農村林業改革舉措分析論文

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今年是我國改革開放30周年。30年前，中央在總結安徽小崗村“分田到戶”的創新實踐后，作出了全面實行土地家庭聯產承包責任制的戰略決策，極大地解放了農村生產力，成為我國改革開放的里程碑。30年后的今天，在總結福建、江西、浙江、遼寧、云南等地“分山到戶”的成功實踐后，中共中央、國務院于6月8日頒發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。這一重大戰略決策必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放。從這個意義上講，《意見》是對改革開放30周年的最好紀念，是在新的歷史起點上深化農村改革的又一重大戰略舉措，可以說是我國改革開放進程中的又一座里程碑。

一、充分認識推進集體林權制度改革的重大意義

集體林權制度改革將充分釋放出人的巨大潛能。人是生產力中最活躍的要素。人的潛能的釋放程度，決定著生產力的解放程度。我國耕地改革成功的根本原因，就是通過家庭承包經營落實了物質利益原則，有效解放了勞動生產力，充分釋放了人的潛能。耕地改革時，農民對林地家庭承包的要求并不迫切，原因是當時農民還沒有直接看到林地的物質利益。隨著改革開放的深入和經濟社會的發展，特別是林業特產稅的取消和木材價格的大幅度上漲，農民承包經營林地、發展林業生產、實現增收致富的愿望越來越強烈。在這樣的情況下，全面推進集體林權制度改革，必將調動億萬農民發展林業的積極性，極大地解放和發展林業生產力。

集體林權制度改革將充分釋放出林地的巨大潛力。我國山區面積占國土面積的69%，南方許多省區都是“八山一水一分田”，山地面積是耕地面積的數倍。目前我國林地的經濟產出平均每畝20多元，僅為耕地的1/30。這既是差距所在，也是潛力所在。林業具有一次投入多年收益的特點，只要經營得當，收益十分可觀。浙江一些地方每畝竹林年收入可達萬元。通過改革，解放“八分山”的生產力，必將充分釋放25億畝集體林地的巨大潛力，帶來可觀的經濟效益。

集體林權制度改革將充分釋放出林木的多種功能。林業具有巨大的生態功能、經濟功能和社會功能。森林能夠固碳放氧、涵養水源、防風固沙、減少噪音、凈化水質、養護物種。當前，我國正處在經濟高速發展期，直接減排的力度過大，將會降低經濟發展速度，而擴大森林面積、提高森林質量、增加森林固碳的間接減排，潛力很大。據專家測算，一輛奧迪汽車一年排放的二氧化碳，14畝人工林就能全部吸收；一座20萬千瓦的燃煤發電廠一年排放的二氧化碳，48萬畝人工林就能全部吸收。實行集體林權制度改革，讓農民“把山當田耕，把樹當菜種”，必將大幅度提高森林的質量和蓄積量，這對于建設生態文明、促進經濟社會科學發展意義十分重大。林業還是一項重要的基礎產業，可以為其它行業發展提供豐富的木材等林產品原料。

黨中央、國務院對集體林權制度改革十分關心、十分重視。2006年以來，總書記、總理、回良玉副總理等中央領導同志深入改革試點地區考察指導，多次作出重要指示。《意見》的正式頒發，飽含著中央領導同志對林業發展的殷切期望，表明了中央對全面推進集體林權制度改革的堅定決心。

二、貫徹落實《意見》精神要把握好三個重點

（一）抓住“明晰產權”這個核心。

《意見》明確要求，在堅持集體林地所有權不變的前提下，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。這是此次改革的核心?！兑庖姟穼θ绾蚊魑a權，及如何維護農民的林地承包經營權提出明確要求。具體來說：

一是強調必須堅持以包為主。除村集體組織保留少量集體林地以外，凡是適宜家庭承包經營的林地，都要通過家庭承包落實到本集體經濟組織的農戶；對不宜實行家庭承包經營的林地，經本集體經濟組織成員同意，也要通過均股、均利等方式明晰產權；要把明晰產權同放活經營權、落實處置權、保障收益權一起落實，確保農民在獲得林地承包經營權和林木所有權后，能依法實現自主經營、自由處置、自得其利；堅持頒發“鐵證”，即依法進行實地勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證。

二是強調必須保持林地家庭承包的長期性?！兑庖姟访鞔_規定：“林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包?！边@是目前我國土地承包政策的最長年限，符合林業生產周期長的特點。

三是強調必須維護林地家庭承包經營的物權性。根據《物權法》規定，林地承包經營權為用益物權。這有三層含義：林地承包經營權是由林地所有權派生的用益物權，林地承包經營人對承包的集體林地享有占有、使用和收益的權利；林地承包經營權相對于林地所有權是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為在承包期屆滿時應將林地返還給所有人；林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有權而存在的特性，所有權人不得隨意收回或調整林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利，林地承包經營權人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所有權人的干涉和第三人的侵害。這就為農戶依法自主經營林地、林木提供了法律保障。

