農村三權抵押的操作與機理

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我國農村“三權”抵押的現狀：重慶調查

重慶市農村“三權”抵押融資自2010年11月開始試點。至2011年底，已累計發放農村“三權”抵押貸款180億元，其中林權抵押貸款83億元；農村居民房屋抵押貸款24.7億元；農村土地承包經營權抵押貸款6.3億元；另外，部分區縣積極創新，推出如委托貸款、集體建設用地使用權、塘庫堰承包經營權抵押貸款等共計66億元，推動了農村金融的發展，為農業產業化提供了發展資金。目前，重慶農村“三權”抵押融資基本制度已經確立，并有序運行。第一，農村“三權”確權登記工作穩步推進，為“三權”抵押奠定了基礎。截至2011年底，重慶市集體林權和農村土地承包經營權確權頒證率均已超過98%，農村居民房屋確權頒證完成97%。2012年底實現農村集體土地所有權、農村宅基地使用權和其他集體建設用地使用權登記發證全覆蓋。第二，組織機構基本確立，政策體系逐步完善。重慶市成立了“農村金融服務改革創新領導小組”，牽頭組織市財政局、市農委、市國土房管局、市林業局、市政府法制辦等市級部門和中國人民銀行重慶營管部、重慶銀監局、重慶證監局、重慶保監局等在渝金融監管部門，在全市范圍內全面推動農村“三權”抵押融資工作。第三，相關制度建立并運行良好。一是政府確立了統計制度。進一步規范和明確重慶市農村“三權”抵押貸款的統計口徑和范圍，做到應統盡統，及時全面掌握“三權”抵押貸款推進情況。二是銀行逐步規范“三權”抵押貸款制度。農業銀行重慶分行印發了《中國農業銀行重慶市分行農戶貸款“三權”抵押貸款管理辦法（試行）》，明確了貸款對象、抵押物條件、抵押率以及價值評估要素等。重慶市農村商業銀行也出臺了林權、農村土地承包經營權、農村居民房屋抵押貸款相關管理辦法和操作規程，對貸款對象、抵押物條件、貸款程序、貸款利率等作出詳盡明確的規定，為“三權”抵押貸款營銷奠定了制度基礎。

“三權”抵押面臨的障礙

就重慶市開展“三權”抵押工作的情況來看，目前存在著發展規模小、地區和抵押品種分布不平衡、銀行積極性普遍不高等問題。其原因既有法律制度方面的，也有工作管理層面的。（一）法律制度障礙第一，“三權”抵押的合法性問題。根據我國《土地管理法》第八條規定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有，農民只是享用宅基地使用權，而不具備處分的權利。而根據我國《擔保法》第三十七條第二項規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。我國《物權法》第一百八十四條第二項也作出了類似規定。三部法律直指“三權”抵押權能的合法性問題。盡管在重慶市政府文件的依據下，法律不允許用作抵押的土地經營權可以小范圍進行抵押貸款試點，但是，一旦出現信用風險，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據，這不利于有效防范銀行貸款風險。因而，銀行類金融機構沒有動力提供此類貸款。第二，制度不健全造成“三權”處置過程中受讓人資格限制和權利義務不清。一是城鄉隔離的制度造成農村土地使用權轉讓中受讓人資格被限制，直接影響“三權”流通價格及抵押權實現時農村資產處置價格，使農地資源的市場價值無法充分體現。二是以保護農民利益為核心的制度安排，使得抵押權實現時銀行處置農村土地資產出現困難，一定程度上影響了銀行開展“三權”抵押的積極性。三是抵押權實現的利益分配問題。農村集體經濟組織即“三權”所有權人，是否具有一個天然的順位權以參與宅基地抵押權實現時的利益分配，這關系到農村集體經濟組織是否有能力為因抵押權實現而失去土地的本集體經濟組織的農民提供一定的經濟補償（福利金），以弱化農民因失去房屋和土地可能導致的社會風險問題。四是地方政府在農地使用權轉讓中的地位、職責、作用，既無法律規定又無政策依據。（二）擔保與風險防范體系不健全第一，風險管理及農業保險問題。自然災害一直是危及農業貸款安全的主要潛在因素，而作為可分擔信貸風險的農業保險機制卻不夠完善。土地經營權抵押貸款資金安全在受到自然災害威脅時，還存在著土地流轉過程中發生糾紛后的仲裁執行風險。相比現在各涉農金融機構普遍采用的聯保放貸方式，土地經營權抵押貸款明顯存在“多環節、高成本”的缺點，這些勢必影響金融機構的推廣熱情。第二，風險保障機制缺失。農村土地經營權商業化運作，需要相應的中介組織和必要的風險保障機制。但據調查，重慶市尚未設立流轉土地中介組織，土地經營權流轉方式主要采取自行協商、反租倒包和龍頭企業向農民租用三種形式。銀行在借款人不能按時還本付息時，通常將作為抵押物的土地經營權進行流轉來回收資金，而土地經營權的流轉市場機制尚不健全，交易主體和交易機制欠缺，經營權變現困難。（三）工作層面的問題第一，確權頒證不太完善。一是農村土地承包期限問題，對使用權抵押的價值評估將產生直接影響。二是頒證確權準確率不高，頒證確權面積低于實際面積的較多。三是抵押登記難，抵押登記的要件、流程各區縣不一致，缺乏“三權”抵押登記規程指導，個別區縣抵押登記辦理程序較為繁瑣、時間長，客戶往返費用大。第二，評估作價難，收費高對“三權”的評估缺乏完善的評估模型和成熟的第三方評估機構。重慶具有林權評估資質的公司只有3家，且收費較高，而宅基、耕地使用權的評估基本沒有專業的評估機構。第三，流轉集中后土地承包經營權抵押人與權利人分離造成抵押登記困難。農村土地承包經營權抵押登記實施細則規定“通過轉包、出租、入股流轉方式取得土地經營使用權抵押的，應取得原農村土地承包方同意的書面證明”。由于專業大戶或企業流轉的土地多、面積大，涉及幾十、上百戶農戶，一些農民外出不能或不愿簽字，無法辦理抵押登記，導致貸款無法發放。第四，抵押期內抵押品銷售經營許可辦理程序繁瑣。以林權抵押為例。林權抵押一般期限較長，林木生產者一般會分批砍伐銷售林木，但林權證抵押后，無法辦理砍伐證，需要先還清貸款、辦理砍伐證，然后再對剩余的林木進行評估抵押，程序較為繁瑣，增加了貸款成本，也給林農和林業企業資金周轉帶來諸多不便。

