生態環境修復瓶頸制約與治理對策

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2016年1月5日、2018年4月24—28日，分別在長江上游和中游調研長江經濟帶發展工作并主持召開座談會，提出了“把修復長江經濟帶生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發”的重要指示。他強調，推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略。新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新功能、自我發展和協同發展的關系，堅持新發展理念，堅持穩中求進工作總基調，堅持共抓大保護、不搞大開發，加強改革創新、戰略統籌、規劃引領等，以長江經濟帶發展推動經濟高質量發展。貫徹落實的重要指示精神和重要論斷，首要的應是找準影響長江經濟帶生態環境修復存在的瓶頸制約并在此基礎上提出相應的治理對策。

一、長江經濟帶生態環境修復存在的主要問題

思想認識不看齊。仍有部分地區的部分干部還不同程度地受“先污染后治理、先破壞后修復”陳舊觀念的影響，認為在追趕發展階段“環境代價還是得付”；認為長江經濟帶生態修復投入大、周期長、見效慢，對于何時能夠徹底修復心中沒底。這些思想認識上的偏差導致了一些地方、一些同志在抓生態環境保護上態度不堅決，主動性不夠，積極性不高，創新性不強，推進長江經濟帶生態修復的工作進度偏慢，甚至還有些形式主義的偏向。規劃體系不完整。主要表現在國家層面的《長江經濟帶發展規劃綱要》《長江經濟帶生態環境保護規劃》等規劃還缺乏相應區域規劃以及行業主管部門專項規劃的有力支撐，還未形成完整的規劃體系。盡管長江經濟帶內有些省、市、縣以及有些行業主管部門也制定了有關規劃，但這些規劃要么編制水平參差不齊，要么細化、深化還不夠到位，要么流于形式化、概念化、口號化，這些問題不同程度地導致規劃難以有效落實。另外，長江經濟帶生態環境保護規劃的實施最終需要具體項目的有效支撐，否則，就會成為一紙空文，但目前的大多數規劃還需要進一步政策化、資金化、工程化、項目化。體制機制不健全。一是長江經濟帶統分結合、整體聯動的生態環境協同保護工作機制尚不成熟，協同治理較弱，區域合作虛多實少；二是長江經濟帶市場化、多元化的生態補償機制不到位，影響沿線地區生態環境保護和修復的積極性；三是現行干部實績考核指標不科學，“綠色GDP”的考核體系尚不完善，生態環境保護方面的某些考核指標操作性不強、指標分值不高，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》在基層落實得還不夠；四是生態環境修復的財權和事權不匹配，中央、地方事權劃分不清，地方財力保障層層遞減；五是金融支持生態環境修復的制度不健全，政策性金融和開發性金融支持力度不夠，中央專項安排長江經濟帶生態環境保護的資金規模不大、項目安排分散，地方投資能力欠缺，企業和社會資本參與度不高，難以形成合力。工作推進不給力。許多地方對國家管控的高耗水、高污染行業落地把關不嚴，導致高污染或污染轉移；長江沿岸化工企業眾多，企業的關、搬、轉、治成本高；帶內的農田面積巨大，農藥、化肥、化學除草劑應用面積廣，畜禽糞污資源化利用率低，產生大量面源污染；長江沿線城鎮眾多，垃圾、污水處理亟待加強；非法碼頭、非法采砂、非法采礦點多面廣，成因復雜，整治難度大；長江岸線破壞嚴重，資源清理整頓、兩岸復綠的工作量大、投入大。這些現實問題，對長江經濟帶生態環境的保護與修復提出了嚴峻挑戰，需要拿出壯士斷腕的勇氣和改革創新的有效舉措去解決。但從調研情況看，一些地方和領導干部面對上述難啃的硬骨頭，思想不解放，找不到整改攻堅的好思路、好辦法，綜合治理的力度不大，有些問題仍然是“濤聲依舊”。

二、長江經濟帶生態環境修復存在問題的原因分析

整體統籌滯后。從國家宏觀層面來看，對長江經濟帶相關區域的功能定位不夠明晰，各個地方一直以來以經濟指標作為考核的首要標準，土地、森林、濕地、河流等往往為各類開發區、各個招商引資項目讓路，缺乏總體的規劃和生態保護紅線，也未統籌制定和完善相關的生態保護補償機制。區域各自為政。在經濟效益、社會效益和生態效益方面，各地方往往偏好經濟發展，即使考慮到了生態環境保護，也只注重對本區域的生態影響，未能考慮對沿線總體的生態環境的影響。同時，監督與管理需要各單位和職能部門認真履責，懲治與預防并重，才能達到預期效果。如各大型水域均跨界與其他省、市相鄰，跨省、跨市邊界管理難尤為突出，管理部門眾多且職能交錯，造成合力不足，國土、環保、水利等部門對排污、水質進行監管難度大，執法效果不佳。開發保護脫節。開發與保護相輔相成，缺一不可。但一些地方開發與保護的辯證關系處理不當，未能做到城鎮化與生態保護統籌協調。隨著城鎮化發展，河流、湖泊、濕地等成為城市的一道靚麗風景線，但也往往成為地方各項利益角逐的犧牲品。招商引資項目急于落地，造成未批先用、違法用地事實；道路交通基礎設施等占地面積大，往往以趕工期作為主因，在未取得合法用地手續的情況下先行動工，造成大量的違法用地；自然河流、湖泊、濕地等在成為房地產開發背景的同時，也成為了城市污染物的承接池等。地方財力有限。生態環境保護與治理需要較強的資金保障，但沿線地方政府財力有限，難以在短期內達到預期目標。例如，城市新增規劃方面一般設計了雨污分流等配套設施，但對于舊城區而言，由于歷史的原因，一時是難以達到新規范要求的，如果需要進行雨污分流改造，則需要投入大量的資金，僅憑地方政府有限的財政實力難以完成改造目標。

