農民工繼續教育論文

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一、我國新生代農民工繼續教育政策的設計理念

(一)明確政策的問題導向意識。任何公共政策制定的基本立足點就是基于推進現實社會問題的解決。政策作為政治系統外在性體現，其作用和功能應該是著眼于解決具體社會問題，由此，問題導向意識就成為公共政策制定的基本邏輯起點。當然，任何公共政策的內容最佳的理想狀態就是涵蓋所有問題并解決之。新生代農民工的繼續教育事宜，就是國家公共政策的一部分，在設計過程中也必須具有問題導向意識。具體看:第一，需要明確問題的主旨。政府在設計新生代農民工繼續教育政策的時候，必須認識到其政策指向問題的主旨是什么，推進該項政策的意義何在。在針對新生代農民工繼續教育政策制定的時候，首先要明確的就是新生代農民工繼續教育存在的問題意識是什么，解決這個問題的意義何在，簡而言之，就是要明確新生代農民工繼續教育政策的不足，無法解決現有的問題，解決這個問題有助于工業化和城鎮化的發展［1］。為此，在政策出臺之前，相關部門需要到新生代農民工群體中去調研，明確農民工和用人單位的實際需求。第二，正確界定問題的基本內容。在政策表述過程中，相關部門根據其調研的實際情況，對新生代農民工繼續教育存在的問題要進行認定、歸納，最后納入政策文本中。第三，合理表述問題的解決方法。明確問題的主旨和內容，相關部門在制定政策的過程中就應該依據新生代農民工在繼續教育中的問題，確立具體的解決方案以及各個部門具體的職能分工，然后明確其推進的步驟和解決的時間。當然，問題導向意識在確定的過程中，還需要考慮到兩個方面:一是新生代農民工群體作為教育對象不同于普通學生，由于其文化水平、社會地位的原因，很多問題并非能夠全部囊括，由此就需要政策調研部門深入調研，最大限度地涵蓋所有問題。二是新生代農民工作為繼續教育的對象，其不是單獨的個體，其關系到一個群體的巨大利益，在明確問題導向意識的時候，必須確定問題意識的價值取向。(二)強化政策的合法性與權威性。正如哈貝馬斯所言，任何政策的合法性和權威性是來自商談和認同。同樣，教育政策的合法性與權威性也是來自不同主體的商談和認同，使其普遍涵蓋的規則、價值、方式能夠得到不同政策主體的認可和執行。對于新生代農民工繼續教育政策而言，整個政策的內容和價值必須得到不同參與主體的認可和協商，方能體現出政策的合法性和權威性。具體看:第一，各級政府的認可。政策的制定部門在出臺政策之后，涉及政策執行的部門有多個，這些政府部門必須對其予以認可，在認可過程中賦予其合法性和權威性，用自身的態度支持政策的實施。第二，用人單位的認可。新生代農民工繼續教育政策出臺之后，用人單位需要根據政策的內容來確定新生代農民工參加繼續教育帶來的益處，然后配合政府部門開展工作，以此來推進其對政策的認可，強化政策的合法性。第三，新生代農民工群體的認可。作為繼續教育政策實施的受益主體，這個群體對待政策的態度直接決定了該項政策實施的成敗，直接關系到其合法性的來源［2］。當然，除了這三個主體之外，還需要得到社會的認可。當一項新生代農民工繼續教育政策出臺后，其較好地體現了社會的公共價值，有助于弱勢群體利益的實現，從而得到社會的認可，也有助于其增強合法性。如此，新生代農民工繼續教育政策設計的思路就有三種，即自上而下、自下而上、上下結合。