部取消。第五，取消多科性大學，建立以文理學科為主的綜合性大學，重點發展單科性學院，為適應國民經濟的發展和建設的需要而快速培養人才。第六，重視師范、農業和工業院校的發展，新建一批大學，尤其是新增設國家建設迫切需要的科系，例如，設立采礦、冶金等專業和學院。20世紀50年代的高等學校的院系調整，使新中國高等學校的結構布局有了較大改變和發展。在院系調整的過程中，特別強調了新興工科大學的發展。例如，坐落在武漢的華中工學院（今天華中科學技術大學的前身），就是當年中央在中南地區重點建設的工科大學，它將當時的武漢大學、湖南大學、南昌大學和廣西大學的工程系、專業師資力量調整合并在了一起，于1952年建立。為此，許美德曾評論說，在國民黨時期，地方性綜合大學的一部分工程系、科曾經是各個地區的優秀院系，它們被要求貢獻出來支持坐落在武漢的華中工學院這所中心大學的建立。①這個案例充分體現了20世紀50年代院系調整的主要原則，即在某些中心地區集中最好的大學，并由這些大學負責整個地區的高層次人才的培訓。②這一原則是犧牲了各個省區內部稀缺的優質高等教育資源，過分強調了六大行政區之間的優質高等教育資源的相對均衡，卻打破了民國時期省區內的均衡，客觀上加劇了各省區高等學校結構布局的非均衡性。20世紀50年代，始終處于高等學校院系調整狀態，但大的調整主要是在1952年、1953年和1957年進行的。如果考察學生的變化情況，從全國范圍來看，這一時期學生總數由116504人增加到212181人，增長率為182．1％。雖然各個地區的高等學校數量有增有減，但是，各個地區的在校學生數量都有不同程度的增加，這說明高等教育的辦學效率大大提高。在校學生增幅最大的地區是西北地區，該地區由4367人增加到10889人，增長率為249．3％；增幅排在第2位的是華北地區，在校學生達50905人，增長率為243．1％；增幅排在第3位的是中南地區，在校學生數達35989人，增長率為232．6％；增幅排在第4位的是東北地區，在校學生達35809人，增長率為216．2％；增幅排在第5位的是華東地區，在校學生達58019人，增長率為136．7％；西南地區增幅最小，在校學生達19798人，增長率為118．4％。各個地區的在校學生占全國在校學生總數的比例如下：華東地區為27．3％、華北地區為24．0％、中南地區為17．0％、東北地區為16．9％、西南地區為9．3％、西北地區為5．1％。日本廣島大學大學院教授、國際知名亞洲高等教育比較研究學者大塚豐（YutakaOtsuka）對此評論說，中國大學院系調整的一個主要目標，是改變新中國成立前長期存在的高等學校地理分布不合理的狀態，具體是將集中在沿海各大城市的高等學校分散到內地辦學，以促進內地高等教育的發展。在抗戰時期，由于西南地區是國民黨政府的政治、軍事、學術和文化中心，高等教育機構的數量有較大幅度增加，但是，隨著戰后高等學校的大量回遷，剩下的高等學校受師資力量和辦學等條件的限制，教育質量無法得到保證，理應進行適度精簡和調整，因此，在這次調整中，西南地區的高等學校的數量減少得最多。華東地區，尤其是上海一直是全國高等教育的中心，擁有高等學校的數量一直處于全國領先地位。由于這一地區高等學校的數量較多，水平參差不齊，外國資助的教會學校也集中于此，所以該地區成為高等學校調整的主要對象。北京是新中國的首都，是全國的政治、經濟、文化、軍事和學術中心，需要大力發展高等教育。東北地區是當時新中國的主要工業基地，也是解放最早的地區，該地區通往蘇聯的交通較為便利，是整個國家的大后方，也是朝鮮戰爭的后方，只有快速發展高等教育，才能適應這一地區政治、經濟和文化發展的需要。①在經歷了20世紀50年代院系調整之后所形成的高等學校的格局，對后來直至今天的全國高等學校的結構布局產生了重要影響。新中國成立之初，全國被劃分為東北、華北、華東、中南、西南、西北六大行政區，實行黨政軍一體化管理，也即國家實行的是大區的管理體制。1952年，各大行政區機構一律改為行政委員會，大區行政委員會代表中央人民政府對地方（省、市）人民政府的機關行使領導與監督權。②華東區軍政委員會所在地是上海，東北區軍政委員會所在地是沈陽，中南區軍政委員會所在地是武漢，西南區軍政委員會所在地是成都，西北區軍政委員會所在地是西安，華北區軍政委員會所在地是北京。這些大行政區的政治、軍事、經濟和文化的中心城市，以及交通樞紐城市成為這次高等學校院系調整中最大的受益城市，高等學校相對集中于這些城市，這些城市的高等教育在短時間內獲得迅猛發展，成為全國高等教育中心城市。同時，每一軍政行政區又有一座次中心城市，它們是華北區的天津，東北區的哈爾濱、西北區的蘭州、中南區的廣州、西南區的重慶、華東區的南京，這些次中心城市也都在這次高等學校院系調整中發展成為全國高等教育的重要城市。在當時，我國政府將高等學校結構布局均衡問題放在大行政區域內考慮，力爭做到大區之間高等學校結構布局的相對均衡，而沒有、實際上也很難做到各省區內部結構布局的均衡。應該說，這種按照大區均衡結構布局的做法成效顯著。然而，遺憾的是，在1953年院系調整之后的第二年即1954年，各大行政區委員會撤銷，各大區之間高等學校結構布局均衡問題不復存在，各個省、市之間的布局不均衡問題日益凸顯，并且在以后相當長時間內，甚至到今天仍沒有得到根本解決。許多學者都意識到了這一問題的嚴重性。許美德先生曾評論到，高等學校在全國各地分布的合理化所取得的成功，本應該與人們長期對全國高等學校地區分布不平衡的關心有密切關系。但是，這種再分配方式卻過于人為化和機械性。從六大行政區來看，高等學校的地區再分配，對解決高等學校結構布局非均衡問題確實有效果。然而，在每個大行政區之內，仍存在著高校集中在一兩個中心城市的情況。以中部四省為例，湖北、廣東的高校數量雖然被減少，湖南、河南的高校數量有所增加，但與湖北、廣東相比，湖南、河南高校的數量仍然很少，它們之間的差距依然很大，這種差距延續到今天依然嚴重存在。同時，中南區把武漢作為該地區的中心城市，導致本區其他省的大批高校，如工程學和技術學領域的高校，都從河南、湖南、廣西等地遷到了武漢。③這次高等學校專業、學科的調整、遷移，對這些省區高等教育的發展所造成的消極影響直到今天依然存在。以西北區為例，這個面積巨大的地區，高等教育資源主要集中在此地區的主要中心城市西安和次要中心城市蘭州。而幅員遼闊的新疆、青海、寧夏等地的高等教育，在相當長的時間內沒有得到較好的發展。六大行政區的建制被取消后，對各個省區的高等學校的地域分布情況進行考察就會發現，非均衡問題更加凸顯。“蘇聯模式造成了新的等級不平衡，六個行政大區中都有一個中心，由此向四周輻射，這是集權制在地方上的反映。”①高等學校結構布局的非均衡問題引起中央的重視。1955年7月30日，高等教育部發出《關于1955－1957年高等學校院系調整有關事項的通知》，指出：“高等教育建設必須和國民經濟的發展計劃相配合，學校的設置分布必須避免過于集中，學校的發展規模一般不宜過大；高等工業學校應逐步地和工業基地相結合?！卑凑者@一精神，1955－1957年全國高校繼續進行院系調整，以改變高等學校過于集中在少數大城市，尤其是集中在沿海城市的狀況，并將沿海地區的一些高等學校的同類專業、系遷至內地組建新校，或加強內地原有學校，或將一些學校全部或部分遷往內地建校，增設新專業，擴大內地高校規模。②這種高校院系調整的典型案例是，將上海交通大學整體搬遷到西安，作為對1953年進行院系調整時忽視西北地區高等教育發展的重要補充，這一做法對于地區高等教育的均衡發展意義重大。高等學校的管理體制和隸屬關系，也在院系調整中得到明確，并不斷發生變化。1953年，高等教育部確定了148所高等學校的隸屬關系，高教部管理8所，中央業務部門管理30所，大行政區管理72所，委托省、直轄市、自治區管理38所。1954年，國家撤銷大行政區，原大行政區直接領導的72所院校絕大多數移交給高教部和中央業務部門管理。1954年，在全國188所高等學校中，由省、直轄市、自治區代管的學校只有17所，僅占全國高等學?？倲档?．5％；1955年，全國高等學校227所，全部由高教部和中央業務部門管理；1956年，在全國229所高等學校中，有129所下放給省級政府管理，調動了地方辦學的積極性。③

