小議農藥管理執法問題及對策

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摘要：介紹了農藥管理執法中依據《農藥管理條例》《行政處罰法》等開展農藥管理實踐中存在的問題。如:《條例》中某些條款設置前后不呼應，對一些違法現象無法作出處罰，現有法律法規不能震懾和阻擋違法者繼續違法，某些條款已經不適應社會發展狀況，農藥管理行政成本加大，效率不高，受害者維權難、環境和食品安全受到的威脅日重等。并提出對策，包括:建議修改法規，設置較大的處罰底線，增加違法成本，增設容器回收、食品混置、違法推薦、賠償裁定和強制賠償等處罰條款，加強執法隊伍建設，杜絕罰款返還、隨意執法、選擇執法等現象。

關鍵詞：農藥管理;法律法規;存在問題;對策

我國現在農藥管理依據的主要法律法規是國務院1997年5月8日頒布的《中華人民共和國農藥管理條例》(下稱《條例》)，該《條例》對“農藥”的定義作了明確的闡述，對農藥的登記、生產、經營、使用及其罰則也都作了規定，2001年11月29日又進行了修訂。相關法規農業部1999年4月27日出臺，并于2002年和2004年2次修訂的《農藥管理條例實施辦法》。但在執法實踐中，體會到，農藥管理涉及的知識面廣、專業性強，而農業部門管理農藥所依靠的僅僅是一部《條例》及其《實施辦法》，效力不大，威懾性不強，并且存在農藥管理處罰條款設置不嚴、可操作性不強等問題。在此列舉，以資相關人士商榷，促進立法完善。

1農藥管理執法中存在的問題

1.1有關法律法規不能適應目前社會經濟發展現狀

一是《農藥管理條例》中對農藥經營的某些規定已不符合當前實際[1]?！稐l例》第十八條寫明“下列單位可以經營農藥:”這一條款的制定是依據《條例》頒布時的國情，而在頒布后的10多年間，我國經濟體制發生了巨大變化，這一條款已經不符合社會發展現狀。目前，機構改革已經將企事分開，一切經營實體都已經脫離原事業單位，國家財政供給的事業單位已經不能開展經營活動。而供銷合作社也早已解散。相反，近年發展起來的農資連鎖企業卻很多，經營范圍則包含了種子、農藥和肥料等?！稐l例》第十九條雖然明確了經營農藥要求的幾個條件，但是并沒有明確由農業部門設置行政許可。因此，相當長一段時間農業部門制定了農藥經營資格證(事實上頒發農藥經營資格證也多是變通的作法，經營者都是個體工商戶)，在國家許可法出臺后，各地相繼取消了這一做法。根據“法無明文禁止的不罰”原則，無法禁止其他單位經營農藥。如不允許他人經營農藥，則應在條例中明確:禁止《條例》第十八條中規定以外的一切單位和個人經營，并規定擅自經營的法律責任(處罰條款)。否則，條例第十八條的規定毫無意義。二是行政處罰法限額規定與目前社會經濟發展水平明顯不符。《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規定:違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定?！缎姓幜P法》頒布于1996年，當時的社會經濟發展水平還比較落后，人均收入、工資水平與現在差別都很大，所以那時制定了50元、1000元這一門檻，時隔10多年之后仍用這一標準，與社會發展水平明顯不符，給執法工作帶來極大不便，大大增加了執法成本。

