食品安全的瓶頸效應及措施

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隨著食品貿易全球化的發展，食品安全越來越受到廣泛關注提高食品的安全，是保證人類獲得充足健康食物的纂本要素〔’〕。食品安全的這種特殊性，使其在國際食品貿易中表現出明顯的“瓶頸”效應，即對國際食品貿易的“阻礙”(Barrier)和“促進”(Enhanec)作用〔2〕。這種’.瓶頸”效應，如果正確運用，可以成為進口國和出口國處理國際食品貿易的有效手段，達到“雙贏”的目的。進日國可以發揮食品安全在國際食品貿易中的“阻礙”作用，根據SPS和TBT協議的規定，實施技術性食品貿易措施，達到保護國民健康和國內農業發展的健康秩序;出口國可以利用食品安全的“促進”作用，增加食品出口，實現社會經濟的發展。中國已加人世界貿易組織(WTO)兩年多，叢對食品安全在國際食品貿易的“瓶頸”效應有所認識，但在運用SPS和TBT協定規則方面還是一個新于。因此，進一步r解和研究食品安全在國際食品貿易的特殊作用，具有很強的現實意義。

一、食品安全受到國際社會廣泛關注的背景

(一)食品安全與健康密切相關(I)川l、人!l、牲畜以及食品越過邊界的流動不斷擴大這種擴大，為食品源性的流行提供了較大的機會，給食品安全管理帶來了較大的困難。據世界_lJ-生組織的報道，在土業化囚家，耳年有30%的人受到食品源性的影響。2、發展中國家快速的城市化發展，大量文化水平低、缺乏IJ牛知識的人涌人食品生產加工行業，而且快速發展的城巾也無力為食品件產加工提供安全的飲用水、污水處理以及必需設施，增加了食品安全的隱患。3、免疫力退化人數(ImmuneeompromisedpeoPle)的增多。例如，人日的老齡化，降低了人群對食品源性疾病的抵抗力4、飲食習慣趨向的社會化，提高了對食品安全的要求。隨著社會現代化程度的不斷提升，人們的飲食習慣也在不斷變化。據資料報道，美國1990年人均在家庭的食品消費支出為1100美元，2001年降為1050美元豐l}反，1990年在家庭外的人均食品消費支出為940美元，2001年則升至990美元。5、新的有毒有害因素以及抗藥致病菌的出現，增加了食品安全的危險性。發生于上個世紀的瘋牛病，幾嗯英以及0157事件，給全球食品的安全帶來了新的威脅;一此老的致病菌，由于產生了抗藥性(如抗菌沙門氏菌)，同樣給食品安全造成了新的危害。在_l業化國家，由沙門氏菌等致病菌引起的食源性疾病占人口的30%，在發展中國家的比例更局。6、犯罪分子利用食物進行犯罪活動保證食品安全，是國際反恐的重要內容。犯罪分r極易利用食物進行犯罪活動，2002年9月14日發生在南京湯山的食物投毒造成百人中毒，就是一起極典刑的利用食物進行犯罪的案件。

(二)食品安全與食品貿易的密切關系l、每年的國際食品貿易額超過4000億美元(400billion)〔5〕，約750，0發生在工業化國家。有資料表明，不少新的食源性疾病的流行與國際食品貿易相隨。比如英國的瘋牛病和比利時的二嗯英污染事件撇2、食品_L業是美國最大的工業之一，雇有l/4的國家勞動力，其生產值占美國GDP的20%〔7〕。美國是世界上最安全的食品消費國之一，因而十分重視國際食品‘}，的食品安全問題。3、食品和飲料工業是歐盟的領頭f一作，每年產流達6000億歐元，占總生產量的巧%;耳年出日創匯500億歐元。鑒于食品在經濟領域中的重要性和‘J健康的密切關系，歐盟把食品安全作為一個新的整體予以優先考慮，并了《食品安全白皮書》〔”〕。4、中國進出口農業產品(食品和原料)在2001年達到一60，6億美元(16.63billion)〔9〕，其中，出口美國9.5億元，進口22.7億元;出口日本50億美元，進口75億美元;出口歐盟16鄉億美元，進口14億美元等等。日本、歐盟等國家常常以食品安全為由，采取技術性措施，阻正或禁止中國農業產品(食品和原料)的進口。例如歐盟2002年決定暫停進口包括蜂蜜在內的中國動物源產品，并規定蜂蜜中氯霉素檢查含量不得超過0.lppbo

(三)食品安全與社會穩定密切相關1、1999年，比利時發生二嗯英污染食品的事件，不僅造成了7.5億美元(750million)的巨大經濟損失，而且還造成了巨大的社會影響。許多媒體大聲疾呼:“我們還能吃什么?”二嗯英污染事件最后導致了比利時政府垮Z入〔6〕口2、2001年9月14日〔’o〕，吉林市萬科工貿有限責任公司將其生產的1.7萬余袋學生豆奶銷售給吉化公司中小學，致使6000名學生出現胃腸道不良等不同程度的中毒癥狀，引起各方面的關注。在事件發生后的2年里，不少學生的家長仍在上訪和上訴。3、2002年9月14日南京市江寧區湯山鎮發生特大毒鼠強食物中毒事件，引起中央和地方各級領導的高度重視，衛生部門、公安部門以及部隊參與了救治工作。這次事件造成300多人中毒，40多人死亡〔”〕。

