社區教育政策體系優化分析

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【摘要】目前我國社區教育政策發展態勢良好，但存在社區教育政策執行弱、業務開展散、經費投入少、服務質量劣、工作銜接差等問題，亟需從科學謀劃、嚴格管理、強化共享以及將社區教育融入國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度全面優化社區教育政策體系。

【關鍵詞】社區教育;政策體系;優化

一、社區教育政策發展態勢

自20世紀80年代探索中國特色的社區教育發展方式和途徑至今，已從自發走向自覺、從無序步入有序，從活動型轉向制度型、實體型、網絡型和規范型，從模仿型、經驗型轉為原創型、科研型，實現理論研討、實踐探索、資源整合、共建共享。(一)政策引領。2014年以來，我國相繼出臺《關于推進社區教育工作的若干意見》《關于推進學習型城市建設的意見》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《關于進一步推進社區教育發展的意見》《老年教育發展規劃(2016—2020年)》《關于辦好開放大學的意見》等文件，提出“要整合資源、建立健全城鄉一體的社區教育，成立縣區、鄉鎮街道和村級社區三級辦學網絡;各省市研究制定依托開放大學、農業廣播電視學校、職業院校、社區科普大學設立社區教育指導機構，統籌指導本區域社區教育工作;實現縣級社區教育全覆蓋”。在這些政策引領下，我國初步建成了“黨委領導、政府統籌、多部門配合、多方參與”的社區教育治理體制和運行機制，形成了適宜當地實際的社區教育組織架構和辦學網絡。如湖南建成了“覆蓋城鄉、布局合理、機構健全、保障有力、管理科學、開放靈活、城鄉一體”的市、縣、鄉、村四級全覆蓋的社區教育服務機構，囊括學歷補償教育、職業技能和生活服務培訓等。(二)展現優勢。社區教育是社會發展和時代變革的產物，是社會工作的一部分，其特殊價值和社會功能在于能夠“把矛盾化解在社區、把穩定落實在社區、把和諧構建在社區、把幸?；菁坝诎傩铡?。我國在融合原有學校、家庭和社會教育形式及借鑒國外先進經驗的基礎上，積極發展社區教育，著力促進人的全民發展，滿足和解決社區居民各種教育需求和社會問題，凸顯了社區治理作用。主動融入社區教育與人的終身發展、區域治理和全民小康目標，成為社區建設的重要組成部分和有效途徑?，F已形成了成熟的模式，呈現出期待的正態分布勢態。(三)規范運行。有些地方已加強立法，出臺條例。如福建、上海、河北及太原、寧波等省市相繼頒布終身教育促進條例，要求建立“議事、論證聽政和健全評議工作，民情懇談、小區(院落)自治制度”，規范完善村規民約和居民公約;《成都市社區教育促進條例》成為全國首部社區教育立法;威遠縣為終身教育立法成立了多個部門組成的領導小組。廣州、武漢、哈爾濱、沈陽、成都、南京、西安、長春、濟南、杭州、深圳、大連、青島、寧波、廈門15座副省級城市均出臺“社區教育促進條例”。2020年3月27日，海南社區教育大學在海南廣播電視大學掛牌成立，成為全國首家省級社區教育大學;海南省社區教育指導中心也于同日成立。(四)形成模式。一是政府統籌型。政府牽頭，教育、科技、文化、衛生、經濟、公安等部門和工青婦等社團組織統籌協調從大都市到區、街道及居民社區全覆蓋的社區教育。該模式權威性高、統籌性強、覆蓋面廣。二是軍民共建型。駐軍重地和擁軍優屬城市的軍民雙方共出“人錢物”。這種優勢互補、共商共建、互惠互利的社區教育拉近了軍民文化生活，密切了魚水情誼。如貴陽市將學校、操場、圖書館、電腦室等資源向社會和軍營開放，部隊將不涉密的內部體育、娛樂、教育和榮譽室等設施為居民共享。再如南京邊防總隊軍民矯正教育培訓基地定期向雨花臺社區矯正對象提供軍事訓練、心理輔導、愛國主義等特色主題幫教活動和法制教育，助其重塑身心，樹立正確的三觀。三是學校輻射型。利用學校教育、文化和人才等優勢向社會教育、家庭教育及其他社會事業擴展，推動教育社會化。有“幼兒園→小學→初中→高中”“學校教師→教育孩子→帶動家長→影響社會”等小手拉大手式社區教育，也有電大系統、中高等職業教育(以學校所在地輻射周邊社區及圍繞當地產業服務)和成人學校(以鄉鎮為單位輻射村組及社區)等形式。如上海、江蘇、浙江、福建、河北、四川等17個省市依托開放大學系統建立了社區教育指導服務中心;湖南岳麓區西湖街道龍王港社區學院采取“區校共建”模式，依托湖南師范大學優質的教育資源與辦學經驗，開展職業技能培訓、素質修養等課程，讓市民在家門口就能入學;天津、太原和重慶九龍坡等22個國家開放大學第一批社區教育實驗中心均有健全的機構、人員和投入;2016年5月設立“湖北社區教育指導中心”，十堰、咸寧、宜昌、隨州、黃岡和荊州等市電大及潛江和仙桃等省直管市均獲得“社區教育指導中心”授牌。［1］四是政府購買型。政府通過項目外包、委托管理形式，評估驗收后購買服務或獎勵經費。如廣東省吸引企業、行業相關專業社會組織以及民辦服務機構參與社區教育;湖南省鼓勵自然人、法人或其他組織，通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、設立社區教育基金等方式捐助社區教育項目或舉辦社區教育機構，并依法享受有關政策優惠。