1.2《條例》基本條款與罰則條款不呼應，處罰引用條款難

一是對經營擅自修改標簽內容的農藥行為，罰則中有明確條款，但無對應的基本條款。法律文書要求規范，邏輯性強，講究證據確鑿、違法明晰、處罰有依，但《條例》中對經營擴大登記范圍、亂用名稱這類擅自修改標簽內容的農藥的違法行為，處罰條款清晰，但卻沒有對應的基本條款，當事人違反了哪一條卻相當難寫。《條例》罰則第四十條第三項:經營標簽殘缺不清或擅自修改標簽內容的農藥產品的，給予警告、沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下罰款，沒有違法所得的，可以并處3萬元以下罰款。但在處罰決定中，當事人違反哪一條卻無法寫清，很明顯，當事人違法了，當事人經營的產品是在生產階段違反登記相關規定，對經營者，條例中《農藥經營》這一章第二十條明確了“禁止收購、銷售無登記證或農藥生產批準文件無質量標準和產品合格證的農藥”，未提及“銷售擅自修改標簽內容的農藥產品”，處罰文書中寫當事人違反哪一條就不好寫。二是對經營者違法推薦使用導致的藥害、損失、事故等罰則中沒有作出處罰規定《條例》第二十二條第二款“農藥經營單位應當向使用農藥的單位和個人正確說明農藥的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事項”，但在罰則中卻沒有對應的條款，導致很多違法推薦使用后出現損失的投訴無法處罰。實踐中，很多農藥使用者是按照農藥經營者的推薦購買和使用農藥的，包括用什么農藥、用多大劑量一般都是由經營者說了算。由于農藥經營者文化水平參差不齊，再加上部分經營者唯利是圖，導致農藥嚴重超量使用、超范圍使用十分普遍，因此產生的糾紛也是層出不窮。而在處理這類投訴案件時，往往難以對經營當事人處以罰款。除非農藥本身有問題，而即使農藥有問題，因為導致事故的農藥價值可能很小，處罰往往也很輕，沒有給違法經營者造成威懾，也不便于保護受害方當事人的合法利益。

1.3《行政處罰法》中“其他經濟組織”概念不明，對個體工商戶處罰難

《行政處罰法》第三十三條規定:違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。但《行政處罰法》并未對“其他組織”作出明確定義。根據行政處罰法，對公民處罰和對法人或者其他組織處罰有明顯不同。對公民處罰超過50元就不能適用簡易程序，超過20元就不宜當場收繳。目前農藥經營者多是家庭經營，營業執照多是個體工商戶營業執照。依照《條例》，一般違法者經營數額不大，罰款數額也就在數百元不等，如果以公民個人違法論處，顯然程序不能采用簡易程序，如果以其他組織論處，則又有不同意見，因為“其他經濟組織”這一概念還沒有明確定義。因此，只得按照一般程序查處，違法現象難以得到及時糾正，行政執法成本明顯加大。實踐中，國家工商局在對遼寧局的答復(工商個字[2000]第12號)中認為可以引用《勞動法》第二條第一款規定:“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織(以下統稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法”。依據這一規定，個體工商戶應屬“個體經濟組織”。對依照《行政處罰法》第三十三條的規定予以當場處罰的個體工商戶，應按“其他組織”處罰。但這種做法在農業部門還沒有定論，政府的法治機構也不贊同。

1.4相關法律法規中沒有涉及的但需要管理的有關問題

一是經營者將農藥與食品混置問題[2]。在市場檢查中經常發現農藥經營者往往同時經營食品或飼料，但二者或三者往往又擺放在一處，有的是僅沒有混放卻同處一室相鄰而置，有的是雖不在一室卻二室相通，不同氣味互串，甚至也有混放一處的現象。這些明顯不符合安全規定的現象，雖然多次警告，但效果不佳。因為執法人員找不到任何處罰的法律依據。二是農藥包裝容器的處置問題在農村的房前屋后、田間、地頭、池塘、溝渠，甚至水井旁，經?？吹绞褂眠^的農藥容器隨處亂扔。如此亂相，給人一種極度的不安全感，讓人不寒而栗。畢竟農藥大多是有毒的物品，農藥容器也不可能被使用者清洗得絕對干凈，隨處拾起一只農藥容器總是會聞到刺鼻的氣味，給環境安全帶來隱患。但是我國法律法規卻沒有對此作出規定，更沒有處罰的條款。