三、“”時期至改革開放之前（1958－1977年）中國大學區域結構布局的制度變遷

從1958年至1959年間的“”，標志著中國在政治和經濟發展方面堅決脫離了蘇聯模式，④在高等教育領域也是如此。在20世紀50年代早期，我國教育深受蘇聯的影響，曾建立了一種具有等級特征的高校體制，這種體制被過細的專業劃分分割成許多條塊，并完全由某一高層中心所控制。1958年，隨著高等教育部的取消和一大批省屬院校的建立，中國高等教育開始走向非集權化。在20世紀50年代后期，中國高等教育的重點轉向了由各地自己建立一批有地方特色的院校。中醫學院的建立是一個標志性的開端，從1956年到1960年，幾乎各個省和自治區都建立了一所中醫學院。同時，各個地區都做出巨大的努力，創建自己的高等教育中心，甚至像青海、內蒙古和寧夏這些從未有過高等學校的地方都建立了本省、自治區的高等學校。從1957年至1960年，我國高等學校的數量和入學人數的增長幅度是驚人的。全國高校由1957年的229所增加到1960年的1289所，在校學生人數由1957年的441000人增加到1960年的961000人。⑤值得注意的是，在此期間，成人高等教育發展迅速，它的辦學渠道，一種是在正規大學中開展函授或夜大學教育；另一種是在國有企業和附設的業余大學中開展成人教育。⑥在早些時候，這類學校的學生數量幾乎可以忽略不計，但進入20世紀50年代以后則發展很快，其人數從1955年的16000人迅速增加到1956年的64000人，到1958年超過400000人。實際上，高等學校入學人數的膨脹被轉移到了這種國家很少撥款的非正規的高等學校。⑦由于受三年自然災害和“”時期經濟衰退的不良影響，對高等教育體系進行改革所取得的成果在這一時期也遭到了破壞。在1965年，全國高校只剩下434所，入學人數也只有674436萬人。⑧1966－1976年的“”，使我國高等教育的發展出現了前所未有的逆轉，大學入學人數與“”時期的96．1萬人相比有了急劇下降。從1966年到1969年3年期間，正規大學沒有招生。從1967年起，高等學校的入學考試曾幾度中斷，直到1970年，正規院校招生工作才得以恢復，招生人數為47815人，到1976年招生人數逐漸增加到564715人。這些大學生在那個年代被稱為“工農兵學員”。當時的中國一改幾千年傳承下來的“萬般皆下品、唯有讀書高”的觀念，到處泛濫著“讀書無用”的論調。把讀書人、知識分子搞得斯文掃地、神經兮兮、筋疲力盡。在“七二一指示”指導下，實行開門辦學，要把大學辦在工廠車間、田間地頭，于是一批工廠大學、農村大學應運而生，其數量之多、規模之大都是前所未有的，這其實是一種全民興辦職業教育的有效嘗試。在開門辦學的大環境下，地方有關部門也十分謹慎，它們不支持以科學研究、培養社會精英為主的高等學校。①一批以理工科為主的正規大學遭到了冷落，成了不被人們待見的棄兒，這從中國科學技術大學的搬遷經歷中可見一斑。1970年，當該大學準備從首都北京遷到其他地方時，受到了人們的排斥，難以找到立足之地。它的首選遷移地點是河南省會鄭州市，可是當時該省思想保守的領導把它的遷入當作一個負擔而加以拒絕，但如今在工程教育方面一直很薄弱的河南省對當時的這一行為卻追悔莫及。由此我們便可以看出，當時河南省政府的主要領導的這一決策的時代局限性。最后，在萬里副總理的幫助下，中國科技大學被遷到了安徽省會合肥，并逐步發展成為一所全國重點大學，它在改革開放中為提高該省的科技創新能力、學術地位起了很大的作用。由上所述可以看出，“”時期的高等學校不存在地區分布的均衡問題。