二、政策及執行中的問題及原因

(一)政策執行弱。一是觀望等待。思想認識高，但沒有結合本地實際實質性開展社區教育教學模式和運行機制探索。二是落實不力。對國家層面重大會議及黨和國家領導人講話的落實情況毋庸置疑，但對于部辦委局要求易打折扣;省市層面在轉發七部委和九部委文件出現兩個極端，部分省市至今仍沒有轉發《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》。三是立法不齊。僅有少數省市出臺終身教育立法條例。緣于政府長期缺位，多地通過人大議案、政協提案呼吁立法和大力發展社區教育，政府卻一直沒有作出回應。(二)業務開展散。一是地域不均衡。直轄市、一二線城市異常繁榮。如北上廣深杭特大型城市發展勢態非常好，其政策、文件、經費保障有力;上?；顒右延韶S富多彩的量變向質變轉化;廣州老年開放大學實現“教育+休閑+娛樂”普惠式老年教育后，向課程開發、教材出版、師資建設及宣傳推廣的“教育+出版+互聯網”新模式延伸，實現了從廣州市區到基層城鄉社區的全覆蓋和質量提升;主題包括老年人生藝術課堂、老年智能生活、青少年心理健康、鄉村振興、融合教育、職業技能培訓、嶺南文化等，目前線下服務上萬人次，線上超過四十萬。二是差距比較大。三四線城市已大面積推展并結合當地人力資源、地域狀況、民族特色、風土人情等挖掘傳承社區教育，但東部與西部、沿海與內地、少數民族與漢族邊遠山區反差大。三是兩極分化多。縣城、街道辦事處、鄉鎮和最基層的村委會或居委會是開展社區教育的重心，但社區教育發展受制于當地經濟基礎、上層建筑、人文素養等外界客觀因素。(三)經費差別大。一是足額預算配備。一線城市“北上廣深”，新一線城市成都、杭州、重慶、武漢、西安、蘇州、天津、南京、長沙、鄭州、東莞、青島、沈陽、寧波和昆明，尚處三線城市的省會和所有直轄市、江蘇、浙江、福建、山東和五個自治區的全境經費充盈。如上海包括外來人口每人每年20元、北京按照常住人口每人15元、大連人均10元，還有20萬—50萬元甚至更多專項經費;以區位好、資源優、設施全、活動多、檔次高形成了優勢越來越明顯的馬太效應。二是有經費缺口。如湖南、河南、山西和陜西等省每人每年2—5元，只能根據劃撥經費多少及輕重緩急排序。三是缺預算有補償。社區教育分布在大中城市邊緣地段;有的依部門工作重心劃撥一點、有的從教育附加給一點、有的從文明及魅力城市創建中撥付。四是教育機構自籌經費。這些地區或者單位經濟條件相對較好、領導善謀事、能干事、愛干事、會創新。如湖北社區教育的標桿十堰電大切合“三產三農及三生”實情開辟了十幾個試點，通過先行先試的方式推動和服務當地社會經濟發展。異途同歸，經費取決于有沒有終身教育立法、明確的編制機構和經費預算，以及當地經濟發展狀況、領導重視程度和所處特殊地域或民族特色。(四)服務質量劣。一是認識差異。絕大多數都在竭盡探索實踐、全面推廣，也有地方舉棋不定、觀望等待，認為沒必要再強行植入社區教育。二是思維定勢偏差。人們常習慣于上行下效式工作作風，對行政命令式事項或唯一把手指令馬頭是瞻，對沒有考核指標的工作漫不經心。三是庸官懶政。個別庸人當官怕出錯、怕擔責或追責，有的疲于應付作表面工作、有的以文件落實文件。人是生產力中最活躍的因素，解放和發展社會生產力，必須充分通過指令、精神、物質乃至科學的制度和考評機制調動積極性。(五)工作銜接差一是推諉扯皮，不作為。在不同行業協調中、在下級尋求上級出臺政策或經費事務中，很多部門的擔當精神、創新能力不足。二是出工不出力，慢作為。下個文、蓋個章、出個場，遇事推諉。三是配合不到位，難作為。耗費過多時間和精力協調瑣碎小事令人心力交瘁，政商環境和公仆精神有待提高。

