成人高等教育政策價值取向研究

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一、改革開放以來我國成人高等教育政策價值取向歷史回顧

改革開放30多年來我國成人高等教育在不同時期頒布了多種政策與法規，但主要以1987年國務院批轉原國家教委《關于改革與發展成人教育的決定》和2002年十六大提出“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發展”，“構建終身教育體系”為標志，30多年來成人高等教育經歷了“恢復調整、改革開放、深化提升”三個主要階段[3]。通過對此三個階段成人高等教育政策文本的收集與整理，不難發現政策文本中包含有國家領導人關于成人高等教育相關的講話、國家立法機關所制訂的法律與法規、執政黨制訂的相關方針政策，還有教育行政機關制訂的相關行政規章和其他規范性文件。由于教育過程中主體與客體自身的需要，從而在不同時期、不同形勢下對成人高等教育政策有不同的價值追求，因此就形成了不同政策價值取向，但總體上呈現出與時俱進的時代特色。

（一）恢復調整階段：以政治訴求為目標的成人高等教育政策價值取向

“”時期（1966-1976年），高等教育甚至演變成階級斗爭的工具，此時教育目的集中體現在“”提出的“寧要有社會主義覺悟的勞動者，也不要有文化的資產階級精神貴族”主張之中。正如英國學者羅伯遜（P•J•Robertson）和沃爾特曼（J•C•Waltman）所指出的：“當政策被剝離其誕生的體制結構與政治文化環境時，即使它按原樣采用，它也會產生令人驚訝的事與愿違的結果”[4]。十一屆三中全會提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義建設上來”。集中于政治、經濟和思想上的撥亂反正的核心訴求，政府和黨竭盡全力對我國成人高等教育所出現的一系列問題做出分析及研究，并制訂及完善了相關教育政策。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，作出了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的論斷，從而要求教育必須能夠為社會主義經濟建設培養擁有社會主義信仰的大規模人才。這一時期的成人高等教育對象主要有干部、職工與農民等成人群體，教育內容涵蓋了政治、經濟、文化、農業等多方面，教育政策目標散發著撥亂反正的使命感與緊迫感。在《中共中央關于教育體制改革的決定》中更加鮮明的展現出政府與黨對教育發展的憂患及期待，明確提出“今后事情成敗的一個重要關鍵在于人才”，人才培養與政府的撥亂反正、進行“現代化建設新的長征”的偉大事業息息相關。因此，撥亂反正已成為全民教育。正如雅斯貝爾斯所指出“所有的政治只要它不是一時的統治手段，而是對基礎的鞏固和延續的話，那它必然是全民的教育”[5]。這一時期由于教育政策權力高度集中，政策利益高度統一，撥亂反正的政治訴求逐漸成為此時成人高等教育政策價值核心追求。

（二）改革發展階段：以服務經濟建設為目標的成人高等教育政策價值取向

自1987年十三大所提出的現在我國的主要矛盾是指“人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產力之間的矛盾”，樹立了“促進經濟的發展，離不開高素質勞動者；高素質勞動者的培養，離不開教育”的政策思想，并堅持要“加強對勞動者的職業教育和在職繼續教育，努力建設一支素質優良、紀律嚴明的勞動大軍”。1993年中共中央國務院頒發的《中國教育改革和發展綱要》（以下簡稱《綱要》）中明確提出“教育必須為社會主義現代化服務，必須與生產勞動相結合，自覺地服從與服務于經濟建設這個中心”。從《綱要》中提出的“教育必須為社會主義現代化建設服務”此話中可以清晰透露出經濟建設已成為各項教育（包括成人高等教育）首要的政策價值取向。在此階段，成人高等教育政策以服務經濟建設為主要目標，并且形成了以“短期智力投資論”、“職業資格證書論”及“市場經濟論”為特色的價值觀。第一,成人高等教育演變成一種周期短、見效快的智力投資形式。1987年國務院《關于改革和發展成人教育的決定》首次對成人教育的地位、作用和任務等做出了明確的指示，在《決定》中提出成人教育是社會經濟發展和科學技術進步的必要條件，并且認為“發展成人教育，是一種周期短、見效快的智力開發”。1993年國務院辦公廳轉發了國家教委《關于進一步改革和發展成人高等教育意見的通知》中特別強調成人高等教育“擔負著直接有效地為社會主義建設服務，促進生產力發展的巨大任務與重要職責”。第二,成人高等教育發展中出現了職業資格證書論。1998年國務院批轉教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》再次強調發展成人教育與職業教育重要性，必須培養大批高素質勞動者和初中級人才。同時，要求成人高等教育以崗位培訓和繼續教育為重點，建立職業資格證書制度。第三,成人高等教育發展中出現了市場經濟中的產業主要價值論。1992年中共中央、國務院《關于加快發展第三產業的決定》中指出教育事業是“加快發展第三產業的重點”領域。因此，成人高等教育價值觀中形成了一種極端的認識：教育即產業，教育即經濟。