四、加強重點大學建設的制度設計和區域分布

新中國成立之后，中央集中財力建設少量的重點大學，成為我國當時創建高校的一個重要特點，也是中國高等教育建設重點大學的基本思路。把有限的資金集中用于幾所重點大學，以此作為促進這些大學提高教育質量的手段。②在20世紀50年代的高等教育院系調整中，1954年12月，教育部在《關于重點高等學校和專家工作范圍的決議》中，用行政手段指定以下6所高校為全國重點大學：中國人民大學、北京大學、清華大學、北京農業大學、北京醫學院、哈爾濱工業大學。從此開始了具有中國特色的國家重點大學的建設。1959年3月22日，中共中央發出《關于在高等學校中指定一批重點學校的決定》，指定以下16所高校為全國重點大學：北京大學、中國人民大學、清華大學、中國科學技術大學、北京工業學院（北京理工大學）、北京航空學院（北京航空航天大學）、北京農業大學（中國農業大學）、北京醫學院（北京醫科大學）、北京師范大學、天津大學、哈爾濱工業大學、復旦大學、上海交通大學、華東師范大學、上海第一醫學院、西安交通大學。這些重點大學主要集中在北京、上海。1959年8月28日，又增加4所重點大學：北京協和醫科大學、哈爾濱軍事工程學院、中國人民解放軍第四軍醫大學、軍事通訊工程學院。1960年10月22日，中央決定在原來指定的20所（16＋4）重點大學的基礎上，再增加44所重點大學。這44所重點大學分為以下幾種類型。第一種類型，以文理（借鑒蘇式綜合大學）學科為主的大學：吉林大學、南開大學、南京大學、武漢大學、中山大學、四川大學、山東大學、山東海洋學院（理科）、蘭州大學。第二種類型，以工科為主的大學：大連工學院、東北工學院、南京工學院、華南工學院、華中工學院、重慶大學、西北工業大學、合肥工業大學。第三種類型，專門性大學：北京石油學院、北京地質學院、北京郵電學院、北京鋼鐵學院、北京礦業學院、北京鐵道學院、北京化工學院、唐山鐵道學院、吉林工業大學、大連海運學院、華東水利學院、華東化工學院、華東紡織工學院、同濟大學、武漢水電學院、中南礦冶學院、成都電訊工程學院、北京農機化學院、北京林學院、北京中醫學院、中山醫學院、北京外國語學院、國際關系學院、北京政法學院、北京對外貿易學院、中央音樂學院、北京體育學院。上述有的重點大學所在地盡管分布在直轄市以外的其他一些城市，但是在北京等直轄市的大學的比重仍然很大。由此可見，那個時候忽略了優質高等教育資源的區域結構布局的均衡問題。1963年9月12日，教育部通知增加3所重點大學：浙江大學、廈門大學、上海外國語學院。1963年10月24日，教育部通知增加1所重點大學：南京農學院。至此，全國重點高校共68所。高等學校的這一結構布局一直保持到20世紀70年代的改革開放初期?！啊苯Y束后，時任南京大學校長的匡亞明致信鄧小平，呼吁建設一批重點大學，得到鄧小平的支持。1977年8月8日，鄧小平在科學和教育工作座談會上發表講話時指出：“在大專院校中先集中力量辦好一批重點院校。重點院校除了教育部要有以外，各省、市、自治區和各個業務部門也要有一點。”③當年9月19日，鄧小平在同教育部主要負責同志談話中又指出：“重點大學搞多少，誰管，體制怎么定？我看，重點大學教育部要管起來……抓好幾個學校，搞點示范?！雹茉谶@一思想指導下，1978年，國家又重新設立了88所重點大學。⑤可以看出重點大學設置的變化軌跡，這也是高等院校地域分布非均衡問題日益凸顯的變發的軌跡。高等院校分布的這種非均衡性伴隨重點大學的日益增加而不斷加重。盡管重點大學的地域布局從高度集中向全國各省區分散，但其效果卻不明顯。直到1978年，在我國88所重點大學中，沒有一所重點大學是分布在河南、貴州、山西、河北、廣西、青海、寧夏、西藏等省、自治區的。這種地域布局的非均衡現象，與1947年31所國立大學的地域布局的相對均衡形成了鮮明的對比。1947年，我國31所國立大學分布在23個?。?978年，全國88所重點大學僅分布在20個省區，可見，后一時期，全國重點大學的分布更趨于集中，高等教育的非均衡問題更加突出。河南、貴州、山西、河北和廣西這幾個省區，在1947年都有國立大學。較為典型的案例是河南。