三、優化社區教育政策體系

(一)融入國家戰略。將社區教育融入國家戰略，通過社區展現我國現代化治理體系和治理能力。一是構建防控長效機制。以社區為陣地、以教育為抓手，構建重大疫情及突發事件防控長效機制。加強最基層、最具體、最基礎的事務性管理，形成“學校治理、單位治理、社區治理、公共治理”和“學校人、單位人、社區人、公共場所人”兩個陣地，進而規范行為、解決問題、化解矛盾、促進公正、應對風險、保持穩定。［2］如“全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用……使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘”為全世界贏得一個多月的“機會窗口”，為全球疫情防控示范了中國方案，分享了信息和成功經驗。二是統籌均衡協調發展。通過地域間東部沿海發達地區與西部貧困落后地區聯姻，如擴大“東西部社區教育聯盟結對活動”成果;轄域內城市帶動農村，如推廣“全國學習型城市建設聯盟成員城市”和“中部省會及先行的市州與本省縣區結對”數量;項目中成熟品牌，如“中國成人教育協會社區教育數字化學習聯盟”“i-實驗室項目”“終身學習品牌項目”以及“百姓學習之星”等方式，形成城鄉均衡協同發展。三是把黨支部建到居民小區。黨員干部主動沉入“人人有責、人人盡責、人人享有”的社區治理共同體，時刻展現共產黨員先進性，讓干部在危難時刻看大門、黨員為困難群眾運送物資成為和平時代的新常態。四是建立專兼結合的隊伍。征集穩固的義工隊伍，定期對社區干部、網格員、下沉社區的黨員干部和志愿者進行知識更新和技能培訓;以“知法懂法用法”規避法盲蠻干和枉法，明白最基層最具體的社區工作“第一講情、第二講理、第三才講法”，要曉之以情、動之以理。五是確保后發優勢。社區教育進展遲緩的后進地區大可不必盲目跟風，應切合自身實際興利除弊、有所為有所不為。選擇能落地生根的經驗，在別人走過的路上開辟新路;規避先行者驗證過的誤區，講原則守規矩，不做冒險或無為模仿，度身定制特色路徑。(二)科學謀劃體系。1.國家層面高屋建瓴，頂層設計從國家發展戰略和長治久安的角度出發，出臺社區教育相關條例、法規、政策和文件，分清輕重緩急、界明相關部門責權利關系，推廣普及有理論研究、經試點探索、已形成經驗的社區教育。督導各級政府把社區教育納入當地文明創建和年度業績考核之中，與文明城市、文明單位評選掛鉤，與一把手績效考評相連。2.部委局辦各自側重，協同發力一是科學分工與協作。查處各自為政和推諉扯皮等內耗現象，達成縱橫交融效應，即在縱向層級落實方面自上而下一條線一以貫之，逐層監督;在橫向聯絡方面有主有次，同心協力一條心、一舉多得。二是形成立體交叉管理模式。通過社區網格“落腳”到社區教育大學、學院、中心和工作站，形成層層推動、環環相扣的全域社區教育建構，以“承辦單位”牽頭當地開展社區教育。3.省市縣鄉逐級落實，拾遺補缺經驗表明，政府進位與政策到位是社區教育健康發展的生命線。一是成立領導小組。建議各地由一名常委任社區教育領導小組組長，協調整合部門聯動機制、保障場地與設施，制定具體的建設及考核指標體系;由編辦核定當地社區教育大學機構代碼、確定人員編制，由財政將人均不少于6元/年的社區教育經費列入常規年度預算。二是查擺落實不力的層級政府。