保持林業可持續發展問題

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21世紀以來，隨著森林在全球生態安全和在經濟社會可持續發展中的關鍵作用日益突出，林業作為生態建設中的主體地位得以確認。中國林業建設全面發展，林業各種效益明顯，成績顯著。但是，我們也必須清楚地看到，中國林業發展與國民經濟和社會發展的總體要求還不適應，如何保持林業可持續發展是擺在我們面前亟待解決的問題。

一、深化林業改革，健全林業發展機制

改革開放以來，農村和集體林場土地大部分實行了承包責任制，這一制度的實行極大地調動了林農的積極性，使生產力得到了空前的提高。同樣，林業產業也適合這種承包形式，林木的撫育無須密集性、高強度的勞動，但需要一年四季經常性的管護。因此，這種分散的勞動，以承包方式來解決更具有優越性。林業產業雖然具有生產周期長、見效慢的特點，但其經濟效益還是可觀的，只要政策對路，對于承包林農和集體就好比多了一個“綠色銀行”。既調動了積極性，使林農能獲得可觀的經濟效益，又極大地發揮了林業的生態效益。傳統的林業經營管理模式不利于調動廣大林業生產者的積極性，必須通過深化改革加以解決：一是深化林業分類經營改革。把林業劃為公益林和商品林兩大類。將公益林建設列入社會公益事業，實行事業化管理，由各級政府列入財政預算，統籌安排投入；對商品林則要實行企業化管理，實行優惠貸款，并依據市場機制運作；二是放手發展非公有制林業，鼓勵采取股份制、股份合作制以及租賃、兼并、收購、出售等方式搞活林業經營機制。同時，要進一步深化“四荒”拍賣改革，推行個體承包，并賦予林地使用權五十年至七十年不變的政策；二是降低林業稅費。只有降低稅賦，才能最大限度地調動林農參與林業建設的積極性，取消征稅制度。因此深化林業改革，健全林業發展機制是林業可持續發展的前提。

二、依靠科技發展林業，推廣應用科研成果

可持續發展的一個根本的策略是科技的發展，因為可持續發展的內涵包括經濟的發展和對資源與環境的再發展能力的保護。那么既要發展經濟又要保證資源與環境的發展力，最有效的解決辦法就是依靠科技來發展經濟，改變傳統的以環境和自然資源為代價的粗放式經濟發展模式。因此，在林業發展上，實施科技興林，不斷提高林業建設的科技含量是林業可持續發展的關鍵。深化林業科技體制改革，推廣應用科研成果。堅持科研成果從實踐中來，到實踐中去，指導林業的發展，從根本上解決科研與生產建設脫節的問題。要鼓勵林業科技人員通過技術承包、技術服務等形式，提高對林業的服務水平。加強基礎研究和應用技術研究。一要加強森林生態系統的研究，開展森林生態系統的監測；二要抓好良種壯苗和樹種結構調整，充分利用先進的技術，提高良種苗培育水平；三要研究高新技術改造傳統的木材加工、制造、利用技術，盡快提升木材工業總體技術水平，增加木材和林產品的經濟價值，增強市場競爭力。

三、優化林業經濟結構，促進林業產業的發展

優化林業經濟結構，促進林業產業的發展，是實現林業可持續發展的物質保證。在第一產業方面，以市場需求為導向，大力推進短周期工業原料林和其他原料林、速生豐產林和名特優新經濟林建設；在第二產業方面，加大新產品開發力度，促進以低層次原料加工向高層次綜合精深加工轉變的步伐；在第三產業方面，要加大林區旅游業、花卉業的發展。要大力調整林產工業產品結構，大力發展精深加工、發展優勢產品，努力開拓木材林產品的新用途，延伸產業鏈，增加附加值，解決林產品結構不合理和產品缺乏競爭力的問題，優化林業經濟結構，促進林業的可持續發展。

四、明確所有權，引入補償機制

中國憲法明確規定自然資源（法律規定屬于集體所有的除外）都歸國家所有。但在實踐中，并未落到實處。在林區體現在林業局和林場兩級把所有權職能、企業的經營管理職能和政府的職能融為一體，使所有權、管理權、經營權、使用權等界線不清，不利于資源的綜合開發利用，不利于按經濟規律和客觀規律辦事。林業在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如，對征占用林地者收取少量的森林植被恢復費、補償費等，但由于所有權代表主體不明確等原因，其收取效果不佳。因此，要以強化資源所有權職能、企業的經營管理職能和政府的職能融為一體，使所有權、管理權、經營權、使用權等界線不清，不利于資源的綜合開發利用，不利于按經濟規律和客觀規律辦事。林業在提高資源的利用率和效益方面作了許多嘗試。如，對征占用林地者收取少量的森林植被恢復費、補償費等，但由于所有權代表主體不明確等原因，其收取效果不佳。因此，要以強化資源產權管理為核心，科學合理地界定資源所有權、管理權、經營權、使用權、使它們適度分離、合歸其位。各盡其責、行為規范和協調。應本著誰受益誰補償的原則，推進所有權經濟實現形式的改革；對林業來講還應按分類經營的原則，建立健全補償機制；并建立相應的資源生態效益評估和預警機制，防止再走先破壞盾治理的老路，據聯合國在非洲搞的一項實驗驗證，1英畝森林的生態價值是生產價值的1.3倍。