河南地處黃河中下游的中原地區，作為中華文化的主要發祥地之一，其歷史悠久，文化燦爛，交通便利，中國歷史上的八大古都有四個在河南。然而，新中國成立后，河南高等教育發展滯后的狀況一直沒有得到根本的改變。1978年，全國設定88所重點大學，河南竟然沒有一所高等學校進入重點大學的行列，而內蒙古、新疆、云南、甘肅、福建等這些邊遠省區均有1所高校進入重點大學的行列。與河南相鄰的同屬中部地區的安徽，包括搬遷過去的中國科學技術大學在內共有2所重點大學。形成這一局面的原因，除了因為一些省對發展高等教育的重要性認識不到位之外，還由于國家建設重點大學的有關政策的失衡。倘若從人口數量上來看，將各個省區之間每千萬人口所擁有的重點大學的數量進行比較，那么，高等學校地域結構布局的非均衡問題更加凸顯。

五、從重點大學建設到“211工程”“985工程”的政策演變及其區域結構布局

1977年，以恢復高考制度為標志，掀開了中國高等教育的新篇章。在恢復高考之后，各省市區陸續復建、新建一批大學、專科學校。各地高等院校的規模和數量都在發展之中，但是，它們的發展速度和規模并不平衡。整個20世紀80年代，我國的高等教育的改革主要是體制改革，實行校長負責制，但對高等學校的地域結構布局問題卻較少涉及。20世紀90年代實施的“211工程”“985工程”對中國高等學校的布局帶來了新的影響。1993年2月13日，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》和國務院《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》，指出要集中中央和地方等各方面的力量，分期分批地重點建設100所左右重點大學和一批重點學科、專業，使其到2000年左右在教育質量、科學研究、管理水平及辦學效益等方面有較大提高，在教育改革方面有明顯進展，力爭在21世紀初有一批高等學校和學科、專業接近或達到國際一流大學的水平，這就是“211工程”。也就是說，面向21世紀，重點建設100所重點大學和一批重點學科。過去的重點大學的概念不復存在，取而代之的是“211工程”大學?！?11工程”大學的建設，有一個基本的原則，就是除了教育部直屬的若干所高等學校進入“211工程”之外，隸屬地方的高等學校一省只能有一所進入“211工程”大學的行列，隸屬各部委的高校也只能有一所進入“211工程”大學的行列。這就是通常所說的“一省一所、一部一所”的政策。當然，在這一政策執行過程中，也有個別省市出現了有兩所地方高校進入“211工程”的例外，但是絕大多數省區只能有一所高校進入該工程。1998年5月4日，總書記在慶祝北京大學建校100周年大會上向全社會宣告：“為了實現現代化，我國要有若干所具有世界先進水平的一流大學?！睘樨瀼芈鋵嶞h中央科教興國的戰略和總書記的號召，教育部決定在實施“面向21世紀教育振興行動計劃”中，在建設“211工程”大學的基礎上，重點支持北京大學、清華大學等部分高等學校創建世界一流大學和高水平大學，簡稱“985工程”大學。值得注意的是，無論是211大學，還是985大學，都過分強調了行政隸屬關系，忽略了省、自治區、直轄市之間的區域結構布局的均衡問題。從20世紀90年代以來，中國大學管理體制一直進行著與20世紀50年代恰恰相反的變革，其目的不是為了緩和地域布局非均衡問題，而是在“效率優先，兼顧公平”理論指導下，追求高等教育的效率，這雖然也照顧到了各省區高等教育的公平發展，但調整的結果卻導致不均衡問題更加突出。當時，非均衡發展理論盛行，在高等教育領域也產生較大影響。一些研究者認為，在資源相對緊張的情況下，高等教育的發展，應堅持非均衡發展。在這一思想指導下，高等學校地域結構布局非均衡問題日益凸顯，以至到了今天，高等教育公平問題成為社會關注的焦點、難點問題?！熬盼濉庇媱澠陂g開始實行的“211工程”和在1998年之后實施的“985工程”，使國家優質高等學校的地域結構分布呈現出嚴重的非均衡狀況，這些優質高等學校主要集中在北京、上海、江蘇、湖北、湖南、陜西、天津、山東等省、直轄市，而其他省區，尤其是河南等地受到了不公平的待遇，高等教育的發展更加不均衡。表7、圖2、圖3清楚地反映了國家優質高等教育資源地域布局非均衡問題。

