高等學校學生教育管理論文

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一、高校行政主體地位的司法實踐困惑

司法實踐中“授權組織”理論的爭議關于高校被訴的行政主體地位實踐困惑最早出現于1996年，當年田某某訴北京科技大學退學案中，法官運用“法律法規授權組織”理論解決了高校行政訴訟被告資格。當年，《最高人民法院公報》刊登了該判例，并指出目前我國某些被法律賦予一定行政管理職權的事業單位、社會團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系，他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟而是行政訴訟。之后，各地法院陸續按此法理認定了高校的行政訴訟被告資格。但對“法律法規授權組織理論”的運用，學界一直爭論不已。馬懷德教授認為行政訴訟采用這一概念有內在缺陷，只能是權宜之計，因為沒有解決法律法規為什么授權、何種情況下授權、對誰授權等基本問題。還有觀點認為，此定義與國家職能向社會轉移、行政民主化的發展趨勢相一致，但存在許多不完善的地方。首先，從現有法律規定中無法找到所授之權是行政權而非其他權力的理由?！督逃ā返?8條規定，學校及其他教育機構享有“拒絕任何組織和個人對教育教學活動非法干涉”的權力，民法規定公民的民事權利有排他性，憲法規定審判和檢察機關依法獨立行使司法權，任何行政機關、社會團體和個人不得干涉。由此可見，排除干擾權可以是民事權利，也可以是司法權力，并不是教育機構獨有的行政權。其次，對立法機關授權的認定要求過高。由于受行政訴訟內容的專業性和復雜性、行使職權方式、工作人員素質、會議時間等因素的限制，立法機關不可能及時將層出不窮的新事物管理權都以法律法規的形式授予?！笆跈嘟M織”理論無法得到普遍認同，這種描述性的概念不能解釋高等學校等非政府組織為什么具有行政主體身份。深入研究發現，這一問題最終屬于對組織職能性質的判斷問題。發達國家高校有悠久歷史，其法學理論和法律制度比較完善，值得借鑒。

二、公共行政理論對高校行政主體地位的詮釋

（一）兩大法系國家公立高校的法律地位大陸法系和英美法系國家其公立高校的法律地位認定普遍采用公共行政理論。該理論認為，具有公共職能的組織含有公權力因子，代替政府承擔某些專業性很強的事務，具有行政權能，享有行政主體法律地位。兩大法系國家用“公務法人”概念界定了公立高校的法律地位，高校作為“公務法人”，不同于一般的行政組織，它以公務為基礎對中央集權進行限制和分權，既是民事主體，也具有行政主體法律地位。公務法人兼有私法人和公法人的特點，是國家行政主體為了完成特定的行政職能設定的服務性機構，有別于“正式作出決策并發號施令之科層式行政機關”。公務法人具有獨立法律人格，享有一定公共權力，能夠獨立承擔法律責任。它與相對人之間既存在民事法律關系（私法關系），也具有行政法律關系（公法關系）。公務法人有若干種類，高等學校只是類型之一，校生關系可以借鑒為公務法人與相對人之間的關系。

（二）普通高等學校的公務法人地位筆者認為，我國高等學校與兩大法系國家的公立高等學校類似，是依法成立、專門行使教育行政職能的公共管理組織，承擔了高等教育的公共職能，含有公權力因子，具有特定的行政權能，除民事主體法律地位外，還具有行政主體法律地位。高等學校行使教育行政權和公共管理權時，具有行政主體資格，與學生之間是行政法律關系?！督逃ā返?8條規定，高校擁有招生權，學籍管理、獎勵、處分權，頒發學業證書權，聘任教師及其獎勵、處分權等，這些權力具有明顯的單方意志性和強制性，屬于教育行政權力，接受行政司法審查。蘇林琴指出，高等學校作為“公務法人”，在履行公務權利提供教育服務的過程中與學生之間的關系包括行政法律關系和民事法律關系，但主要表現為前者，還論述了這種關系在學籍管理、教學管理、宿舍管理領域存在的限度和可行性。將學校定義為公務法人，并區分公務法人與其相對人之間不同種類的法律關系，以此界定學校與學生的關系，將會很好地解決把學校作為事業單位法人的若干困擾。普通高校依公法設立，承擔公共職能，擁有一定的行政權限，行使一定的公權力。這種法律地位既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又有利于高校自治，保持一定程度的精神自由，避免行政上過于僵化的手續和官僚習氣，也容易得到社會的贊助，還有助于司法機關對高校進行必要的監督等。這種觀點是高等教育自由科學發展的迫切需要，也是我國理論界研究的主流。

