國外高等教育組織治理啟發

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一、高等教育中關于“治理”的定義

“治理（governance）”一詞來源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱的意思，是政治科學中的關鍵概念，指自治但相互依賴的行動者通過外部權威和內部自我控制機制而進行的協調控制，是與“統治（government）”相對而言的［2］。隨著治理概念在經濟學、管理學等社會科學領域的擴散，其涵義也遠遠超出了傳統意義。作為跨學科的概念，治理在高等教育組織研究中可以被簡要地定義為“組織決策的結構與過程”［3］。但是不同學者對其給予了不同的詮釋，側重點略有差異，有學者關注決策權威的確定；有學者重視不同利益群體的影響；有學者從正式的治理結構出發，如董事會的設立與構成；有學者則聚焦于非正式的結構。公立高等教育組織強調外部的治理，即政府政策和環境對學校決策的影響；而私立高等教育組織更強調內部的治理，即組織內部運行決策的制度安排。

二、高等教育組織治理模式劃分

治理在美國高等教育研究中的應用始于20世紀下半葉，隨著高等教育組織本身的發展和社會環境的不斷變化，高等教育組織治理模式也在不斷變遷，并呈現出一定的歷史特點。一些學者也從不同的角度進行梳理，文章依據組織研究的特點將美國高等教育組織治理模式的路徑變遷劃分為以下4個歷史時期：（1）從20世紀60年代至70年代初，該時期以同僚模式或學會組織模式、科層模式和政治模式三足鼎立的態勢為顯著特點，可以視為高等教育組織治理模式研究的起源；（2）從20世紀70年代中期至80年代，封閉系統論的視角悄然興起，以伯恩鮑姆的控制組織模式（Cybernetics）及科恩和馬奇的“有組織的無政府”（OrganizedAnarchy）為代表；（3）20世紀80年代末至90年代，以戰略規劃模式（strategicplanning）為代表的開放系統理性視角成為高等教育組織治理研究的主流；（4）從20世紀90年代末至今，研究的重點轉向了開放系統下的文化視角，強調非結構性因素對高等教育組織治理的影響。

（一）高等教育組織治理的起源（20世紀60年代至70年代初）

由米勒特和古德曼所倡導的同僚模式、斯卓普提出的科層模式和鮑德里奇提出的政治模式，構成了20世紀60至70年代高等教育組織治理模式研究的主流。在同僚模式中，由學術人員為構成主體的“學術共同體”是保證組織決策和運行的重要條件，因為權威確定的基礎不是行政職位，而是專業知識和能力，從這個角度來講，同僚模式下的組織是自我控制的。在高等教育領域首先提出高等教育組織科層模式的學者是斯卓普，他將高等教育組織科層化視為現代社會發展的結果和表現之一，在現代大學，組織規模的擴大是其科層模式表現的重要催化劑。明茨伯格在比較了多種不同類型的組織結構后提出了“專業科層”的概念，這可以視為對高等教育組織科層治理模式的發展。他認為大學人員的專業化、大學組織決策分權化及復雜組織中子單元決策的有效性也是科層模式70年代在高等教育組織能夠流行的重要原因之一。政治模式視角下組織決策權威的確立本身就是一個政治過程，取決于利益集團的沖突、斗爭和權力掌控。總體來看，當組織資源豐富、蓬勃發展的時候，不同利益集團之間的沖突就較??；而當資源緊張、外部壓力大或有內部集團掌握控制權傾向時，利益集團的沖突就趨于增強，從而影響決策過程?；仡欉@一時期高等教育組織治理模式的研究特點，無論是同僚模式，還是科層模式，抑或是政治模式，它們都只看到了組織治理的某一方面，如同僚模式關注學術事務方面，組織規模和專業人員的能力是該模式的必要條件，它代表的是組織治理的理想模式；科層模式則是理性的、目標驅動模式，重視組織效率，目標明確且易于量化衡量，這與眾學者所描述的高等教育組織不盡一致；政治模式雖然呈現出組織的動態過程和非正式的權力關系，但強調危機或變革中的組織治理，是一種短期特征。如同盲人摸象，上述高等教育組織治理模式雖各具一定代表性，但并不能呈現高等教育組織治理的全貌和特征，也并未突顯現代大學組織治理的與眾不同之處。