三、長江經濟帶生態環境修復綜合治理的對策建議

強化政治意識。堅持以生態文明思想為統領，堅決貫徹落實視察湖北重要講話精神，牢固樹立堅決把長江經濟帶生態修復放在壓倒性位置的理念，涉及長江的一切經濟活動都要以不破壞生態環境為前提，堅持走生態優先、綠色發展之路，在發展中保護，在保護中發展，堅決守住長江經濟帶生態環保這條底線；切實增強共抓大保護的政治自覺、思想自覺和行動自覺，在推進長江大保護中鐵肩擔當、奮發作為，持續發力、久久為功。強化規劃引領。不斷完善省級長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃，制定環境保護、綠色宜居城鎮建設、岸線資源利用等專項規劃，嚴格規劃實施，強化規劃的硬約束作用；以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間規劃，推進“多規合一”；堅持“對表調?！?，對現有涉及長江經濟帶發展的各類區域規劃和行業規劃作出修改調整，實現長江經濟帶自然生態空間的統一規劃、有序開發、合理利用；市、縣人民政府要堅持以生態保護為前提、以綠色發展為底色，充分考慮自然生態的承載能力，制定相應規劃或實施方案。強化污染治理。強化重點企業污染防治，嚴格控制污染增量，削減污染存量，嚴格排放標準；限制在長江干流沿線新建石油化工、煤炭化工等化工項目。禁止新增長江水污染物排放的建設項目，堅決關停沿江排污不達標企業，大力引導沿線工業企業綠色發展、可持續發展。全流域、大力度推進“一控兩減三基本”，大力推進農業面源污染綜合治理、農業畜禽糞污資源化利用、水產養殖污染整治、“四個三”重大生態工程；加強土壤污染預防、治理與修復，強化重點區域重金屬污染綜合防治，強化跨界斷面水質考核，確保流域水質穩步改善。加快沿線城鎮污水處理廠建設步伐，提高城市污水處理廠建設標準，加強對各類污水設施運行的有效監管。實施城鄉生活垃圾分類收集制度，盡快實現沿江城鎮污水和垃圾全收集全處理；采取嚴格控制污染源、截留污水、清理垃圾、清淤疏浚、修復生態等措施，切實加大各類黑臭水體的治理。加快推廣應用低排放、高能效、標準化的節能環保型船舶，加快建立船舶污染物處理物接收、轉運、處置、監管機制，提升船舶污染處置能力；加強港口碼頭污染治理。強化生態修復。深入實施全域綠化行動，加快長江防護林體系建設，擴大公益林保護范圍，全面禁止天然林商業性采伐；加大重要生態安全屏障的保護力度，推進國家公園體制試點工作。加強流域礦山生態環境修復與綜合治理，堅決關閉不符合環境保護要求的礦山。實施石漠化地區生態修復、退耕還林還草等重大工程，加強綠色通道和農田林網建設，增強水源涵養和水土保持等生態功能。建立流域水流科學調度機制，逐步拆除長江上游小水電，保持水體連續性、流態、流速動態中的相對穩定。繼續實施退田還湖、退耕還濕、退垸還濕、退漁還濕等工程，提升長江濕地生態系統穩定性和生態服務功能。劃定生物多樣性保護優先區域，保護長江流域生物多樣性。加強沿線水域環境的監管執法。加大生態和生活岸線保護力度，做到岸線開發利用與治理保護有機結合。整合港口資源，優化碼頭布局，關閉非法碼頭。嚴厲打擊非法侵占、少批多占岸線和非法采砂、倒渣等違法違規行為。將目前尚不具備開發條件的岸線資源劃為“保留區”，嚴禁擅自開發，為子孫后代留下更多的發展空間。強化環境保護科技支撐。在環境治理上，目前基層已從過去的沒想法轉變為有想法，但由于缺乏科技支撐，面臨著有想法、沒辦法的尷尬局面。加快環境技術創新，對環境管理科學決策、精準施策，用最小的經濟代價實現最大減排效果顯得尤為重要。一是要加強環境監測技術的研究，使監測數據能夠及時準確反映生態環境變化趨勢及潛在風險，能夠為環境保護提供基礎數據和治理方向；二是要強化生態環境保護和修復核心技術的研究，形成標準化、模塊化、可復制的模式，還要保證技術實用、用得起；三是加快適應農村農業特點的環保技術研究，針對農村居住分散、農業比較效益低、各地情況又千差萬別的具體現實，決不能套用城市的技術模式，否則就會無法運行；四是要加強綠色產業、循環經濟的技術研究，為發展綠色產業、循環經濟提供技術支撐，推動環保產業化，促進發展與保護的融合。強化體制機制創新。充分發揮中央、省級推進長江經濟帶發展領導小組辦公室的統籌協調作用，加強省際協商合作和省內區域合作，建立健全跨區域、跨流域的環境保護綜合協調機制；國家、省級層面盡快出臺長江流域生態補償機制實施方案，支持和調動地方共抓大保護的積極性；完善和落實生態省建設、綠色發展考核、領導干部自然資產離任審計、生態補償、環保督查等制度機制，深入實施河湖長制；在長江經濟帶生態環境修復中，合理劃分中央和地方事權，中央、省要加大轉移支付力度，地方要積極爭取更多的環保項目擠進國家政策的“籠子”、規劃的“盤子”、資金的“袋子”；加強生態文明建設的宣傳教育，引導全社會參與和支持長江大保護，探索金融支持長江大保護的有效途徑，創新企業和社會資本參與的方式方法，廣泛凝聚共抓大保護的強大合力。

作者:徐紅 單位:中共湖北省委黨校