開展農村“三權”抵押的對策建議

土地流轉和節約集約利用是推進統籌城鄉綜合配套改革試驗的“三條主線”之一，是需要攻克的土地制度創新難題。黨的十七屆三中全會也把統籌土地利用和城鄉建設擺在統籌城鄉發展的“五個統籌”之首。因此，探索農村土地制度改革是重慶市實施統籌城鄉發展的重要任務?！吨泄仓醒腙P于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，加快宅基地換證確權工作，適度推進農村集體建設用地流轉工作，擴展土地承包經營權的權能?！秶鴦赵宏P于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》也對“建立統籌城鄉的土地利用制度”作了較為詳盡的規定。通過對“三權”抵押存在的法律障礙、制度障礙等問題分析，從貫徹落實中央對農村發展改革要求出發，按照激活農村資產，促進城鄉資本雙向流動，活躍農村金融市場，有效保護農民利益，最大限度降低“三權”抵押風險，增加農民財產性收入的原則，設計推進農村“三權”改革的系列對策措施。第一，在第二輪承包基礎上續簽承包合同，延長承包期，并明確農村“三權”的繼承權。使用權期限的長短是影響“三權”價值的重要因素之一。按照中央文件精神，以第二輪承包為基礎，合同到期后，由原家庭簽約人或其仍在該村集體從事農業生產的家庭成員與村集體續簽原承包地的承包合同，承包期延長致該家庭無人在該集體從事農業生產為止，宅基地使用權同期延長。其在承包期內的使用權是家庭財產的組成部分，受法律的保護。其直系親屬對該承包經營權及宅基地使用權享有繼承權。[7]第二，研究制定農村“三權”抵押管理辦法，按照城鄉財產同權、城鄉居民同權的原則，解決抵押權實現后抵押物受買方的合法性。受目前相關法律限制，銀行和擔保機構對抵押權實現后抵押物的變現前景表示擔憂，這是金融機構對農村“三權”抵押缺乏積極性的重要原因。應從頂層設計上突破現行法律法規對農村資產的束縛，明確農村“三權”抵押的合法性，允許城市資本和城市居民通過指定機構，以公開、公平的方式購買農村資產，包括農民的房地產，并通過權證的發放來保護其合法性，解決抵押權實現后抵押物的變現擔憂。第三，進一步完善農村財產權登記和權證發放制度。耕地承包經營權、林權、房屋產權都是依附于土地這一不動產之上的物權，“三權”證書的核心價值在于對農村集體土地的使用權。建議證書的簽發由目前多部門發放，統一到由國土房管部門簽證發放，探索將“三權”的物權與土地使用權兩權合一，一方面便于土地使用方向的管理，另一方面使“三權”的財產價值得以放大。第四，建立“三權”抵押擔保和風險防范機制。一是創新“三權”抵押貸款擔保方式。借鑒再就業小額擔保貸款模式，由地方政府集中涉農補貼中的部分資金，形成“三權”抵押貸款擔?；?。通過成立統籌發展基金、擔保等方式發揮資金的“杠桿撬動效應”，可做大“三權”抵押貸款并有效控制風險。二是探索建立以村為單位的農村資產經營專業合作組織。將集體資產中未分配的部分量化分配到農戶，增加農戶資產擁有量，再按股份制的方式成立農村資產經營專業合作組織，該組織作為產權人參與宅基地抵押權實現時的利益分配和資產經營的利益分配。