（二）封閉系統視角下的高等教育組織治理（20世紀70年代中期至80年代）

20世紀70年代末，威克提出了教育組織的松散聯結屬性，即“組織內各元素相互聯系，但又保持各自的身份和獨立性”［4］，這為高等教育組織治理研究開辟了新的思路。高等教育組織的目標是復雜而模糊的，而且多種目標之間常常還是相互沖突的，如果將組織作為一個整體，一個目標的實現可能以犧牲另一個目標為代價。在伯恩鮑姆提出的“控制組織模式”下，組織會將不同的目標賦予不同的子單位，子單位就以不同的控制方式達到各自不同的目標，這樣既保留了子單位的獨特性和創新性，也更容易在變革的時代保留傳統。但是系統子單元不可能對環境所有的變化都作出反應，加之目標的不確定性，使得決策者不得不將環境和組織運行過程簡化為幾個重要的可變要素，如追求卓越的學術水平，追求教學等，如此一來，可能會出現決策者曲解重要可變要素的可能，導致系統的運行無效率，但是這種運行模式卻可能是有效的。這一時期高等教育組織治理研究突破了傳統視角相對單一的不足，將決策分解為多種要素，如在有組織的無政府模式下分解為問題、解決方案、參與人員和選擇機會，在控制組織模式下則分解為環境變化、組織反應、重要的可變要素、感知單位和控制單位，在多種要素的相互作用下形成了矩陣型的治理結構，將傳統視角的同僚模式、科層模式和政治模式進行了統一，具有綜合性的特點。除此之外，該時期的研究還繼承了政治模式的動態觀點，關注決策的連續變化過程和決策結果的不可預料性。系統論視角下的高等教育組織雖然存在多種治理結構和過程，但是一旦某些決策或者某些子單元的治理模式確定后就不會改變，忽略了不同治理模式之間的轉化。另外，該視角更關注組織內部互動的復雜性，忽視了高等教育組織中的權威作用以及象征性意義。

（三）開放系統理性視角下的高等教育組織治理（20世紀80年代末至90年代）

開放系統下的組織，就是將單個組織視為某種結構類型的代表或者是更大關系體系中的組成部分，并關注組織與環境之間的互動。之所以強調這種內部與外部的“互動”，“并不僅是因為其（組織）與環境間的相互交換關系，還因為相互交換聯系是系統變化的關鍵因素”［5］。也就是說，開放系統下的組織不僅僅是對外部環境的簡單適應，更重要的是對可獲得的外部資源進行加工從而維護自我的發展。因此，如果把封閉系統模式下的組織運行比作一系列的物理反應，那么可以將開放系統下的組織治理比作是一系列的化學反應。到了80年代后期，高等教育組織面對外部環境變化能否作出快速有效的反應，越來越受到公眾和政界的質疑，也有實證研究表明現有的高等教育組織治理結構并沒有發揮有效作用。有學者指出其原因在于“大學治理的本質發生了變化”［6］，因此，大學需要的是系統性的變革，而不再是面對外部環境的變化而進行的“維護型”的微小調整。隨著高等教育組織之外越來越多的利益相關者要求參與到大學的治理中，越來越多的相關研究也開始從組織內走向組織外，以開放系統的視角討論高等教育組織治理。在借鑒了管理學戰略規劃概念的基礎上，科特勒和墨菲提出了高等教育組織戰略規劃治理模式。在該模式中，組織的決策始于對環境帶來的威脅和機會分析，這里不僅包括內部環境，如董事會、學術委員會，還包括市場環境，如經費來源、學生等；公共環境，如政府、媒介等；競爭環境，如相同類型的組織；宏觀環境，如人口、經濟、政治等。面對環境帶來的機會和威脅，組織還需要確認自身擁有怎樣的優勢資源和缺乏什么資源。組織戰略規劃模式下的高等教育組織治理最大的特點在于：第一，組織不僅需要制定明確有效且具指導性的宗旨，還要根據這一宗旨設定目標和易于測量的操作性標準；第二，組織的決策不僅有董事會、校長等的參與，還要有其他學術人員、校友和學生的參與，以便使目標更易被支持。凱勒在實證研究的基礎上提出了建立聯合決策委員會以進行有效決策，這可以視為戰略規劃模式在實踐中的應用，山田、舒斯特等人也以案例研究的方式檢驗了這種治理模式的有效性。然而，實證研究的結果也表明，雖然聯合決策委員會的功能在不同大學之間的差異較大，但整體來講并沒有改變高等教育組織治理的本質［7］。這一時期高等教育組織治理模式的研究充分考慮了組織與環境之間的互動，面對環境的變化，組織自身應該采取怎樣的措施去應對，在新視角下，組織不再是被動地接受和做出反應。該時期對高等教育組織治理模式研究的思路都是試圖找到能夠提高組織決策效率的最優治理模式，屬于開放系統下的理性思考，以效率和有效性作為重要的檢驗指標。然而，雖然高等教育組織的治理缺乏效率和有效性，但是組織的治理結構對決策有效性的影響并不大，因此，還需要從其他的視角對組織治理進行研究。