二、食品安全在國際食品貿易中的“阻礙”效應

(一)不同的國家對食品安全有不同的理解由于各國的食品生產方式及食品消費觀念不同，世界各國對食品安全的感知(percePtions)是不盡相同的。這種感知的差異，使食品安全在國際食品貿易中表現出“阻礙”的效應。比如對基因食品，美國政府認為是安全的，美國的老百姓也能接受;而歐盟卻持有不同的看法，老百姓也難以接受，并采取了限制或禁止進口的措施。還有，美國和加拿大認為對牛使用促進其生長的激素是安全的，而歐盟則認為不安全，并禁止進口含有促生長激素的牛肉〔6)。

(二)國際貿易可能引進一些新的食品安全危害在貿易全球化的時代，食品危害較容易從發生國流向其他國家。比如比利時發生的二呼英食品污染事件，就影響了整個歐洲的食品產品。還有轉基因食品的安全性，仍然是一個受許多國家關注的問題。因此，WTO與WHO對貿易與健康關系十分重視，并聯合制定了《公共衛生與世界貿易組織協定〔‘2〕))o

(三)食品安全管理和標準的不同提高了食品貿易通關的難度在食品安全管理和標準方面，發達國家占有明顯的科學和技術上的優勢。在今后的巧年里，發達國家在食品安全管理方面將會更加嚴格，主要表現在以下7個方面〔13卜

1、制定政策時更加注重公共衛生和消費者健康。危險性分析(riskanalysis)將被視為制定政策的科學手段，對食品實行從農田到餐桌(farmtotable)的安全管理。運用危險性分析進行食品安全管理，發展中國家在科學和技術上存在難度，目前，中國尚未健全危險性分析的科學體系和運行機制。

2、采納更嚴格的食品安全標準發達國家采納更嚴格的食品安全標準，表現在兩個方面:(l)規定嚴格致病菌，如E.Coli或沙門氏菌以及藥物殘留的限量指標。比如，歐盟規定蜂蜜中氯霉素的殘留限量為olPpb;(2)擴大標準的范圍。比如，歐盟為了預防瘋牛病的擴散和二嗯英的污染，對動物飼料作出了嚴格限制。這些標準將會給發展中國家的農產品出口造成很大的困難。

3、采取HACCP管理，保障食品安全歐盟對食品供應的所有層面(alllevelsoffoodsup-Plychain)強制實行HACCP，美國對內的屠宰和加工(meatslaughterandproeessing)強制實行HACCP管理。通過實施HACCP管理，進一步加強企業的食品安全責任，并對HACCP運行過程實行監督。

4、實行嫁接管理(Adoptionofhybridregulatorysystem)將HACCP與終末產品的執行標準(Performancestandardsforfinishedproduets)相結合，實行嫁接管理。終末產品的執行標準為檢驗HACCP計劃是否得到正確實施提供了一個平臺。運用準確和快速程序(moreac-eurateandspeediertestingproeedures)，尤其是對致病菌，以提升出口商證實或驗證特定的食品安全水平(如沙「了氏菌)。

5、提高對認證和溯源的依賴(Increasedrelianceoneertifieationineludingtraeeability)企業和政府外的機構被要求提供食品安全保證工作文件記錄(thesafetyassuraneeaetion)，以便追溯食品產品的源頭、供應鏈(thesupplyehain)以及消費者。一旦發生食品安全問題，能迅速查出問題，采取控制措施。

6、立法更加透明根據WTO的規則，國家層面的法規(Nationallevelregufations)變得更加透明，政府必須清楚地陳述立法的理由及合理性，并通知法規執行的時間。這種透明度，使立法者不得不考慮所立法律對貿易的影響，比較容易處理將食品安全標準(foodsafetystandards)用作貿易壁壘的問題。

7、輸出某些管理責任和負擔(ExportofsomeregulatoryresPonsibilityandburden)為了保證進口食品的安全，進口國將要求出口國建立讓進口國滿意的食品安全管理體制，對種植養殖以及食品加「過程進行監管。將管理食品安全的某些責任和負擔輸出給出日國，作為食品進人發達國家市場的代價(thePriceofentryintodeveloPedeountrymarkets)。

(四)執行標準、開展監測和評價，增大了成本加人世貿組織后，成員國在農業產品和食品貿易上應遵循的是“國民待遇”原則。然而，就目前而言，發達國家在農產品和食品的達標、監測以及驗證等方面的技術明顯優于發展中國家。發展中國家的農產品和食品要進人發達國家，必須在標準、監測以及驗證等方面增加投人，因而增大成本。出口成本的增大，導致發展中國家向發達國家的農產品和食品出口貿易受到不同程度的阻礙。