（三）深化提升階段：以促進人全面發展為目標的成人高等教育政策價值取向

2002年十六大中明確提出“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發展”作為全面建設小康社會的重要目標，并強調成人高等教育是構建終身教育體系和建設學習型社會的重要支撐，同時也是社會文明的重要標志。2007年國務院批轉的《國家教育事業發展十一五規劃綱要》提出，要實施成人繼續教育和再就業培訓工程，還要改革成人教育的辦學模式，大力發展多樣化的繼續教育和社區教育，進而制訂了相關教育政策,如建設靈活、開放、快捷的全民學習、終身學習平臺、提倡自主學習、形成學習多元化等等。2007年十七大把教育納入社會事業范疇，成為改善民生的重要工具，并提倡要發展好繼續教育與遠程教育，追求建成全民學習、終身學習的學習型社會為目標，有利于辦成人民滿意的教育。因此，成人高等教育政策逐漸擁有了更具深遠意義的價值取向，即通過全面開發人力資源，實現人的全面和諧發展。《世界全民教育宣言》的第一條明確指出：“滿足基本學習需要”。即“每一個人——兒童、青年和成人——都應該能獲得皆在滿足其基本學習需要的受教育機會”[6]。

二、我國成人高等教育政策執行效度不高的原因分析

改革開放至今，黨和政府相繼制訂了很多有關成人高等教育的政策與法規，加速了成人高等教育恢復調整、改革發展和深化提升，有利于社會與教育公平、成人再就業、人才培養等問題發揮巨大作用。然而，由于各種原因的限制，導致政策在貫徹執行中效力不高，更難以發揮其全部功能。筆者認為這些限制因素主要體現在以下幾個方面：

（一）成人高等教育政策執行效力不足

效力不足已成為我國成人高等教育政策執行效度不高的重要因素，其自身的不足必然影響成人高等教育政策有效執行。首先，成人高等教育政策缺乏完備性。如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提出：“加快發展繼續教育，更新繼續教育觀念，加大投入力度，以加強人力資源能力建設為核心，大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育，廣泛開展城鄉社區教育，加快各類學習型組織建設”。這種僅僅具有口號性與宣言性的規定難以明確指出政府自身的具體職責，更沒有給出教育投入的量化指標，依然沒有明確建立監督及獎懲機制，導致規定只能體現出一紙空文，執行結果往往都是以某種會議或活動形式來規定。其次，成人高等教育政策缺乏科學性。很顯然成人高等教育在整個高等教育體系中一直處于比較低微位置，難以比擬普通高校的正統之位，在一定程度上一直處于被忽視的邊緣，以至于成人高等教育發展中往往出現偏頗與扭曲。由于政策制定者缺少必要的考察調研和教育知識，就更加容易使成人高等教育政策陷入誤區，且科學性嚴重不足，自然其執行效度難以令人滿意。

（二）成人高等教育政策執行監督不足

眾所周知，對成人高等教育政策采用有效的監督機制是決定成人高等教育政策執行效度的關鍵所在。然而，改革開放至今，我國制訂的相關教育政策都缺乏實質性的監督問題日益凸現。首先，監督猶如“紙老虎”。我國教育政策的貫徹執行效果往往都是上交執行報告為主，或者是實施后的考察調研來代替，如此導致實施監督機構容易被“糖衣炮彈”擊中，經常采取應付態度來面對就業率壓力與競爭，因此，形式化成為成人教育突出問題。其次，缺乏嚴明的獎懲制度。各種有關成人高等教育政策的出臺多沒有附帶上嚴明的獎懲機制及條件，從而導致成人高等院校陷入可以實行或不實行的灰色地區，不執行規定亦不會受到任何責罰，因此，對于那些故步自封、固守傳統、優柔寡斷的成人高校經常會出現政策中空的狀態。最后，由于實質性的監督與控制不足，有些成人高等院校故意曲解教育政策本意現象，嚴重損害成人高等教育政策的科學性、民主性和權威性。

（三）成人高等教育政策“成人”特色不足

由于我國成人高等教育發展中很大程度上是依托普通高校資源，導致成人高等教育在培養目標上極大地被普通高校所限制，“成人”特色嚴重缺失。1980年8月，教育部在《關于大力發展高等學校函授教育和夜大學的意見》中規定：“高等學校舉辦的函授教育和夜大學，要參照全日制高等學校相關的教學計劃和教學大綱進行，保證畢業生達到相當于全日制高等學校同類專業水平”。1987年2月，原國家教委在《普通高等學校函授教育暫行工作條例》中又規定：“本、專科函授畢業生必須達到高等學校同層次、同類專業畢業生相應水平”。諸如此類的規定都忽視了成人高等教育中最關鍵的“成人”特色，無形中逐漸成為了普通高校的“翻版”。

（四）成人高等教育政策及法律法規不足

遺憾的是至今我國成人高等教育的立法，尤其是全國人大及常委會最高權力機關的立法依然處于一片空白狀態。我國對成人高等教育的管理與監督，依然是取決于行政性的“決定”、“規定”、“綱要”“、通知”和“意見”等來管理與規范，然而，目前很多的相關規定出現“政出多門”現象，協調性與系統性嚴重缺失。目前立法存在以下兩點不足：一是立法的權威性不夠；二是成人高等教育法律法規嚴重滯后，難以滿足成人高等教育發展速度、規模，以及社會經濟發展之需。法律法規是成人高等教育發展的前提與保障，成人高等教育健康、協調、可持續發展必須擁有法律法規來支撐與護航。