排查未轉發文件和未出臺《XX省(市區)終身教育促進條例》的層級政府，讓市州縣區深度融合、齊頭并進，鄉鎮社區統籌發展、落到實處。(三)規范操作過程。1.自發性自發性是社區教育的源動力，要鼓勵、引導、發現和包裝推廣經典社區教育項目及活動。依文件要求和既定方案，對標對表逐項核查落實，在方針政策與法規貫徹實施過程中追本索源，不走樣、無差錯、零失誤、零容忍。調動主觀能動性，依托基層工作人員和志愿者自發組織百花齊放的社區教育。2.有所為社區教育要切中關鍵。如威遠縣以黨的方針政策為抓手、以活動為載體、以提高素質為核心、以社會治安與穩定為目標，對社區刑滿人員進行矯正教育，打造了“學習型、和諧型、穩定型”的社會治理新模式，成了全國社區教育實驗區;新疆等少數民族地區以民族團結和穩定為基石，以學校和社區教育資源為依托，建立“五愛五老教育陣地”(愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義，老黨員、老專家、老教師、老戰士和老模范)做實關工委工作，為普及普通話、提高兒童人文素養、增強書香社區以及中青年傳承傳統手藝和配套一帶一路做各類轉崗培訓。3.不干涉要鼓勵、引導、拔高、推廣基層社區教育活動，不越位錯位和喧賓奪主，不替基層組織作決定。讓社區禮堂、黨員課堂、流動公堂、宗室祠堂、綜治論堂、道德講堂、技能殿堂成為居民安全體驗、提升素養與技能的大課堂，輔以攝影沙龍、書畫苑、合唱團、舞蹈對、健康之友、留守兒童關愛之家等載體，將居民“柴米油鹽醬醋茶和琴棋書畫詩酒花”高效銜接、融為一體。4.敢擔當與最基層打交道看似繁枝末節，實則細微之處見精神。個別“年輕化、學歷高、見識廣、雄心大”的基層社區干部無論知識結構、現代意識還是國際視野均令人欽佩，卻因過于“怕出錯、怕出事、怕擔責、怕追究”而少年老成，處處思葸不前、瞻前顧后，因不懂融洽溝通而讓老百姓敬而遠之，嚴重敗壞了黨和政府形象。該現象警示我們在選拔、培養、鍛煉和使用干部過程中要善于放手、敢于亮劍，嚴格把握失誤與失職、敢為與亂為等界限。讓干部真正把群眾放在心里，甘于讓老百姓為其評功立傳。在推行容錯糾錯機制中鼓勵干部大膽創新，讓“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”蔚然成風，讓善謀、善為、善行、善戒，能作為、敢作為、想作為、有作為，以及無私、無畏、無愧、無悔者天地寬。(四)凸顯特色共享1.做當地特色資源推動社區教育機構與當地綜合服務中心、科普e站等設施統籌聯動與信息共享，探索可持續發展的地域特色資源。實現確保有、力爭優、橫向溝通、縱向銜接的“從學前教育到老年教育、從學校教育到社區教育、從學歷教育到非學歷教育、從素質教育到技能培訓、從城市市民教育到鄉村農民教育”，形成“全員、全程、全域、全面”的開放式終身教育體系，搭建“人人樂學、時時能學、處處可學、事事有學”的終身學習公共資源平臺，實現“學習意識普遍化、學習行為終身化、學習體系社會化、學習形式科學化”的泛在學習。2.做社區教育品牌湖南以職教中心、電大、農業廣播電視學校、科普學校、鄉鎮農校為“根據地”建立學習服務圈，開啟圖書館、科技館、文化館、博物館、體育場館等公共設施免費開放優秀品牌模式。