（四）開放系統文化視角下的高等教育組織治理（20世紀90年代末至今）

伯恩鮑姆在80年代末對大學運行所進行的研究，已經為文化視角下的組織治理研究奠定了基礎。在他看來，沒有一種單獨的模式或結構能夠理解或提高大學的治理，每個學校的治理都是與眾不同的。他將治理分為“硬”和“軟”兩類，硬治理就是指規定組織決策和執行權威的結構、規章制度的系統，具有理性的、關注組織結構的特點；而軟治理就是通過社會關系和文化幫助組織發展和維持規范，但是組織之間在硬治理方面并沒有很大的差異，因為大部分重大的決策都在正式的結構系統之外完成的。他在對大學學術委員會的研究中也發現，雖然學術委員會在組織決策中參與不足，也沒有起到有效的作用，但是作為組織成員和專業價值的代表，學術委員會還具有象征地位、垃圾桶、儀式等潛功能，是對現有管理權威的認可［8］?？梢钥闯?，地方環境、歷史和價值等文化因素在高等教育組織治理中起到重要的作用，但是在以往的研究中，更多的是從組織結構的角度分析和探討組織治理中正式的結構和過程，缺乏對組織治理非正式的考察。因此，從90年代中期開始對高等教育組織治理的研究在開放系統理性思考的條件下，又增添了文化的視角。其實早期的高等教育組織研究也曾涉及組織文化的概念，但是大部分的研究只是進行描述或比較，并沒有將文化因素與組織的其他變量相聯系，缺乏在更大制度環境下的思考。到了80年代以后，商業組織領域中對文化的研究開始，組織文化才開始和組織有效性、組織運行過程聯系起來。在高等教育組織研究中，馬斯蘭首先提出了高等教育組織文化的四大要素，分別是傳奇、英雄、象征和儀式；彼得森和斯賓塞在前人研究的基礎上，根據組織文化從清晰到模糊的程度將其依次分為地理空間、傳統儀式和象征、行為模式和過程、標榜的價值和信仰、嵌入的價值和信仰5個水平，具有工具性和解釋性兩方面的含義；博奎斯特則進一步對學術組織的文化進行了分類，分別是同僚文化、管理文化、談判文化和發展文化，恰好與組織結構視角下的同僚治理模式、科層治理模式、政治治理模式一一對應，由此，也可以看到組織文化與結構的相互影響關系。在開放系統的文化視角下，有關高等教育組織治理效率的影響因素研究也在發生著變化。早期的研究主要從結構規模、成員組成和角色等角度分析，總體來講，規模越大，決策越復雜，決策效率就越低；而近期的研究則多集中于滿意度、激勵和關系等方面，其中組織文化成為影響決策效率和有效性的重要因素。在治理的參與方面，學術人員在高等教育組織決策過程中的作用成為研究的焦點。?？藸栆?所研究型大學為案例分析學校關鍵決策，如學術規劃、專業設置以及不同利益群體在共同治理中的角色，總體來看，核心管理人員主導學校決策的過程，學術人員對決策的態度容易發生分歧，而董事會很少產生異議，只承擔批準通過的責任［9］。邁納通過對15所大學學術委員會在不同類型決策中的不同功能，將大學學術委員會分為功能型、影響型、儀式型和顛覆型4類，其中功能型就是學術委員會的傳統職能；影響型學術委員會在組織的各項決策中都充當合伙人的角色，有相當大的發言權；儀式型學術委員會在組織治理中的角色相對被動，只保留了諸如選舉、日程安排等其象征意義的功能；而顛覆型學術委員會在形式上保留了學術決策相關職能，同時在其他決策方面有時以非正式的形式發揮作用，與管理人員是此消彼長的對抗關系［10］。在與環境互動方面，制度環境、社會網絡等要素都與高等教育的組織治理模式存在密切的關系。有研究從社會網絡的角度出發，通過對美國排名前10位的公立大學和排名前10位的私立大學董事會成員身份背景的研究發現美國大學董事會的連鎖效應，同時這種連鎖效應在公私立大學之間還產生了差異，私立大學之間的董事會通過公司產生很大的重合，而公立大學之間則沒有［11］。還有學者將治理結構類型與大學管理特點相結合，發現集權化的治理結構下，大學更注重低學費、擴大入學機會和本科生教育；在分權化的治理結構下，更注重研究的學術價值、外部捐款［12］。整體而言，制度環境比較穩定時，高等教育組織更容易獲得穩定，并試圖控制和影響環境；當制度環境不穩定時，聲譽高的組織會通過一些策略象征性地回應，以適應環境的要求，而聲譽低的組織則會改變其核心活動以順應制度壓力。