六、高等教育管理體制的政策調整與教育部直屬高校的區域分布

隨著“211工程”“985工程”的推進，中國高等教育管理體制也在發生著劇烈的變化。1993年2月13日，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》指出：“進行高等教育體制改革，主要是解決政府與高等學校、中央與地方、國家教委與中央各業務部門之間的關系，逐步建立政府宏觀管理、學校面向社會自主辦學的體制?！备叩葘W校的“辦學體制和管理體制分別不同情況，采取繼續由中央部門辦、中央部門和地方政府聯合辦、交給地方政府辦、企業集團參與和管理等不同辦法。目前先進行改革試點，逐步到位”。為適應經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌的需要，為適應中央業務部門職能的轉變和政企分開的需要，逐步建立和完善政府統籌規劃和宏觀管理，學校面向社會依法自主辦學的新體制。1994年、1995年和1996年，原國家教委先后在上海、南昌和北戴河召開全國高等教育管理體制改革座談會，總結出了在實踐中形成的五種改革形式，即“共建、合作、合并、協作、劃轉”；1998年，在揚州大學召開的高等教育管理體制改革經驗交流會上，時任國務院副總理的李嵐清總結出“共建、調整、合作、合并”的八字方針。中央政府各部委所屬高等學校大部分通過“共建”轉交由地方管理，從而使高等教育管理體制的改革取得了突破性進展。從20世紀50年代起所形成的由各部委大量舉辦高等學校、條塊分割的局面，到2000年才得到了徹底改變，基本形成了兩級管理、以省為主的高等教育管理體制。部委所屬高校大幅度縮減，此后，各部委所屬高校大多數都集中在北京、上海、南京等大城市。但是，教育部直屬高校地域分布不均衡問題成為社會關注的焦點。地方政府在教育部的引導下，為了確保本省區能有一所大學進入“211工程”大學的行列，從而進行了大規模的合并。高等學校合并之風對中國高等教育管理體制帶來了極大影響，值得我們深入探討。與此同時，國務院為轉變職能，積極推進教育管理體制改革，提高教育質量和辦學效益，促進教育更好地為經濟和社會發展服務，對國務院其他部委所主管的高等學校進行了大幅度調整。按照國務院和國務院辦公廳下發的《關于進一步調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構的決定》（國發〔1999〕26號）和《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于調整國務院部門（單位）所屬學校管理體制和布局結構實施意見的通知》（國辦發〔2000〕11號）文件精神，對161所普通高等學校的隸屬關系進行了調整，其中，將22所普通高等學校直接劃轉給教育部管理，34所普通高等學校由教育部負責調整；5所普通高等學校停止招生，待現有在校學生畢業后即行撤銷原學校建制，改為原主管部門（單位）的非學歷培訓機構；97所普通高等學校實行中央與地方共建、以地方管理為主，并由地方統籌進行必要的結構調整；3所普通高等學校繼續由原主管部門（單位）管理。同時，還有617所成人高等學校、中等專業學校和技工學校也進行了調整?？梢哉f，這是新中國成立以來最大的一次高等教育管理體制的變革。調整后，除教育部，以及外交部、國防科工委、國家民委、公安部、安全部、海關總署、民航總局、體育總局、僑辦、中科院、地震局等部門和單位繼續管理其所屬學校外，國務院其他部門和單位原則上不再直接管理學校。經過這次調整，教育部所擁有的75所直屬高校的規模一直保持到今天，但是其區域結構布局卻非常不合理，它主要分布在以下省、自治區、直轄市。2008年3月15日，第十一屆全國人民代表大會第一次會議召開，會議通過的《關于國務院機構改革的決定》撤銷了“國防科學技術工業委員會”，除核電的管理職責外，將原國防科工委的其他管理職責都轉交給了新成立的中華人民共和國工業和信息化部，原國防科工委7所直屬高校，即北京航空航天大學、北京理工大學、南京航空航天大學、南京理工大學、西北工業大學、哈爾濱工程大學、哈爾濱工業大學也轉交給國家工業和信息化部管理。這7所大學大多數是“985工程”大學，擁有強大、雄厚的優質高等教育資源，分布在北京2所，江蘇南京2所，黑龍江哈爾濱2所，陜西西安1所。這加劇了國家優質高等教育資源地區布局的不合理性。河南、河北、山西、內蒙、寧夏、青海、新疆、西藏、江西、廣西、云南、貴州、海南等13個省區沒有1所直屬教育部的高校。由此可見，國家優質高等教育資源的省區分布極不平衡。從公共政策的公平合理原則出發，部屬高校（主要是教育部、工信部）、211大學、985大學的區域結構布局嚴重失衡。14個省區（含新疆生產建設兵團）沒有教育部直屬高校、沒有985大學的局面，對于當地文化、教育、科技、經濟的發展和人才的培養極為不利。