以此為鑒，挖掘資源，整理信息，既回歸原貌的復古，也融入時代與現代化元素，將縣區、鄉鎮及村落的特色地域、風土民俗作成當地社區教育品牌資源，通過實物和電子等多種媒介將“文字、圖片、錄音、視頻”編輯提煉后成文出書、輯集成冊，迎合現代人們學習閱讀習慣與獲取資源方式。3.線上線下共享延伸一是線下實踐。完善社區教育資源共享和公共服務平臺，集聚整合優質資源并精準推送，探索“互聯網+社區教育”學習服務模式和可持續發展的資源開放共享機制。線下社區教育要圍繞人口老齡化、社會穩定、重大疾病防控以及突發安全事件開展理實相生的研究，將社會性需求向個性化需求偏移，并貫穿于社區教育制度化、體系化發展歷程。搶抓國家、省市社區教育活動周、特殊政策、重大事件等契機，利用大公司做公益、搞促銷、做宣傳等機緣;以實物、圖片為主呈現紅色教育、消防觀摩演練等實踐基地，以舉辦講座、展覽展示、科普教育、異地交流等方式共享成果。二是線上共享?！拔覈?．04億網民已習慣無處不在的網絡生活，8．97億手機網民使用手機上網比例高達99．3%”，［3］未來人們學習需求的空間將隨著科技推進無限拓展。必須借助萬物互聯互通、5G網絡、大數據、區塊鏈、人工智能、虛擬現實和人機交互技術，實現資源及信息的唯一性和共享性，減少層層建設網絡平臺和雷同信息，通過線上傳播當地特色和引進外地文化。三是空間拓展。隨著全納教育興起和社會轉型的深入，社區教育也要在時間與空間維度上延伸。以特色資源和多元化學習形式，滿足居民“生活、閑暇、旨趣、交往、健康”等需求所延展映射的譜系時空。［4］(五)打通全域教育智造時代打破了傳統意義上的界限，社區教育與全域教育不再局限于學校，而是遍布全域時空。但學歷教育與非學歷教育融合發展機制未健全、規劃不完善、政策沒保障，須通過學分銀行打通二者關隘壁壘。［5］一是以學分銀行耦合社區教育機理。要以“學分銀行”服務體系、成果目錄、相關標準、學習檔案、轉換規則、網上服務等要素與各培訓機構、成人學校、網絡教育、技校中職及高專職業教育(1+x證書)、本科及研究生教育有機結合、互融對接和轉化互認，實現各類教育之間課程縱向銜接和橫向學分順逆轉換。［6］二是以學分激發全民參與社區教育的積極性。要發揮“學分”價值聚合、成果轉換、成效評價等功能，讓無用之學變得有用，讓內發所學變得有趣。以學分對接量化社區教育成果，讓學習成為不由自主的自覺，讓教育成為生命不息的使命。三是以公用公允的標準打通全域教育。以公開公平公正公認的“計量標準”，保證學習成果相互認證、等值轉換替代和積累換證，使學校與機構、學歷與非學歷、知識與技能、全域教育和社區教育在“個人信息、學習過程、成果積累、資源共享”等各項管理實現一站式、能閉合的生態循環系統。［7］

四、結束語

總之，社區教育得益于終身學習思潮推動、得益于學習型社會實踐、得益于科技衍生和技術更迭。我們應以社區為單位，調配共享即有資源、挖掘開發潛在資源，讓各類教育資源自治共享。

【參考文獻】

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［6］厲毅．學分銀行服務學習型鄉村建設的功能和路徑選擇［J］．中國職業技術教育，2020(9):82—87．

［7］黃娥，吳南中．以學分銀行優化社區教育管理研究［J］．成人教育，2019(2):30—35．

作者:陳富坤 吳易雄 陳佳 單位:1.十堰廣播電視大學社區教育學院 2.山西農業大學公共管理學院 3.湖北廣播電視大學社區教育學院