就這三種方式看，上下結合是最好的思路，能夠充分體現各個參與主體的參與度，保證政策能夠兼顧到各方利益，由此使得政府認可提升其合法性和權威性，新生代農民工和用人單位的認可有助于推進其合法性，從而在整體上強化合法性和權威性，進而更好地推進政策的執行。(三)保證政策的價值協調性。任何教育政策所面對的問題既不是純粹的客觀事實，也不是一個純粹的自然現象，而是一個復雜的社會事實，這個事實背后蘊含多種利益關系和價值取向。故此，教育政策的制定并不能絕對保持其價值中立，而應該體現其價值協調，即在多方利益博弈過程中需求一個能夠被各方接受的平衡點，使得政策實施后的各方利益達到最大化。就新生代農民工繼續教育政策而言，其價值協調性就體現為其對功利價值取向和非功利價值取向的折中，通過滿足政治、經濟等方面的利益與促進人的全面發展相結合，在這些利益之間達成平衡。無疑，新生代農民工繼續教育政策的出臺會涉及多方利益。從政策制定方，即政府部門看，其希望政策能夠起到較好的政治、經濟效果，這是功利性的目標。從政策受益方看，即新生代農民工群體角度看，其希望政策有實際效果，同時也能兼顧到個人的自我發展，這是功能性價值和非功利性價值的折中。從用人單位看，也是希望政策能夠起到立竿見影的效果，對企業的發展有積極的推動作用。一直以來，在我國新生代農民工的繼續教育政策中，功利性價值觀體現得多一些，政府部門、用人單位均希望政策的效果凸顯，達到一定的政治、經濟效應［3］。而農民工自身也希望政策有實效，對自身的發展有幫助，但很多時候難以兼容。參與主體的愿望有所背離，因此，在未來政策設計過程中，應該盡量做好價值協調，充分保障各個參與主體的實際利益。(四)確定政策的整合協同性。新生代農民工繼續教育政策制定和出臺的過程是一個博弈的過程，在這個過程中，各方的利益如果無法達成妥協，內容就可能會流產，即便是勉強形成政策文本，在實際執行過程中也可能無法取得相應的效果。因此，在確定政策內容時，需要注重其整合協同性，明確各個參與主體之間的協同關系。具體而言:第一，政策的執行各方，即政府各部門之間需要建立整合協同關系，特別是教育、財政、社保、民政等部門需要建立常規化的合作機制，面對問題共同協商，提升政策執行過程中的無縫對接度。第二，政府部門與社會組織之間需要保持協同性，要求政策執行的相關部門與高校、社會辦學機構、企業、行業之間建立常規化的合作機制，隨時對教育培訓過程中遇到的問題予以解決。第三，政府決策機構與新生代農民工團體之間也需要構建協同關系，決策機構在決策過程中應該邀請新生代農民工代表的參加，直接了解新生代農民工對繼續教育的實際需求，進而提升政策的針對性、可行性，減少政策執行過程中的阻力。(五)體現政策的補償性功能。無疑，新生代農民工是城市社會的弱勢群體，其在城市中缺乏必要的學習途徑，甚至是難以融入城市社會，在個人發展上處于不利狀態，是教育資源中的利益受損的一方。作為新生代繼續教育的公共政策，必須明確政策的公共性和補償性功能，這也是政策社會性功能的基本體現。政府作為公共產品和資源的分配者，其制定政策目的就是要保證從公平公正的角度，將公共產品對弱勢群體予以適當傾斜，補償弱勢群體在教育資源分配中曾經受到的損失。所以，新生代農民工繼續教育政策必須包含這種補償性的功能。具體說，一是在政策文本和導向意識中需要體現對新生代農民工教育受損的事實，以及對改變這一事實的深刻認知和改變這種受損事實對于經濟社會發展的重大意義。二是政策文本對補償過程需要有明確具體的規定，有切實可行的操作步驟，以及有對弱勢群體補償扶持的優先政策等。