該專業合作社資產經營所得拿出一部分專項用于農戶抵押擔保和農民“三權”抵押還貸出現困難時的補貼。當抵押權實現時，在同等條件下賦予其優先回購本集體組織抵押物的權利。形成“三權”抵押的第一道安全防線。三是建立抵押參保制度，即抵押人必須將其抵押物參加農業保險，使農業保險公司與農戶共同分擔自然風險，形成保護農民財產安全的第二道防線。四是建立生產者與市場之間的購銷合同制度，大力發展訂單農業，形成有效規避市場風險的第三道防線。第五，建立“三權”流轉的價值評估、法律援助、政策咨詢體系，并在指定場所集中交易?！叭龣唷钡盅汉?，由于清償引起土地使用權的流轉程序。所以“三權”的合理估價、法律援助、政策咨詢是流轉過程中保護農民權益的一個重要環節。建議由政府出面搭建農村土地產權交易平臺，引入農村“三權”價值評估、法律援助和政策咨詢等中介機構，為村集體和農民資產流轉、處置提供全方位、一站式服務。按照市場發現價格的原則，建立“三權”價值評估體系，使農村集體和農民家庭在“三權”抵押時能接受到公開的市場信息，從而享受公平的交易權利。第六，建立健全抵押權實現后的農村保障體系。當抵押權實現后，農村資產進入拍賣程序。為切實保護農民的基本權益，避免農民家庭流離失所，建議建立農村保障房制度，以極低的租金提供給城鄉皆無居所的農民個人或農民家庭。繼續完善農民社會保障體系，進一步弱化土地的社會保障功能，免除農民以土地、房屋設定抵押的后顧之憂。第七，加強配套體系建設。一是加快各項基礎性工作。切實加快農村居民房屋的確權頒證進度，并對需要貸款的農戶優先辦證；盡快解決權證面積與實際面積不一致的問題；進一步完善有關操作規則，簡化登記程序，盡量做到簡便易行、費用低廉；重新設計土地流轉合同，在流轉土地時，將承包戶同意抵押的條款納入流轉合同，并辦理流轉證。二是制訂格式合同規制“三權”轉讓、抵押行為。進一步明確規定農村“三權”轉讓、抵押合同的類型，并且在性質、基本條款、訂立程序方面定型化，同時明確規定合同雙方當事人的權利、義務及合同雙方當事人的違約責任。三是簡化抵押期內抵押品銷售經營許可辦理程序。以林權抵押期內林木間伐為例，債務人可將林木銷售合同再質押給債權人，由債權人按銷售合同出具同意砍伐林木數量的證明材料；允許債務人憑債權人出具的同意砍伐證明材料和林權證復印件到相關部門辦理銷售合同等量的林木砍伐許可證。銷售合同履行后，優先清償債權人相應的債務，原抵押合同按清償債務變更后繼續履行。第八，明確政府的職責。在“三權”流通過程中，政府的主要職責包括：一是加強對流轉后農村土地的用途管制，防止農用地流失；二是建立和規范農村產權交易市場，為農地資源高效流轉、處置提供場所和服務；三是利用涉農資金建立“三權”抵押擔?；鸩⒅贫ɑ鸸芾碚?；四是研究出臺配套扶持政策，通過財稅手段如減免稅收、貼息貼費、增資注資等方式鼓勵各類金融及相關中介服務機構開展“三權”抵押的相關業務，推動農村金融健康發展。

本文作者：陳悅嚴偉濤工作單位：重慶社會科學院區域經濟與三峽庫區發展研究所