三、提高我國成人高等教育政策執行效度的策略

從統計學分析，效度是指一次測量的有效程度，即實際能測出其所要測量的特性的程度，而要提高效度則要從多方面、多角度來實行。因此，為了提高我國成人高等教育政策的執行效度，除了必須追求成人高等教育政策的政治、經濟和全面發展的價值取向，還應該考慮以下幾方面因素。

（一）構建和諧的外部環境為支撐點

很顯然，提高成人高等教育政策的執行效度與否，還需要構建和諧的外部環境力量來支撐與保障。首先，務必提高成人高等教育在社會上的認可度與地位，有利于爭取社會各界的支持、關注和監督。要確保普通高等教育與成人高等教育不再停留于主次狀態，政府必須加大對成人高等教育的經費投資力度，以培養生產、技術和管理等綜合性高素質人才為教育目標，還應該制訂多種優惠政策向成人高等教育傾斜，通過政府的高度重視來加快社會各界對成人高等教育觀念的轉變，從而有利于提高社會各界的重視與支持力度，進而為成人高等教育政策的執行構建和諧的外部環境。其次，務必完善政策執行的監督機制，嚴格規范和保障政策執行的力度。由于成人高等教育政策在制定、頒布和實施過程中都明顯地影響到政策執行的效度，以至于應該建立一系列與之相適應的監督管理機制，如有效的咨詢、獎懲和審查機制等。最后，務必實施各校際間、地區間的幫扶制度。成人高等教育在發展過程中一直存在不平等待遇，導致政策在執行效力上出現明顯偏差，進而造成這個偏差的擴大化，因此，必須提倡在各校際間、地區間實施幫扶制度。同時，普通高等院校在背景和培養目標上與成人高等院校有著明顯不同，因此，更應該強化普通高校對成人院校的幫扶制度，而非擁有取而代之之念，盡量避免形成“心有余而力不足”情況。

（二）兼顧政府干預與市場介入為平衡點

改革開放初期，我國成人高等教育發展主要呈現出“計劃經濟”色彩，由于黨和政府依據經濟發展規劃來進行“人才規劃”，充分流露出政府對教育發展的干預性。隨著我國市場經濟的快速發展，然而，成人高等院校的畢業生難以找到合適的工作、社會認可程度偏低現象日益凸現，以至于政府為了適應社會與經濟和諧發展，為了更好地促進成人高等教育發展與改革，不得不放棄以往純粹的政府干預措施，不斷提倡市場介入成人高等教育事業行列中，強調成人高等教育工學結合、校企合作的人才培養模式。然而,由于市場經濟直接介入到成人高等教育領域,缺乏相應的控制和管理，導致成人高等教育逐漸演化成為市場化的產物，從而明顯忽視了教育內在價值與規律。為了促進成人高等教育健康有序的成長，確保各項相關教育政策執行到位，務必協調好政府干預和市場介入的關系，不僅要實現政策本身的目的，而且應該從社會出發，兼顧好社會各界的利益追求，重視培養學生終身受教育理念，力求建成一種社會、政策、學校和學生等多維度之間實行生態組合的共同體發展模式。

（三）提高成人高等教育政策信度為關鍵點

依據統計學的角度分析，信度即測量結果的可信程度，信度高是效度高的必要不充分條件。一言以蔽之，保證成人高等教育政策的可信度是前提與基礎，才能更好提高成人高等教育政策的執行效度。首先，務必保證決策的完備性與科學性。教育決策者應做好充分的調查研究前提之下，再從社會發展需要和勞動力市場變化的前瞻性出發，保障政策制定的科學性、完備性和公平性。其次，成人高等教育政策制定必須代表廣大人民的根本利益。由于成人高等教育政策是一種公共政策，其本質上是社會各界利益的集中反映。因此，在制訂成人高等教育政策時需要從廣大人民的利益出發，堅持以人為本的核心思想，強調人民的發展與生存需要，從而獲得更多人民的支持與認可。最后，實行先試驗后推廣舉措。因為任何在理論上完美無缺的政策都難以保證在實踐路上一帆風順，實踐中總會伴隨著風和雨，讓人難以提前預知的變化過程。所以，成人高等教育政策制定者務必提高政策的民主性、科學性和協調性基礎上，積極實施試點試驗，考察其可操作性，再認真推廣實踐?？傊母镩_放30多年來，我國成人高等教育政策核心價值追求主要經歷了以政治穩定、以經濟發展、以社會進步和以人的全面和諧發展的嬗變歷程，總體上體現了與時俱進的特色。隨著成人高等教育領域政策的權力分化、利益結構的逐漸形成，必須依然確保成人高等教育政策追求人全面核心發展的價值取向不動搖，因此，提高成人高等教育政策的執行效度是當務之急。

作者：王鵬工作單位：福建農林大學文法學院