三、評述和啟示

對于美國高等教育組織治理研究各個時期的劃分并不是絕對的，同一時期也會出現各種視角的交叉，也并不局限于文中所介紹的幾種治理模式。但是從歷史的變遷路徑來看，高等教育組織治理模式呈現出一定的發展趨勢，這就是從單一到多樣化，從關注內部治理到關注外部環境的影響，從結構化的觀點到非正式的影響因素首先，面對制度環境的壓力，組織如何保持內部的獨立性。外部依賴與內部獨立的矛盾雖愈加凸顯，但保持高等教育組織的獨立自主始終是其有效治理的前提條件，這也是大學精神之所在。理論上講，高等教育組織治理可分為關注組織與政府、社會等關系的外部治理和關注內部決策結構與過程的內部治理，但從開放系統的視角來看，二者之間是交融在一起的。從美國高等教育組織治理模式的變遷也可以看出，社會捐贈、問責機制等外部因素對高等教育組織的內部治理正在發生著越來越深刻的影響，越來越多的其他利益群體要求在管理和執行政策方面享有參與權、決策權，這就要求高等教育組織在保證獨立自主的前提下，能夠提高其自身的靈活性與適應性。其次，平衡專業權威與管理權威之間的關系是實現組織有效治理的必要條件。對于教育組織而言，專業權威與管理權威始終是一對看似不可調和的矛盾，它們之間存在一種此消彼長的關系。一方面，管理人員強調決策的等級與效率，集權是最優的選擇，董事會是管理權威的代表；另一方面，專業權威追求民主與公平的同時又要求權力的分散，學術委員會就是典型的載體。從美國高等教育組織治理模式的變遷中可以發現，對于有教授治校傳統的高等教育組織而言，面對著組織不斷分散化的趨勢，管理核心呈現加強控制的特點。然而，與美國的情況所不同的是，我國高等教育組織治理長期以來缺乏專業人員的參與，在處理專業權威與管理權威之間的關系方面要向專業權威有所傾斜。二者的目的都在于均衡兩種力量，實現協調發展。最后，美國高等教育組織的治理模式經歷了從決策理性到行為適應性的演變，從中可以看到，有效的組織治理不能僅局限于治理結構的調整和優化，還要關注于組織文化、領導力、人際關系等非結構性的影響因素。如果將組織結構看作是尋找組織運行的基本模塊，那么制度與文化就是將這些基本模塊粘合起來的“膠水”，組織治理的理性觀點和制度觀點相互影響，并不是簡單相加的結果。治理的本質是維持一種平衡，高等教育組織作為社會系統中的子系統不僅要維持與外部環境的平衡，其內部的子單元也要通過一系列的制度性和非制度性安排保證其運行，組織結構、利益團體、組織文化等都是其中不可忽視的要素。

作者：屈瀟瀟陳正工作單位：國家教育行政學院