中美高等教育管理體系比較

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一、中美兩國高等教育管理體制的差異

(一)政府與高校

在中國，政府作為國家意志的貫徹者、高等教育的決策者以及社會利益的代表者，占據主導地位，享受對公共事務進行管理的資格和權力，高校處于從屬地位，接受其領導和管理。1．中國政府本位的歷史原因。第一，我國百年的高等教育史都是基于政府辦學的。從以前的京師大學堂，到現在的北大、清華等名校，無一例外。第二，高等教育雖有上下五千年的歷史文化底蘊，但缺少自治的權利，無論在哪個時期，都或多或少地受到政黨和政府的約束與管制。第三，高等教育與政治、哲學聯系緊密，無論是其政治功能還是經濟功能，都離不開政府對大學的指導、監督、管理與調控。［1］2．中國政府本位的制度基礎。教育是面向社會的，應該依法辦學，民主管理。第一，大學校長任命制度?！吨腥A人民共和國高等教育法》第四十條規定:“高等學校的校長、副校長按照國家有關規定任免。”“目前我國大學校長的遴選是在上級黨委組織部門的組織下進行的，其本質上屬于傳統的行政領導干部的遴選方式?！保?］遴選的一般程序為:(1)上級黨委組織部門通過一些民意測驗活動對競選人進行初步摸底與審查;(2)通過小范圍的推薦活動考核;(3)綜合統計分析結果，并向主管領導提呈;(4)由上級主要領導做最終決定。［1］政府處于主導地位，擁有對大學校長罷免的權力，從而使得高校不能自主選拔人員，自主辦學的展開也受到制約。第二，行政與立法。中國的高等教育行政與立法雖有明確的規定與記錄，但或多或少存在有法不依的情況，相當多的法律規定缺少可操作性，約束力不強，部分行政決策往往是實施以后才來立法，使得立法成了行政的工具。第三，大學撥款制度。我國各個時期的大學撥款制度是符合當時國情的，從1986年至今，一直以綜合定額和專項補貼模式向下級院校發放。綜合定額按學生人數劃撥，彈性很小;專項補貼按項目劃撥，彈性很大。［1］第四，社會中介組織。我國的社會中介組織于改革開放后逐步建立，本意是為高校自身的意志提供一個渠道，實際上，本身缺乏一定的獨立性和自主性。從某種意義上來說，它成了政府的派出機構，為統一直屬高校和貫徹政府思想做了鋪墊。而在美國，大學作為獨立的辦學實體，占據主導地位，對政府制定的高等教育政策有表決權，各州政府不得因自身所處地位而對高等教育事務過分進行干預。1．西方國家學校本位的歷史原因。第一，近代認識論哲學為高等教育的發展提供了理論基礎。第二，遠離社會的象牙塔，進入20世紀后，高度自治的傳統屬性并未發生根本性變化。第三，隨著教育規模與社會經濟的發展，政府對高校的投入增多，但整個過程中，政府處于從屬地位，高校始終是高等教育的主體。2．西方國家學校本位的制度基礎。第一，董事會負責制。高校中校長是最高行政負責人，在大學組織活動中負直接領導責任，對大學的長遠規劃與發展起核心作用，接受董事會的質詢和罷免。目前美國大學校長的遴選由董事會負責，遴選的一般程序為:(1)校董事會組建遴選委員會;(2)遴選委員會制定候選人應具備的條件，并通過各種媒體向社會公布;(3)由董事會以全員投票方式選出校長并公示結果。［1］第二，立法。美國是實行“三權分立”的國家，大學作為獨立的辦學實體，擁有處理學校內部事務的權力，政府無權過度干涉?！傲⒎ㄅc行政的關系是立法在先，行政在后?！保?］先通過立期法，后頒布政府出臺的有關政策，使得每個組織都能依法維護自身利益。第三，中介機構。美國各地區大學一般下設學校評估委員會和咨詢委員會，學?？梢越柚@些組織機構調整政府與高校的關系，也可以通過它們向社會提供信息，維護教師權益，研討高等教育問題，并對高校的辦學水平和專業教學質量進行評估。第四，大學撥款制度。美國的教91育投資實行三級教育經費管理系統，以地方政府、州政府為主，聯邦政府、州政府和地方政府三級撥款和管理教育投資。由于美國各州分權而制，各州的經濟增長、歷史文化和貧富差距差異巨大，各州的高等教育撥款無論在總量、比例上都沒有規律可循，撥款分權化明顯。高等教育的撥款服從國家優先戰略，經費主要先劃入研究性大學，培育高等教育領域新增長點和促進大學入學人數和高等教育人口比例的增長等高校中。一般來講，公立高校的經費資助是多于私立高校的。另外，美國多層級教育資助體系為學生提供了助學金、貸學金、獎學金及攻讀方案或由國家信任委托等為經濟支付能力不濟的學生提供服務。無論是學校本位還是政府本位，都是在各國政治、經濟、文化、科技熏陶下形成的，具有各自的特色，其根本目的都是為了高校更好的發展，高等教育管理體制更加完健。