二、新生代農民工繼續教育政策的內容體系

(一)目標性內容。確定政策的設計理念之后，需要確定其具體的政策內容，當然，這種內容的確定并不是具體的某種內容，而是一種內容體系。第一個內容體系就應該是目標性內容，也是新生代農民工繼續教育內容體系的基礎。從聯合國教科文組織的《全球繼續教育發展綱要》對繼續教育政策目標內容的表述看，其有三個特點:第一，目標性內容應該兼顧經濟社會發展目標和個體發展目標的結合，關注社會發展也需要關注受教育者個體發展;第二，繼續教育的對象應該能夠涵蓋所有的有再學習欲望的人，即繼續教育是一項基本人權［4］;第三，國家能夠盡最大努力為這些學習者提供多層次、個性化的繼續教育學習內容。結合聯合國教科文組織的表述以及我國的實際情況，新生代農民工繼續教育政策的目標性內容可以概括為以下四個方面:第一，在目標闡釋上，需要體現公共利益與個體利益的結合，適當應該偏向個體利益，即要在充分保障經濟社會發展的同時，促進新生代農民工個體的自我發展，政策導向應該適當偏向于后者;第二，政策的范圍應該盡量覆蓋到所有的新生代農民工，保障其參與繼續教育學習是其一項基本人權;第三，政策的實施既能夠提升新生代農民工的個體技能和職業能力，推進其市民化進程，也能夠促進區域經濟社會的發展;第四，不斷完善繼續教育的內容，為新生代農民工的終身學習構建合適的途徑。(二)工具性內容。目標性內容是公共政策的前提性內容，要保證目標性內容的實現就需要一定的手段和路徑，需要調動一切可以調動的社會資源以及參與主體的積極性來推進目標性內容的實現。就新生代農民工繼續教育政策的目標性內容而言，主要有兩大手段，即供給引導和需求激勵，前者是政府通過投入引導辦學主體進入，建立更多的辦學機構和聘請更多的師資來滿足新生代農民工的不同需求;而后者則是通過相關的政策刺激，鼓勵不同階層、類型的新生代農民工來參與繼續教育，以保證供給與需求的對應性［5］。因此，對于我國新生代農民工繼續教育培訓而言，在未來工具性內容涉及的過程中要遵循上述思路，其具體內容可以有以下五個方面:第一，構建以政府為主體，企業、行業、辦學機構和新生代農民工共同承擔的繼續教育多元化投入的機制;第二，鼓勵繼續教育辦學機構特別是高校、職業學院、成人高校在企業、行業、社區建立新生代農民工教育培訓基地;第三，構建新生代農民工繼續教育與成人教育、普通高等教育、職業教育、遠程教育等各類教育形態之間的銜接機制，構建新生代農民工終身教育體系;第四，完善新生代農民工繼續教育財政補貼政策，擴大補貼范圍及標準，明確各級政府在財政補貼中的責任;第五，建立新生代農民工職業資格、就業聘任、職業注冊等制度體系，以此推進新生代農民工參加繼續教育學習的積極性。(三)評價性內容。所謂的評價內容主要是體現新生代農民工繼續教育政策的目標是否達成，以此來規范新生代農民工繼續教育是否繼續推進的相關內容。這些內容的功能是決定繼續教育活動開展的質量或成效，確定該項政策是否繼續推進或廢止。從這個功能上看，評價性內容實際上是工具性內容的一部分。由此，新生代農民工繼續教育政策評價性內容主要包括以下四個方面:第一，新生代農民工繼續教育辦學機構的資質問題與服務標準，構建市場退出與準入機制;第二，構建新生代農民工繼續教育服務監督機制，建構相應的質量保障體系;第三，教育行政主管部門在新生代農民工繼續教育實施中的監督、管理職責;第四，建立多樣性的新生代農民工繼續教育質量監督、評價反饋、社會支持等機制以及對該機制的監督體系。

