小議完善高等教育質量外部保障體制

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2011年的“十二五”規劃的第二十八章《加快教育改革發展》中明確指出：全面實施高校本科教學質量和教學改革工程，健全教學質量保障體系?？梢?，加強高校教育教學改革，建立健全教學質量保障體系，已經成為當前我國高等教育發展的一項政策要求，是未來相當長一段時期內我國高等教育發展的戰略任務。

在我國高等教育質量內部保障體系的理論研究與實踐活動蓬勃開展的同時，開拓創新高等教育質量外部保障體系的理論研究與實踐探索之路，健全完善高等教育質量外部保障體系，貫徹落實“十二五”規劃的教育發展要求，促進我國高等教育事業的不斷進步與持續發展，是十分重要的。

一、高等教育質量外部保障體系的內涵和構成

高等教育質量外部保障體系是指學校外部為了對學校教育質量實施連續有效的質量監控所建立的監控體系，由全國性或區域性的專門機構組成。這些機構的主要任務是領導、組織、實施和協調高等教育質量鑒定活動。

高等教育質量外部保障體系是具有保障和促進高等教育質量提高功能的整體，其構成主要包括保障目標、保障主體和保障客體等。

保障目標是指高等教育質量外部保障的目的。高等教育質量外部保障的目的是保障與提高高等教育質量，應定位于通過監督、調控、指導高等學校各項工作的開展，促使高等教育最大限度地滿足國家政治、經濟、文化、科技等方面的需求，為社會的經濟發展、文化繁榮和科技進步作貢獻。

保障主體是指高等教育質量外部保障活動的組織者和實施者。高等教育質量外部保障的主體是政府和社會，包括國務院各部委、高等教育行政管理部門、專業評價委員會、社會評價機構等。保障主體相互配合，形成合力，有利于創造良好的外部環境，切實發揮質量外部保障體系的作用。

保障客體是指高等教育質量外部保障活動所指向的對象。高等教育質量外部保障的客體是高等教育實施機構的教學、科研和社會服務等活動過程。在我國，高等學校是高等教育實施的主要機構，所以我國高等教育質量外部保障的客體是高等學校的教學、科研和社會服務等活動的過程及其結果。

二、構建我國高等教育質量外部保障體系的現狀

我國高等教育質量外部保障體系一直是以教育行政部門的教育評估為主，屬于行政性評估。

自1990年原國家教育委員會頒布《普通高等學校教育評估暫行規定》以來，我國高等教育評估工作發展很快。從1993年到2003年，我國已有170多所高等學校進行了本科教學工作的評估，有80多所高等學校申請參加了優秀教學工作學校評估，其中已評估了13所高等學校。2001年，國家教育部又對全國25所本科院校進行了本科教學工作隨機性水平評估的試點工作。

2004年2月，教育部在《2003年-2007年教育振興行動計劃》中提出實施“高等學校教學質量與教學改革工程”：健全高等教育質量保障體系，實行以五年為一周期的全國高等學校教學質量評估制度，從而將我國高等教育質量保障活動推向一個新的發展階段。

這些措施，在促進高校提高教育質量方面起到了重要作用，為建立健全具有中國特色的高等教育質量外部保障體系積累了經驗。

三、當前高等教育質量外部保障體系所面臨的問題

隨著高等教育大眾化進程的深入，以政府行政性評估為主的高等教育質量外部保障體系在保障高等學校的教學質量方面雖然起到了強大的支撐作用，但是還存在著諸多問題。

（一）立法滯后，評估工作缺乏法律依據和規范。

我國在教育評估法制建設方面，至今除了《普通高等學校評估暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）這一部行政法規外，其余的只有散見于其他法規中的零星評估條款?！稌盒幸幎ā肥怯媱澖洕?a href="http://www.trq119.com/lunwen/jylw/jygllw/201111/477399.html" target="_blank">體制下的產物，其中關于評估目的、評估主體、評估機構等有關規定，不適用于新時期評估工作的開展。在市場經濟條件下，政府、社會與高校在高等教育質量保障中的職責與權限迫切需要通過立法加以界定和規范。