三、高校學生教育管理行政行為界定

（一）行政司法訴訟行為的判定標準高校既是民事主體又是行政主體，許多情況下學生教育管理的公共職能與高校為自身存在和發展而履行的職能混雜在一起。如何界定高校行為是行政行為，還是內部管理行為？在判斷高校行為性質前，首先確定應當適用的法律，排除高校依民事法律規范作出的民事行為。高?！逗贤ā沸袨椴还軐ο鄬θ说臋嘁嬖斐啥啻笥绊?，也只能是民事行為，不能視為行政行為。如，因學費、住宿費和教材費的收繳而分別建立起來的服務與消費合同關系、租賃合同關系及委托關系?！胺且烂袷路梢幏蹲鞒觥笔钦鐒e行政行為和內部管理行為的前提。在此基礎上，高校行使涉及學生受教育權及其他基本權利的重要事項時，受行政訴訟司法審查；除此之外，高校擁有內部裁量權，不受行政訴訟審查，確保辦學自主權的實現。具體界定標準有兩條，同時具備這兩項條件，方能認定高校在行使這些事項的職權時具有行政主體地位。首先，高校行為損及相對人的基本權利。涉及基本權利的事項學校內部規則無權予以限制或剝奪，只能由法律規定，且這類法律一般屬于行政法律規范或來自其授權或委托，所以高校的這類行為屬于行政行為。如，高校在行使涉及學生受教育權，涉及校生關系產生、變更和消滅的學籍管理，因紀律處分影響到文憑和學位證書發放時應受行政訴訟司法審查。其次，高校行為對相對人的權益產生重大影響。衡量標準不以僅對某個學生的影響程度為考量，這種影響帶有普遍性、基礎性和深遠性，即“三性”的判斷標準。如高校對學生的記過處分，對有的學生可能影響重大，對有的學生影響不那么嚴重，不具備“三性”要件，不視為重大影響。關于這方面最好出臺相關的司法解釋予以規制。如，臺灣地區規定“改變學生身份并損及其受教管理與評價-41-育的機會，屬于對憲法中的受教育權有重大影響，發生糾紛時應進行行政訴訟?！边@個條件是區分高校內部管理行為和行政行為的主要界限。

（二）高校司法審查行政行為學校作為行政主體是執行教育行政法規的“準行政機關”，教育行政部門的部分管理職權授予學校行使。在法律授權范圍內，高校以自己的名義實施相應的行政行為，如入學審批、學籍管理、考試、學位授予、紀律處分、頒發畢業證書等。司法介入高校學生教育管理的糾紛主要包括學籍處理類行為、學歷學位管理行為、招生考錄類行為。學籍處理類行為。根據《普通高校學生管理規定》，學籍管理事項有多種，但只有“學籍的取得和喪失”與憲法中公民受教育的基本權利最相關，受司法審查監督的行為包括取消學籍、針對違紀學生的勒令退學和開除學籍處分、取消入學資格。學歷學位證書管理類行為。學歷學位證書的取得與否直接關系到學生將來的就業、社會評價和未來的發展，對學生影響重大?！督逃ā芬幎ㄊ芙逃哂袡嘣趯W業成績和品行上得到公正評價、學業合格后獲得相應學歷證書和學位證書。高校做出的取消申請學位資格、不頒發學歷證書、不予補辦學業證書，以及宣布學業證書或學位證書無效的行為，須接受行政司法審查。招生考錄類行為。我國普通高校招生主要有三種模式，一是教育行政部門與普通高校分工合作模式；二是教育行政部門宏觀管理，普通高校高度自主模式；三是普通高校市場化運作模式。第三種模式主要采取合同形式進行，屬于民事法律關系調整的范疇。前兩種招生行為中的錄取、不予錄取或退回招生對象、限制研究生報考資格、拒查研究生入學考試成績等行為須接受行政司法審查。

（三）高校內部管理行為厘定高校依法享有辦學自主權，貫徹國家的教育方針，保證教育教學質量，維護受教育者的合法權益。實現這一教育目標和成果，法律賦予學校為保證其機構目標實現對內部事務進行處置的“自由裁量權”。高校在行使與學生受教育權及其他基本權利無關的非重要性事項時擁有內部裁量權，不受行政訴訟審查。高校是由學校、教師和學生共同組成的“法律共同體”，學生不僅作為公民身份存在，同時也具備“共同體”成員資格。在學校內部，具備“共同體”成員資格的學生與取得教育行政管理權的學校之間是管理與被管理的關系。高校根據需要制定內部規則對成員進行管理，這時兩者之間的關系并不平等，其權利義務也不對等，學生在認可或服從這種管理權的前提下，一般不能對管理行為提出異議。雖然有些項目也存在一定的提供服務、支付費用的關系，但是它仍不同于普通民事關系，即并不因為相對方交納了必要費用就可以不服從管理。高校依照教育法律法規對學生實施教育行政管理，兩者之間產生的糾紛客觀上推動著高等教育管理制度改革和教育法治化進程。法律不僅應規定高校享有哪些權力，還應當明確行使該項權力的相應法定形式、不當行使權力時的制裁以及高校自主權受到非法干預時的救濟途徑。盡管實踐中高校行政管理領域的教育糾紛已有接受司法審查的先例，但尚未在法律中得到明確。高校行政主體法律地位的實質性解決亟需相關立法的完善，以方便司法實踐的運用，更好地推動依法治校進程。只有明確高校的行政主體法律地位，才能確立高校行政管理的權力、義務和責任的實質歸屬，為學生和高校提供合法的權利救濟。

作者：宋紅麗譚秀森