(二)學術權力與行政權力

學術和行政作為高校中的兩條主線，在中、美大學間存在著明顯的差異。在中國的大學中，行政權力強于學術權力，致使學術發展空間受限，學術研究氣息不濃厚;而在美國的大學中，遵從學術權力和行政權力并重，高校也很好地協調了學術權力與行政權力的關系，學術研究充滿了活力。1．組織結構。在我國，大部分高校呈校、院、系三個層級。由校長委任學院負責人和系負責人，層級明顯，既體現出了基層代表的權力，也表現出了行政管理的特征。部分代表身兼學術和行政兩塊職責，也有部分代表缺少發言權，使得學術和行政關系界限模糊不清。而在美國，最高權力機構是董事會。董事會決定學校短期和長期的發展目標與方針，處理學校的財政、資產等行政事務，建立與社會各界的良好關系，對學術管理和教學工作等很少介入。［3］學術事務與行政事務之間界限清晰，職責明確。2．管理體系?！澳壳拔覈髮W的管理體系基本屬于直線—職能型，以直線型為主導?！保?］在日常事務決策中，行政力量過硬過強，致使部分負責學術的專家或教授只是徒有其名，在學術管理方面不能發揮決議權，在學術活動開展上缺乏自主權。而在美國，大學的管理體系屬于委員會型，即教授與行政領導共同管理、治校。［3］行政服務于學術，學術又支撐著行政，兩者相互統一，相互協調，共同促進和完善高校的各項事務。3．權力地位。在我國，實行的是黨委領導下的校長負責制。校長是大學的最高權利主體，對下面的各個組織部門負責?！靶ｉL下設若干副校長，與校長一起負責學校的教學、科研、行政、后勤等具體事務的決策規劃，權力范圍廣泛?！保?］而在美國，實行的是董事會負責制。校長是大學的最高行政負責人，直接向董事會負責。在內，處理日常行政、科研等事宜;在外，代表學校與社會各界溝通，獲取社會支持與贊助。此外，高校內部還設有專家、教授組成的評議會或教授會來行使部分職權，權力分散且平衡。學術和行政始終貫穿于高校之中，在不同的國家因其實行的領導體制不同，呈現出不同的關系:或者行政強于學術，或者行政弱于學術，或者行政與學術并重。但其能表現出的模式又最終取決于各國的管理模式、管理制度以及長期以來歷史文化熏陶所賦予的職能。

(三)自主辦學權力

高校辦學自主權是一個完全中國化的概念，類似于西方大學的“教授自治”。它們都是對高校自身與政府之間關系的一種定位，具有共同的內容［4］，是一種特殊的教育管理組織形態。1．中國的自主辦學權。中國的自主辦學權于1972年12月被蘇步青、李國豪、劉佛年和鄧旭初四位大學校長在《人民日報》上首次提出。在此之前，中國高校基本無辦學自主權。在改革開放后，隨著我國高校的改革，辦學自主權大致經歷了“高度中央集權”→“中央向地方分權”→“放權為主體的權力調整”→“擴大高校辦學自主權”→“確立高校法人地位與辦學自主權”五個階段。在其不斷發展過程中，不同的研究視角又有各自的見解或看法，但實質上對其內涵都有一個趨同的理解:“高校辦學自主權是高校針對其任務和特點，為保障辦學活動能夠依據其自身特點和內部客觀規律的要求，充分發揮其功能所必需的自主決策權、自主執行權、自主監督權等，即高校可以自主地進行教育、科研、辦校產和后勤服務的權力?！保?］總理于2010年1月在聽取科教文衛體代表對《政府工作報告(征求意見稿)》的意見和建議時，針對中國大學的現狀，也給出一個明確的結論:大學必須有辦學自主權。它是一個具有相對性和多層次性的概念［6］，也是一種相對自主的權利，不是在封閉的系統里搞自我完善就可以治理的，需要依靠和借助外部力量獲得發展。同時，它也體現著高校與政府之間的關系，體現著辦學主體與校內各職工之間的關系。2．美國的自主辦學權。美國的自主辦學權源于歐洲中世紀的大學自治。它指出:大學有權力對自身的發展目標做決策，對發展計劃投入實施，政府、教會和其他法人機構無權加以干預和控制。這些權力由辦學權利主體本身提出而不是實行地方分權制的聯邦政府，但這并不意味自主辦學權就完全脫離政府而存在，聯邦政府和州政府還是會共同進行宏觀管理，并且，不少社會中介機構也會加以監督協調。第一，宏觀管理。聯邦政府和州政府負責對地方教育機構的補助撥款進行分配和管理;通過制定研究項目推動高等教育某些領域的改革;收集、統計地方和教育機構需要的教育狀況資料。第二，社會中介機構，又稱“中介團體”或者“緩沖組織”。它出現于19世紀末，是一個加強政府部門和獨立組織聯系的團體。它們可以協調高等院校與政府之間的關系，促進高等教育與中等教育的銜接，也通過與同行專家開展調查研究，提升高校辦學質量。第三，美國對自主辦學權的相關規定在聯邦政府法典之中有明確記錄。只要在合法的權力范圍內，高校就有權進行自我決策和管理，有權就法律規定的權力進行選擇，而不受政府的干涉。無論是高校自主權還是大學自治，不同的國家在不同時期和不同階段受不同環境和文化的熏陶，形成了各自的辦學特色，呈現出多樣化的特點。