七、中西部高等教育振興計劃的實施與2011計劃的啟動

2010年7月，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，提出：“優化區域布局結構。設立支持地方高等教育專項資金，實施中西部高等教育振興計劃?！?012年，發改委、財政部、教育部聯合實施“中西部高等教育振興計劃”。2012年4月27日，國家發改委、教育部發文，優先啟動“中西部高?；A能力建設工程”?！笆濉逼陂g，中央財政投入100億元支持中西部23個?。▍^、市）和新疆生產建設兵團所屬的100所高校的基礎能力建設。在此支持下，這些學校的基礎教學、實驗條件有較大改善，師資隊伍的素質、結構更加優化，學生的學習、實踐、就業和創新創業能力有了明顯提高，學校辦學特色逐步彰顯，服務區域經濟社會發展能力顯著增強，為縮小區域間高等教育發展的差距，為全面振興中西部高等教育奠定了堅實的基礎。工程以5年為一個周期，滾動實施。這是中央政府繼“211工程”“985工程”之后推動高等教育協調發展而設立的重大專項建設。2012年9月7日，教育部、財政部召開通氣會，啟動了支持中西部高校提升綜合實力工作的“中西部高校綜合能力提升工程”。“在沒有教育部直屬高校的省份，“十二五”期間重點支持每個省份建設1所地方高水平大學?！按龠M這些大學重點加強特色學科和師資隊伍建設，提高人才培養質量和科學研究水平，增強為國家和區域經濟社會發展服務的能力，擴大區域內優質高等教育資源，發揮高水平大學的示范、引領作用，帶動本地區高等教育科學發展?！雹?013年2月20日，教育部、國家發改委、財政部三部委聯合下發《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》。2013年，國家投入60個億重點支持14個省區和新疆生產建設兵團對“一省一?！钡慕ㄔO。這是中央繼“中西部高校綜合實力提升工程”啟動之后，為推動中西部省屬高?？焖侔l展而設立的又一重大建設項目。上述兩個重大建設項目成為中西部高等教育振興計劃的重要內容。國家財政在“十二五”期間計劃總投入160個億，支持中西部高等教育的發展。中西部高等學校綜合實力提升工程的實施，可以追溯到2004年。當年教育部黨組決定，與中西部無教育部直屬高校的?。ㄗ灾螀^、兵團）共建一所地方高校。2004年2月23日，河南省人民政府同教育部共建鄭州大學協議的簽署，拉開了省部共建地方高校的序幕。迄今為止，在各方的不懈努力下，教育部已同中西部14個?。ㄗ灾螀^、兵團）簽署協議共建鄭州大學、新疆大學、云南大學、廣西大學、內蒙古大學、石河子大學、西藏大學、寧夏大學、青海大學、南昌大學、貴州大學、山西大學、河北大學、海南大學、河南大學、西北大學、西北師范大學、浙江工業大學等17所高校。同時，為支持革命老區和少數民族地區高等教育事業的發展，教育部還同陜西省、湖南省、吉林省和江西省分別簽署了省部共同重點支持延安大學、湘潭大學、延邊大學、井岡山大學等4所省屬地方高校建設的協議。省部共建地方高校工作的開展，是國家為了改變優質高等教育資源地域分布不均衡現象的具體措施，這一措施的實施可以實現高等教育區域結構分布的合理、公平。實踐證明，省部共建地方綜合性大學，有力地促進了這些共建高校的快速發展，并成為調整我國高等教育結構布局，引領和帶動區域高等教育水平提高，促進地方經濟建設和社會發展的一項意義深遠的戰略舉措，也是對我國高等教育管理體制改革的進一步完善和深化?！?011計劃”，也就是“高等學校創新能力提升計劃”，它的實施是高等教育管理體制、創新機制改革的又一重大舉措。2011年4月，總書記在清華大學百年校慶時發表重要講話，提出了協同創新的理論。正如1998年5月4日，在慶祝北京大學建校一百周年大會上的講話中提出建設世界一流大學的理論之后啟動了“985工程”一樣，2012年教育部啟動了“2011計劃”，提升全民族的創新能力。2013年4月11日，教育部公布“高等學校創新能力提升計劃”（即“2011計劃”）的首批入選名單，4大類共計14個高端研究領域被優先扶持。這是繼“211工程”和“985工程”兩項重點工程之后，我國高等教育領域實施的旨在提升高校創新能力的第三個重大戰略工程———“2011計劃”。入選“2011計劃”的高校不受大學隸屬關系、所在地區的影響，所以，在首批進入該計劃的高等學校名單中，一些地方大學入圍。這無疑給中西部高等教育的發展，尤其是地方特色明顯的中西部高等學校的發展，帶來了一次新的重要的機遇。我們希望在中西部高等教育振興計劃和“2011計劃”的實施中，改變目前我國優質高等教育資源區域結構布局不合理的現狀，為中西部高等教育的發展帶來新機遇。