三、食品安全在國際食品貿易中的“促進”效應

(一)社會對食品安全性的要求不斷提升，驅使食品體系的變革。隨著社會的發展，人們在解決溫飽之后，對食品安全性的要求越來越高，這種社會發展的需求，驅使食品體系(foodsystem)的變革，即食品在種植和養殖過程的品種選擇、環境質量監控、以及食品加工、運輸、儲存和銷售等各個環節都會發生改變，促使食品生產者、經銷商不斷地提高食品的安全性和質量。一旦食品的安全性和質量得到提高，就會促進出口。

(二)使食品生產經營者在國際貿易中的價值得到提升。國際食品貿易的爭端多數與食品安全和質量問題有關，如果食品生產經營者能解決好食品的安全和質量問題，就能在國際食品貿易中提升其價值，實現最大利潤。

(三)國際食品貿易為消費者提供較低的食品安全成本。在國際食品貿易活動中，只有安全的食品，才能站穩腳跟。國際食品貿易為社會提供安全的食品，降低了消費者在食品消費上的安全成本(lowercostsoffoodsafety)。這種消費成本的降低，會增加消費水平，從而進一步促進國際食品貿易的發展

四、減少食品安全“阻礙”效應和增加“促進”效應的途徑

(一)正確運用S尸S協定根據SPS協定的規定，成員國為保護本國的人民、動物和植物的生命或健康，有權采取必要的衛生措施，但應當滿足兩個條件:(1)所采取的措施應當具有科學性和充分的科學依據;(2)不能用于偽裝以限制國際貿易。發達國家在運用這妙規定上得心應手，因為他們擁有先進的技術和人員。例如，歐盟為了阻正中國蜂蜜的進口，規定蜂蜜中氯霉素的殘留量不得超過0.lppb，即0.1/10億。制6定這樣超限量的極限標準，應當有危險性評估(Riskas-sessment)的科學證據。據報道，歐盟巧個成員國都建立起危險性評估研究所(InstituteofRiskAssessment)，專司危險性評估的研究。相比之下，發展中國家動作要慢很多，這里不僅是技術的問題，還有觀念和體制上的問題。中國在技術上不存在大的問題，關鍵是在觀念和體制上，即國家的人力、財力、技術資源“部門化”，得不到有效的整合。如果中國能象歐盟那樣，積極采取措施，整合資源，成立國家危險性評估研究所，就能較好地解決目前食品貿易上的爭端和對我國不利的被動局面:(l)對中國食品出口的農業產品及種種措施進行危險性評估，提出我們自己的科學證據，保護我國的出口利益;(2)對國際食品貿易可能帶進來的各種危害因素進行危險性評估，并依據SPS協定，爭取技術性措施，以有效保護國民的健康利益。

(二)建立有效的食品安全管理體系進人21世紀后，許多國家都加強了本國食品安全丹理體系的建設，歐盟成立了食品安全局。中國在食品安全管理體系方面也做了不少的工作，但是職責不明、互相扯皮、效率低等問題，尚未能得到較好的解決。中國食品安全體系的建立，可以借鑒美國和歐盟的經驗，把保護國民健康和維護國家經濟利益放在第一位。中國完全有條件，也有能力建立一個高效的食品安全管理體系。

(三)對農田到餐桌的食品鏈進行危險性評估，實施HACC尸管理美國于1997年就推行了從農田到餐桌的食品安全國家行動計劃，進行危險性評估，并在此基礎上合理分配和使用資源，實施HACCP管理。近些年來，中國在“農田到餐桌”的食品安全管理上做了不少工作，也取得了較好的效果，但在部門配合、資源利用，以及項目預估等方面還有很大的空間值得改進。HACCP是目前國際公認的有效的食品安全管理方法，然而，在中國的應用面還很窄。有的企業只重視HACCP的認證，卻不重視HACCP的實際應用，尚未真正體會到HACCP的益處。作為世界貿易組織的成員國，有些國家已將HAccP作為本國強制標準及批準進口食品的必備條件。而中國在這方面沒有大的動作，力度也不夠。只有食品的安全性和質量得到保證，才能從根本上消除食品安全在國際食品貿易中的“阻礙”作用。

(四)提高公眾的食品安全意識公眾是食品的最大消費者。他們有權了解食品的安全情況，有權對食品安全提出要求，有權參與食品安全的管理。一旦公眾的食品安全意識提高到一定層次，不僅有利于促進本國食品安全和質量的提升，還有利于抵制國外“不安全”食品的侵人。比如，美國與歐盟在轉基因食品問題上爭執了多年，最后歐盟因科學證據不足，不得不向美國開發市場，但要求標明轉基因食品這樣一來，因為消費者不購買轉基因食品，美國的轉基因食品在歐盟市場銷售不利，間接達到了阻z卜美}，浦轉基因食品進入歐盟市場的目的。