五、引進國際標準，轉變職能

政府首先要改變職能。林業在改變體制和職能的同時，還應做到三個轉變：一是森工企業的工作重心由過去以產業為主，轉變到建設完備的生態林業體系上來；二是從過去單純取材性消耗森林資源，轉變到積極保護、培育和合理利用森林資源上來；三是從過去以犧牲生態效益（超耗資源）來追逐經濟效益，轉變到犧牲必要的經濟效益（調減木材產量）來保護生態效益上來。通過三個轉變，推動宏觀的林業管理體制，為林業企業的發展創造一個公平合理、自主發展、競爭有序的宏觀環境，適應全球經濟化的進程。

六、強化法制建設，完善法律體系

由于中國的市場經濟法律體系與成熟的市場經濟法律體系還存有很大差距，存在相當多立法空白領域及大量與國際規則不符的法律。林業法律體系不相應之處，應結合中國林業實際盡快加以修改和政策調整，如，限額采伐中，采伐量不大于生長量原則要細化，按不同林型、樹種等因子要區別對待；中幼林生長量較大，不能只看采伐量不大于生長量，還要看林分質量變化，若采伐后采伐量不大于生長量，而林分質量下降了，這個采伐量必然是不合理的；成過熟林可能是生長量小、枯損量大，若采伐后采伐量不大于生長量，采伐后很可能是病腐木被剩下。采后的林分質量應作為確立合理采伐量主要指標，這樣才會留下健康的后備資源，也十分利于天然更新，對培育恢復發展森林資源，實現可持續利用和改善生態環境有著重要意義。

七、加強執法力度、規范執法行為

加強林業執法隊伍建設、確保人員素質。提高執法意識，做到依法行政、依法辦事，做到執法公正、執法嚴格、執法準確，按法律程序辦事等。保護經營者合法權益，約束其違法行為。要重視保護建設者的合法權益，不能只有約束要求，而無權益保護，保護合法權益就是保護積極性。要開闊執法視野，從正反兩個方面執法，除了對損害林業建設者的行為加強約束外，還要加大對各種參與主體對林業應盡義務責任、義務條款的落實力度。強化對執法者（決策者）的違法行為約束力。本著有權必有貴，用權受監督，侵權要賠償的原則。引入激勵機制、監督機制和責任終身究制，實行罰與收、沒與繳和決定與執行分開；達到規范、制約、監督行政權力的行使，防止亂用濫用權的目的。

八、強化監督職能，提高監督實效

1.獨立性原則。監督者與被監督者必須脫離關系，成立相對獨立的監管機構，不獨立很難從被動監督中走出來。如目前林場的監督就無法開展工作，但林場這層最了解實際、掌握情況，要讓其發揮作用，就必須深化改革。其改革思路是：讓思想從禁錮的慣性思維中解放出來，下決心克服阻力，把企業資源政府管理職能直接剝離出來，這樣做比較符合實際，屬于企業把政府職能歸還政府而已，既不增加機構也不增加人，開支又都是資源管護費列支，其監管權也相對集中，更有利于開展工作。

2.責權統一原則。有責無權就不會有監督力度和好的效果，監督者的職責是：保護被監督者合法利益，約束其違法行為；監督執法者執法情況；而本身又必須接受監督，提高監督透明度，做到依法監督。監督者又必須具有一定的處置權，否則很不利于監督；若讓他方處理，就會出現假處理，如明降暗不離、換崗不降職、交流不換崗、明處暗放等逃避處理現象。

3.知情原則。按知情在先監督在后的規律，不知情就無從監督；要做到知情就必須監管結合，掌握關鍵環節的管理工作，如：采伐證發放等，此法在部分林區試行后效果很好；同時與被監督者建立告知制度，對社會建立舉報制度等。

4.結合實際原則。要根據不同對象，分析具體情況，找到切入點，抓住重點、照顧一般；如：結合林業的特點適時改變監督方法：特點一，林區“面廣、線長、點多”，即作業面積大、運輸距離長、作業點多（管護點多），其方法是控點為主，跟線、跑面為輔；特點二，周期長指生長周期長和作業期長，就要對全過程進行監督，按事前、事中、事后方法盡可能做到超前監督，以事前、事中預防性監督為主，事后處理為輔，做到防打結合，這樣可以做到不損失或少損失，比如造林若在選苗時發現問題就沒損失，若在造林時發現問題就會有損失；特點三，季節性強，一般是冬季生產、春秋造林，不同時期有不同的監督重點，同時要做到長短期結合進行綜合監督，比如同時查造林質量和工程資金使用情況，這樣既提高了工作效率，又增加了監督效果。

5.先進性原則。不斷研究新情況。探索新方法、新技術；引入先進技術和儀器，運用數字化監控手段，實現監督手段科技化、決策科學化，做到有先進的技術和一流的人才。

總之，運用法律手段，維系社會經濟秩序，優化資源配置，解放和發展生產力，保護公眾的合法權益，規范權力、維護權利，最大限度地為社會創造財富，為林業建設服務，使林業走上良性發展的道路，達到森林資源數量、質量和生態、經濟效益雙增長的目的，實現真正意義上的可持續發展。