（二）堅持五項原則

一是堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。對集體林地林木產權的初始分配，必須采用家庭承包經營制度，按照農戶家庭成員人數確定承包份額，突出一個“均”字，切實做到“按戶承包，按人分山”。

二是堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。在統籌個人與集體利益上，要確保農民在林地林木產權的初始分配和生產經營的利益分配上得“大頭”。同時，要兼顧集體利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費，或通過提供社會化服務、多渠道盤活各種林產資源，保證集體經濟組織正常運轉。在處理農民得實惠與生態受保護關系上，既要確保農民得實惠，又要確保生態受保護，這是改革的出發點，也是改革的根本目標。

三是堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權。農民是改革的主體，也是改革的受益者和操作者。一定要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行。

四是堅持依法辦事，確保改革規范有序。改革要始終把依法操作作為基本準則，嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規定。改革的政策、內容、方法、程序要與法律保持一致；改革方案必須依法經相關集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、以權謀私。同時，要妥善處理好歷史遺留問題，對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規范的，要予以維護；反之則要予以完善和糾正。對于已經流轉的期限過長、面積過大、租金過低的集體林地，可以采取期權分山、利益調整等方法進行解決。

五是堅持分類指導，確保改革符合實際?！兑庖姟诽岢龅母母锏幕驹瓌t和總體要求，是對全國的統一要求，各地必須嚴格遵循。但是，我國幅員遼闊，各地社情林情不同，改革必須從實際出發，進行分類指導、分區施策，避免搞形式主義，避免追求速度而忽視質量。

（三）落實五大政策

一是完善林木采伐管理機制。采伐林木是農民獲取經濟利益的重要形式?！兑庖姟分赋?，要編制森林經營方案，改革商品林采伐限額管理，實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，為農民提供便捷高效的服務，讓老百姓栽樹有積極性。

二是規范林地、林木流轉。建立健全林地林木流轉制度，是盤活森林資源資產，實現森林資源資產化運營的基礎和保障?！兑庖姟芬?，加強對森林資源流轉工作的指導，探索限期限量流轉的辦法，防止農民失地；探索限定受讓方資格的辦法，限制沒有林業生產經營能力的工商企業和個人受讓森林，抑制過度炒買炒賣森林的行為；加快森林資源流轉平臺建設，建立集信息、市場交易、林權登記、中介服務、法律政策咨詢于一體的資源流轉的要素市場，建立森林資源流轉信息庫，逐步實現流轉信息化、網絡化；完善森林資源資產評估機構，抓緊擬訂森林資源資產評估機構的準入條件，盡快啟動森林資源資產評估師的認定工作，制定和出臺相關辦法。

三是建立支持集體林業發展的公共財政制度。主要包括六個方面的內容。第一，各級政府建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集森林生態效益補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。第二，建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。第三，改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規范用途，各級政府將林業部門行政事業經費納入財政預算。第四，森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通訊等基礎設施建設依法納入相關行業的發展規劃。第五，集體林權制度改革工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。第六，對財政困難的縣鄉，中央和省級財政應加大轉移支付力度。

四是推進林業投融資改革?！兑庖姟芬?，充分發揮金融部門的職能作用，全面推進林權抵押貸款，加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，大力發展對林業的小額信貸，切實解決林業生產資金不足的問題。加快建立政策性森林保險制度，降低農民經營林業的風險，提高農戶抵御自然災害的能力，消除農民發展林業的后顧之憂。

五是加強林業社會化服務。《意見》要求，積極引導培育新型的社會化服務組織，扶持農民組建各類專業合作社、行業協會、中介服務機構，形成多種經濟成分、多層次、多形式的服務網絡，為農民提供產前、產中和產后的全過程綜合配套服務。建立各種形式的農民合作組織，引導農民逐步實現規模經營。引導發展林業專業協會，解決農民一家一戶辦不了的事。

三、要不斷總結經驗，確保改革扎實推進

目前，全國已完成承包的集體林地約8.78億畝，占總面積的34.5％。福建、江西、遼寧、浙江4省基本完成了明晰產權的主體改革任務，正在深化配套改革。這些省份的改革之所以能夠順利推進，主要經驗和做法是：各級黨委、政府高度重視；改革配套措施周密完善；能夠廣泛宣傳、發動和依靠群眾；嚴格依法規范操作程序；為改革提供充分的人力、財力、物力和技術保障；能夠結合本地實際抓重點、攻難點。

集體林權制度改革事關全局。各地各部門要加強對《意見》的學習、宣傳和培訓，深入調查研究，完善各項政策措施。各級黨委、政府要通過建立健全強有力的組織領導機制、“五級書記”抓改革的高位推動機制、“綜合協調、分工負責”的協同辦事機制、分區分片的督導檢查機制，切實加強對集體林權制度改革的組織領導，確保改革順利推進。