八、結論與思考

（一）中國高等教育的發展與政治、經濟緊密相關

美國著名高等教育學者約翰•S．布魯貝克（JohnS．Brubacher）認為，高等教育哲學有兩種：政治論的和認識論的。強調認識論者，在他們的高等教育哲學中，趨向于用“閑逸與好奇”精神去追求知識，并將此作為目的；強調政治論者認為，人們探討深奧的知識不僅出于閑逸與好奇，而且還因為它對國家有著深遠影響；探討高深學問的認識論方法是想方設法擺脫價值影響，而政治論方法則必須考慮價值問題。①西方大學有獨立與自治的傳統，追求純粹的理性，西方人認為，大學是一個“按照自身規律發展的獨立的有機體”，19世紀的法國作家圣伯夫稱大學為“象牙塔”。因此，大學主要是基于認識論發展起來的。直到20世紀，大學服務社會的功能逐漸加強。這時，我國的現代大學才剛剛設立，缺乏大學自治的能力，當時，大學的社會服務功能理論盛行，然而，由于我國傳統上是一個集權制國家，以及后來所實行的是計劃經濟體制，這些都導致我國大學基于政治論而發展起來。政府決策在我國高等教育發展過程中起著決定性的作用，歷次重點大學的設置和建設，都是政府行為，都是由政府指定，這種決策方式沿襲至今。中國高等教育的發展與政治、經濟緊密相連，高校不是處于政治中心城市，就是位于經濟發達地區。中國高等學校的布局主要集中在：經濟發達地區（諸如沿海、沿長江的上海、廣州、南京、武漢、成都、天津等省市）、全國政治中心城市（諸如曾為首都所在地的北平、南京、重慶、北京等地），以及區域政治中心城市（如西安、武漢、廣州、成都、沈陽等地）。集中在這些地方的高等學校往往能夠得到國家政策和經費的有力支持，因此，它們能夠得到迅速發展。高等學校如果不是處在國家政治中心城市、區域政治中心城市，或者不是處于經濟發達、交通便利的城市，則很難得到國家政策的有力支持，因而也難以獲取國家財力和公共資源的支持。因此，這樣的高等學校在發展過程中不僅面臨很多困難，而且往往會被擠向社會的邊緣。從中國高等教育發展的歷史來看，高等教育發展的非均衡，是高等學校所處地區（城市）經濟發展不平衡、不是政治中心城市、交通不便利等因素映射在高等教育領域的必然結果。高等學校與所在地區的經濟和政治地位相互發生作用，而高等學校的發展并不是單向地依賴當地的經濟地位、政治地位，事實上，高等學校能為當地的政治、經濟、文化和教育的發展提供大量的高水平人才、技術成果和先進的科學的發展思路。高等學校所處地區的政治地位重要、經濟發達，則能夠為高等學校的發展提供良好的條件，反過來，高等學校又能進一步鞏固當地的政治地位和促進經濟的發展，二者形成良性循環。反之，如果高等學校所在地區的政治、經濟落后，那么，高等學校的發展就很艱難，就無法為地方經濟的發展提供強有力的支持，于是，當地的政治、經濟就會愈加落后，從而形成惡性循環。有些人也許會以歐美國家的大學布局為例，批評中國對大學的布局過于強調高等學校所在的城市應是經濟、政治、文化的中心城市的重要性，諸如哈佛大學、牛津大學、劍橋大學等，它們雖然位于沒有喧囂的小城鎮，但仍然能夠成為世界著名的大學。于是就有人認為，中國大學不應受政治、經濟、地理等條件的影響，即使位于較偏遠的地方也一樣能辦好大學。但是，這顯然不符合中國高等學校發展的歷史規律和中國特有的國情。中國高等學校與沿襲中世紀“大學自治”的“象牙塔”式的西方大學的發展模式是截然不同的。不容忽視的是，重大的歷史變革勢必成為高等教育的發展發生變遷的外在動因。近百年來，辛亥革命、北伐成功、抗日戰爭、新中國的成立、“”、改革開放，這些重大政治事件的變遷必然使高等學校的布局隨之發生變化。一所大學的辦學者，必須清楚地認識到這一問題，高等學校在重大政治事件中，不是面臨發展的機遇，就是面臨發展的困境。