三、新生代農民工繼續教育政策體系的調整趨勢

(一)政策體系的主流化趨勢。新生代農民工繼續教育政策的制定、實施與執行，是一個從政策規劃到成效實現的過程，其要展示的是公共政策對于保證新生代農民工學習權利的支持性。由于新生代農民工繼續教育本身在教育體系中處于邊緣化地位，相應的規范教育活動的政策體系也處于邊緣地位，這些政策體系在整個教育政策體系中是非主流的，如政策變動性大、隨意性強。由于新生代農民工繼續教育政策的制定、實施和執行涉及多個政府部門，如教育、人力資源和社會保障、財政等，但其內容體系與這些部門的工作職責相比始終是邊緣的，與這些部門主要職責內容關聯性較弱，很難成為某個部門的主要政策，即便是在教育部門也不例外。如此，就容易造成政策執行過程中部門缺位，政策內容的合法性受到挑戰。隨著終身教育體系的構建，新生代農民工繼續教育問題不再是邊緣化問題，其在推進經濟社會發展中的意義重大。既是促進新生代農民工教育權利實現的方式，也是檢驗政府社會治理水平提升的關鍵，故此，政策決策部門應該將新生代農民工繼續教育政策從支離破碎的局面向一體化、專業化的體系轉變，促進政策內容的協調與連貫，推進政策體系的主流化進程。(二)政策體系的科學化趨勢。公共政策的科學化是其內容的核心要求，在很大程度上直接影響著政策的執行過程與實際成效。任何公共政策，包括教育政策科學化的標準，其實就是要求政策文本內容、實施方式必須符合實踐的要求以及客觀實際情況。按照這樣評價標準，新生代農民工繼續教育政策的科學化趨勢，主要體現在其政策內容是否符合新生代農民工繼續教育發展實踐，是否在實踐中得到較好的執行。其科學性發展趨勢具體而言有以下四個方面:第一，政策體系內容來源的科學性，這就要求政策制定者必須具備科學決策的精神，對新生代農民工參加繼續教育需求的意愿、現狀、問題做充分的調查，廣泛吸納新生代農民工、用人單位、社會組織的參與，保證決策的民主性。第二，政策體系內容的針對性。實際上就是要求決策者在決策過程中，必須對政策目標進行準確定位，突出新生代農民工繼續教育過程中的重難點問題，把握各個參與主體之間的利益契合度。第三，政策體系內容的前瞻性。在政策制定和設計過程中，應該盡量為后來的政策發展留有余地，準確把握影響政策63執行的各項主客觀因素、隱顯性因素，預測政策發展的風險及趨勢［6］。第四，政策體系內容的代價性。任何政策在執行過程中均可能會遇到阻力和風險，要求決策者在決策之前必須對風險和阻力有準確的預判，明確遇到風險與阻力的應對辦法，保持辦法的可操作性，以便于在實際執行中切實解決風險和困難。(三)政策體系的人本性趨勢。所謂的人本性趨勢，實際上是對公共政策的價值重新反思，確定一種以人為本的政策理念。一直以來，我國公共政策在長時間內遵循的是“效率優先、兼顧公平”的價值觀，隨著我國經濟社會發展進入新常態，公平與效率的關系應該被重新界定。新生代農民工繼續教育本身就是一種準公共產品性質的事務，這方面政策的出發點就是應該關注新生代農民工的個體成長，關注其對教育的實際需求，從而幫助他們更好地實現融入城市社會的目標。如此，政策體系的人本性趨勢是必然的，需要涉及社會公平及弱勢群體的扶持。具體而言:第一，在政策目標性內容方面，應該淡化功利主義色彩及政府管理的理念，強化人文關懷和治理轉型，突出對新生代農民工全面發展的目標保障。第二，在政策工具性內容方面，需要充分考慮新生代農民工的現實情況以及個性需求、經濟基礎、學歷基礎等方面，多做出一些人性化的政策措施，最大限度地減少農民工對繼續教育的投入。第三，在評價性內容方面，要盡量避免完全的經濟性標準或行政性標準，應該將新生代農民工對繼續教育的個體感受，如幸福感、滿意度、學習觀念、綜合素質、精神文化等是否得到提升作為評價標準。(四)政策體系的強制性趨勢。當前，在新生代農民工繼續教育政策體系中，強制性特點并沒有得到體現。比如，政策內容要求多個政府部門在新生代農民工繼續教育事項上進行協調配合，但由于辦學主導權的分散，各個部門的利益之間有所沖突，由此導致政策執行過程中相互推諉，甚至不作為;部分地方政府主要是政策的決策者沒有建立好相關的協調體系，沒有充分認識到新生代農民工繼續教育的重要性，難以對其實施過程予以監督;部分企業或行業通過新生代農民工繼續教育事項套取國家相關補貼，但實際上沒有組織繼續教育的開展［7］;等等。因此，強化新生代農民工繼續教育政策體系的強制性既是必要的，也是其政策體系發展的基本趨勢。具體而言有以下三個方面:第一，需要強化各級政府主管部門在新生代農民工繼續教育政策執行過程中的職責與分工，建立強制性的協同機制;第二，明確各高校、職業院校、成人高校、企業行業、社會辦學機構、社區教育機構在新生代農民工繼續教育政策實施過程中的具體責任及權利，保證其職能的實現;第三，明確區域性新生代農民工繼續教育目標內容，包括數量、程序、效果等，各級政府對此強化監督，定期向社會公布，接受民眾監督。

參考文獻:

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作者:陳智廣 單位:包頭師范學院