2對策

2.1廣泛征求意見，修改《條例》，完善未涉及的內容

《條例》的修改應建立在廣泛征求執法者、管理相對人、環保領域、法律界等人士的意見，從加強農藥管理對環境保護貢獻的角度來看，最好將《條例》上升為“法”。這樣可以突破《行政處罰法》對簡易程序罰款數額的限制，提高行政執法效率[3]。對不負責任將農藥與食品或飼料混置的經營者，應處以較大幅度的罰款，以提高其違法成本，促進其責任意識的增強。很多國家農藥容器都實行由生產者負責回收的規定，具體要求可由產品經營者負責，對于不按規定回收的可由對其有管轄權的省級農業部門直接處罰生產單位。在法規中須明確違法推薦使用農藥的，由管理機關處以高額罰款，對推薦違法使用造成中毒、污染事故等后果的制定出相應更為嚴厲的罰則。

2.2設定較高的處罰底線，提高違法成本，增強法律威懾力

法律法規應加大對違法經營農藥處罰的力度，對違法經營行為應設定較高的處罰底線，提高違法成本，增強法律震懾力。雖然《條例》罰則中對罰款的幅度有較大的自由裁量權，但執法講究的是既要合法又要公平，在法規沒有最低底線的情況下，不能按照自由裁量權的權限去處以高額罰款。因此，法律必須設置較大的處罰底線，便于處罰而又不利于說情，從而促進經營者自覺守法。如《農藥管理條例》第七章(罰則)第四十條第三款規定:生產、經營產品包裝上未附標簽、標簽殘缺不清或者擅自修改標簽內容的農藥產品的，給予警告，沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下的罰款;沒有違法所得的，可以并處3萬元以下的罰款。雖然規定很明確，但現實中往往查得當事人經營的一批農藥數量少價值很小，如某人經營出售了10袋擅自修改標簽的農藥，價值10元，沒收違法所得只能是10元，可以并處違法所得3倍罰款也就是30元，共計40元。這讓管理者相當困難。對于沒有銷售也即沒有違法所得的經營者無法處罰。如果對有銷售行為的經營者罰款40元，而對沒有違法所得的經營者罰款1000元，顯然有悖公平?！掇r藥管理條例》出臺12年了，已經不符合現在的社會、經濟狀況，現在全社會高度重視安全、環保，對于有損環境的一些濫用農藥現象應從嚴打擊。建議通過提案修改《農藥管理條例》，將罰則條款中的規定修改并確立這樣的條款:凡經營劣質、假冒農藥產品、或擅自修改標簽擴大使用范圍的農藥產品的，一經查見，沒收違法所得，并處以2000元以上罰款;違法所得高于2000元的，罰款不得低于1倍違法所得。對于擅自修改標簽的罰款不超過違法所得的3倍，違法所得3倍在2000元以下的，罰款不得低于2000元。對于假冒的農藥罰款不得超過違法所得的10倍，違法所得10倍低于2000元的，罰款不得低于2000元。

2.3賦予管理部門賠償裁定權，增設懲罰性處罰條款，加強執法隊伍建設，杜絕罰款返還現象

因誤導使用導致使用者損失的，是否可先設定賦予管理部門裁定賠償數額的權力，并設定在當事人不履行的情況下強制執行的權力，以減輕受害當事人的維權成本[4]?；蛘咴O定懲罰性處罰，并將使用者損失納入罰款，執行后撥付給受損失的使用者。目前執法隊伍普遍存在人員不足、硬件設施配備不足等現象，缺乏強有力的執法隊伍、必要的統一著裝、攝像設備，當事人不配合不簽字就難以處罰到位，而在當前的法律體系下強制執行難度大、成本也大，不利于行政案件的執行。我國行政執法普遍存在罰款返還現象，其原因主要是財政預算不足。要杜絕選擇執法、隨意執法、為利益執法現象，必須徹底改變罰款返還這一各個地方制定的政策，加大執法經費預算，確保依法行政，杜絕不作為、亂作為現象。

3參考文獻

[1]李光英.探析農藥執法實踐中的若干問題[J].農藥科學與管理，2009，30(12):7-11.

[2]孔繁琴.淺談農藥安全使用中存在的問題及預防對策[J].農藥研究與應用，2009(3):44-45.

[3]趙郁強，于改蓮.談如何在農藥執法中正確應用相關法規[J].河北農業，2005(12):30-32.

[4]趙郁強，于改蓮.農藥執法中有關法規適用問題[J].農藥科學與管理，2005，26(11):41-42，12.