（二）中國大學自誕生之日起一直存在著地域布局非均衡問題

當前，高等教育地域結構布局的非均衡性，主要表現在中西部一些省區優質高等教育資源的匱乏。從發展的軌跡考察，中國現代大學自誕生起直至今日，一直存在著地域結構布局非均衡的問題。在不同歷史時期，由于政治、經濟條件的變遷，導致高等學校的分布產生了地域差異。新中國成立后，教育如同社會經濟一樣存在著地區差異，因此，地區差異成為教育的“中國特色”。長期以來，我國在城鄉二元結構和高度集中的計劃經濟體制下，形成了一種忽視地區差別和城鄉差別的“城市中心”價值取向，而在以“城市中心”為價值取向中又以區域中心城市為主要價值取向。國家的公共政策總是優先滿足城市，尤其是優先滿足區域中心城市。規則的不公導致高等教育機會“起點的不公”。①新中國成立60多年來，國家在確保東部沿海、區域政治中心城市高等教育發展的同時，也長期關注西部落后地區高等教育的發展，但卻忽略了中部地區。最突出的問題就是，在國家多次調整重點大學的布局中，13個省區一直沒有1所直屬教育部的大學。大多研究者認為，高等教育布局的非均衡性主要表現，是諸如西藏、青海、寧夏、新疆等西部地區高等教育的落后。事實上，如果考慮到人口因素，西部地區的人口與高等學校數量之比是比較高的，人均所占有的優質高等教育資源與中部一些省區相比，也是比較高的，真正深受高等教育地域布局非均衡制約的是優質高等教育資源嚴重匱乏的中部地區，而作為人口大省的河南尤為突出。有研究成果表明，從部屬院校入學機會的實際情況看，上海、北京和天津等地最有優勢，但如果從人口因素來看，最有進入部屬高校機會的是西藏、青海、寧夏和海南等省區，而最不具有優勢的是河南、山東、河北、四川、安徽和廣西等中部省區。這種分布狀況與高考移民走向基本吻合。②宋偉、韓夢潔曾詳細評價過2008年各省區高等學校與人口的關系，③從他們的論述中可以看出，河南的高等學?？倲蹬c全國各省區相比并不算少，然而，河南作為人口第一大省，人口占全國的十三分之一。若按每千萬人均所擁有的高等學校的數量排序，河南則排名倒數第一，河南的人均擁有高等學校的數量根本無法和北京、江蘇、上海、天津、湖北等省、直轄市相比，甚至還遠遠低于青海、寧夏、西藏、新疆等省區。若對各省區所擁有的以985大學、211大學為代表的優質高等教育資源進行比較，僅有一所211大學的河南，其高等教育的實力更弱。重點大學招生指標的分配嚴重不均衡，這也是社會關注的焦點之一。

（三）實施“中西部高等教育振興計劃”和“2011計劃”是未來一個時期解決高等學校地域結

構分布不均衡問題的重大戰略舉措新中國成立以來，中央政府一直致力于解決高等教育地域結構布局不均衡問的題。然而，由于各種各樣的原因，這種治理在歷史上不斷發生逆轉。在貧富差別不斷擴大和高等教育公平問題日益凸顯的當今社會，我們更需要關注高等教育實現均衡發展所面臨的挑戰。顯然，只有國家所采取的政策與措施能夠真正地確保高等教育機會的均等，慎重地使用政府財力，相對均衡地發展各省區的高等教育，才能使未來社會更加富裕、和諧，而不是更加貧窮、失衡。國家實施“211工程”之初，過分強調“一省一校”和“一個部門一?！钡脑瓌t。但由于歷史上國務院部門所屬高校地域分布的不均衡，導致各省區高校地域分布也不均衡。按照管理學上的“二八定律”，中國現有本科高校720所，那么，設置重點高校140所最為合理。借鑒美國的經驗，美國人口不足3億人，根據卡內基基金會2000年的分析數據，在美國授予學位的院校中，授予大學本科以上學位的院校共3941所，其中，公立院校1643所，占本科以上學位院校總數的41．7％；私立非營利性院校1681所，占本科以上學位院?？倲档?2．7％，私立營利性院校617所，占本科以上學位院?？倲档?5．7％。研究型大學125所，文理學院218所，二者之和為343所。④我國13億人口，985大學44所，211大學107所，而且所有的985大學都是211大學。如上所述，如果中國的211大學所占比例和美國的研究型大學所占比例保持一致，還需要增加18所高校?，F有的107所211大學，另加上14所“中西部高等教育振興計劃”重點支持的“綜合實力提升工程”高校（其中只有山西大學、河北大學不是“211工程”大學），那么，還應該增加大約10所重點建設高校，才能符合二八定律。發展高等教育是整個社會的責任，社會各級政府都應該高度重視高等教育的發展。黨的十七大、十八大都強調教育公平。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》明確提出的“中西部高等教育振興計劃”的偉大設想，為盡早實現省區之間國家優質高等教育資源布局均衡提供了理論指導和政策保障。繼續發揮財政政策的杠桿作用，加大國家財政的專項投入力度，是落實科學發展觀，改變中西部地區高等教育落后、優質高等教育資源匱乏局面，實現高等教育在全國省區之間協調布局的戰略選擇。我們期待著，在新中國成立70周年之際，能夠使我國高等教育得到更大的公平合理、科學協調地發展，以便讓中西部廣大地區的人民真正享受到教育公平的恩惠，從而促進我們建設中國高等教育強國，推進中國夢的早日實現。

作者：韓夢潔1宋偉2工作單位：1．大連理工大學高等教育研究中心2．河南大學教育科學學院