（二）質量保障主體單一，政府對評估工作進行獨家控制。

我國高等教育評估完全是行政性的政府行為，社會其他各方面很少實質性參與評估過程，評估的目的、標準和價值取向只能體現政府的愿望，這樣就會產生多方面的問題。

1.評估活動封閉

我國高等教育評估由行政部門發起、實施，評估結果由其解釋和使用，有很強的封閉性，這樣既不利于高等學校的各項信息向社會傳遞，又會影響到評估的客觀性和公正性。

2.評估失真

由于政府部門的工作與高校工作的規律不同，評估人員大多也并非專業出身，使得政府不可能收集到全國幾千所高校準確、全面的質量信息，會引起評估結果的失效，乃至決策的失誤。

3.評估效率低下

政府是評估的唯一主體，帶有明顯的權威性。高校對政府自上而下的評估結果只能消極地接受，處于被動的地位，這樣對高校教育教學工作的改進難以起到真正的作用。

（三）市場在高等教育質量保障中的作用不強。

專門性評估機構是一種社會機構，政府職能部門把教育評估看作是一種既定利益而不愿委托給社會機構。專門性評估機構要解決不少“生存”問題，例如接受委托問題、與行政部門的關系問題、評估市場開發問題等，只有政府轉變職能，形成具有市場主體地位的各評估機構之間相互競爭與合作的評估市場，這些問題才能得到解決。

（四）質量保障機構職能重疊，設置分散。

目前，我國各級各類高等教育質量外部保障機構還沒有形成一個分工明確的有機整體，有些組織之間在職能上還存在一定的交叉與重疊。而且，國家沒有統籌規劃專業評估機構的設置，沒有按大區設立評估組織，使得專業評估機構多而分散。另外，無論是政府評估機構，還是各專業評估機構，其專業化程度不高，特色不強。

四、健全高等教育質量外部保障體系的對策

我國高等教育質量外部保障經歷了從無到有再到制度化的過程。借鑒發達國家的改革經驗，結合我國的實際，健全我國高等教育質量外部保障體系，是當前我國高等教育改革的一項緊迫任務。

（一）加強立法，使評估和保障工作有法可依，有章可循。

我們應依據《教育法》、《高等教育法》，以及我國高等教育的發展方針和政策，吸收其他國家質量保障的法治經驗，結合我國高等教育質量保障的理論和實踐，對《普通高等學校評估暫行規定》進行修改和完善，對政府、社會與高校在質量保障中的職責與權限加以界定和規范，從法律上健全具有中國特色的高等教育質量外部保障機制。

（二）轉變政府職能，提高外部保障組織體系的自主性和獨立性。

我國高等教育質量外部保障一直是由政府主導，外部保障組織體系缺乏自主性和獨立性，表現出很大的行政依附性。對此，政府應轉變職能，變行政管理為政策調控，通過制定有關政策法規、財政撥款資助、組織評估檢查等非行政指令性的措施來發揮作用，逐步建立起獨立于高等教育各利益主體的質量保障組織體系。

（三）加強評估中介機構的建設，發展中介性評估。

發展中介性評估，是提高高等教育質量與效益的有效途徑。評估中介機構要通過對現有人員的培訓和對高層次人才的引進，提升機構人員的專業素質，建立評估信息網，積極開展評估理論與方法研究，建立探索符合實際、科學合理的評價體系和評估辦法，形成評估機構的特色和專業優勢，堅持獨立性與公正性，樹立權威形象。

（四）構建彼此協作、上下貫通的高等教育質量外部保障體系。

分工協作的高等教育質量外部保障體系有助于節約評估開支，減輕多重評估給高校帶來的負擔。應分別建立國家和地區級的專業性評估中介組織，分別領導、組織和協調相應范圍內的評估活動，實行分級設置、管理，充分發揮各自的作用和職能，并促進它們之間的聯系和合作，形成一個上下貫通、責權分明的外部保障體系。

健全完善高等教育質量外部保障體系是深入貫徹落實“十二五”規劃的要求，在高等教育大眾化進程中，只有健全完善高等教育質量外部保障體系，切實加強對高等教育質量的外部監控，才能保證高校人才培養質量的提高，實現高等教育健康、持續和協調的發展。