二、中美兩國高等教育管理體制的啟示

歷史以不同的方式造就了形態各異的高等教育管理體制，各國由于文化、風俗、經濟、政治和社會等方面發展的不平衡以及各國社會性質和政治制度的不同，在改革高等教育的具體做法上存在一定的差異。但是，高等教育是一種大眾化的永恒現象，也有著共同點，因而各國的高等教育在發展過程中都會面臨一些類似的問題，并尋求一種相近的方法去解決。為此，在高等教育日益國際化的今天，我國應該在堅持本國高等教育管理體制獨特風格的前提下，革除陳舊的管理觀念，積極大膽地吸取國外的經驗和教訓，建立起一個適合我國國情的具有中國特色的高等教育管理體系。

(一)政府對高校實行“間接”和“有限控制”的管理。目前，政府、社會、學校是高等教育管理的基本要素，處理好它們之間的關系對高等教育的改革和不斷完善有促進作用。借鑒世界范圍內高等教育管理體制的改革經驗并結合我國的具體國情，我國應在方針政策的指導下，建立與市場經濟體制相適應和與國際高等教育接軌的現代化社會主義高等教育體制。在新形勢下，將高等教育逐漸向“兩級管理，地方為主”的管理體制過渡。在多方經驗的啟發下，采用多種手段進行調控和管制，以使高等教育符合多樣化的社會需要。在高等教育管理權下放之后，地方也應該逐步建立完善的教育管理機制，實行教育的宏觀調控，促使高校積極辦學，充分發揮其自主辦學權利。地方政府應該通過相關政策、信息和法規對高校事務實行“間接管理”和“有限控制”的策略，以增強高校的靈活性，從而更快更好地推動高校教育科研的發展。［7］

(二)充分發揮大學各類學術組織的作用，做到行政權力與學術權力并重。高校應實行專家治校、民主管理，要求校長及各職責人員合理行使行政權力和學術權力，正確處理好高校的行政管理和學術管理之間的關系。一方面，要加強改進校長負責制，凸顯學術權力的地位和作用;另一方面要發揮黨委領導的職責和作用，明確各學術組織部門任務，讓廣大教師尤其是教授更多地參與到學術事務和教學活動的管理中。同時，我們也不能過分地強調行政權力或者學術權力，要避免學術、行政不平衡時出現用行政力量阻礙學術活動的決策和開展，使得學術人員權力弱化而出現“官僚作風”“大包大攬”以及使用權力驅使行使某項教育活動和教學事務的現象。因此，合理的集權或者放權對于高校的管理顯得相當重要。

(三)政府和學校屬于上下級關系，受國外高校管理的影響，政府只能在相關政策和方針下進行宏觀調控，為學校服務。營造一種好的辦學環境，為高等學校改革和發展提供優質服務，政府不應該將權力下放到學校，干涉學校各項事務，應避免因干涉過重而引起高校自主辦學權力過小的情況。高校和政府間應以一種互動的方式共同為高校管理服務。

三、結束語

當今世界范圍內，高等教育管理體制的模式和動向及西方發達國家(包括美國)在高等教育管理體制方面的經驗表明:不同國家的管理體制是在不同的政治、經濟和文化氛圍中形成的，只適應于特定的國家。我們在改進和發展本國教育管理體制的同時，要結合本國的具體國情，適時適度地借鑒國外成熟的辦學和管理體制理念，積極轉變觀念，在轉變中做到不盲從、不一味地效仿，因地制宜，因時而異，建立和實行具有中國特色的黨委領導的高等教育管理體制，不斷提高高等教育教學的質量和水平，使我國的高等教育由封閉走向開放，在經濟全球化的時代下積極應對歷史的挑戰，實現高等教育的現代化，更好地為建設社會主義現代化服務。

作者：孫怡謝鴻全工作單位：西南科技大學計算機科學與技術學院