公共服務論文：小議農村公共服務困境的整治

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本文作者：趙文工作單位：福建師范大學馬克思主義學院

農村教育事業發展滯后，農村勞動力文化水平依舊偏低。據《2011年中國農村統計年鑒——中國2010年各地區農村居民家庭勞動力文化狀況統計》顯示，平均每百個勞動力中有5.7人不識字或識字很少，24.4人為小學程度文化水平，52.4人為初中文化水平，12.1人為高中文化水平，2.9人為中專文化水平，僅有2.4人為大專及大專以上的文化水平[4]。如此落后的農村文化水平直接反映出當前農村公共服務的供給不力。據統計，到2006年，只有10.8%的鄉鎮有職業技術學校，有體育健身場所、圖書室、文化站、農民業余文化組織等的村占全國總村數量的比例都低于16%[2]。5.農村社會保障制度極為落后。到目前為止，農村社會保障覆蓋率只有3.3%，并且仍然沒有建立起如城市社會保障制度那樣完整的社會保障體系。在廣大農村，農民依然被排在失業救濟制度救濟的范圍外，農民享受的最低生活保障水平非常低，并且每萬人中只有367人享有最低生活保障[5]。因此，當前農村公共服務建設總體不足，加強農村公共服務事業建設是當前社會主義新農村建設的重要任務之一。農村公共服務水平遠遠落后于城市不管是從公共服務的數量，還是從公共服務的質量方面看，農村公共服務的水平都遠遠低于城市公共服務的水平。農村公共服務事業與城市公共服務事業之間的這種差距在以下幾個方面表現的尤為突出。1.城鄉固定投資差距大。從城市與農村的固定資產投資來看，2010年全社會固定資產總投資278121.9億元，是1997年的11.15倍，其中2010年城鎮固定資產總投資241430.9億元，是1997年的12.58倍，而2010年農村固定資產總投資36691.0億元，只有1997年的6.38倍[6]。從農村固定資產總量的絕對數上看，其增量緩慢，遠遠落后于城市。另外，從城鄉固定資產投入占全社會投入的比重看（見圖1），從1997年到2010年間，城鎮投入在全社會投入的比重有著不斷攀升的趨勢，最低為1997年76.96%，最高為86.81%，平均值為82.71%，而農村固定資產投入則呈現出不斷下降之勢，從1997年最高點23.04%，到2010年13.19%，平均值為17.29%，與城市平均值相差65.42個百分點。農村固定投資與城市相比相差懸殊，因此農村的社會建設水平必然是遠遠落后于城市的建設水平。注：根據《2011年中國統計年鑒》有關數據制成。2.城鄉教育資源差距較大。國家對基礎教育的投入比重小，對高等學校投入的比重大，而高等教育基本都集中在城市。然而即使在這個對基礎教育投入偏低的比重中，城鄉之間的資源分配也是極不均衡。從表1可以看出，城市與農村的普通小學萬名學生所擁有的專任教師數量大致相當。但是從專任教師的學歷結構上看，農村與城市之間教育資源差異性就體現出來：城市普通小學萬名學生所擁有的專任教師中有1.2人具有研究生學歷，而農村相對應的只有0.2人；具有本科學歷的教師數分別為183.1人和80.6人，農村的水平只達到城市水平的一半；具有專科學歷的教師數分別為333.5人和279.1人，在這方面，農村稍高于城市，而高中畢業的教師數分別為167.7人和64.4人。因此，高學歷的人才作為教育資源的一部分，是農村教育所極度匱乏的，農村小學教育的師資結構亟待調整、優化。另外，從萬名學生擁有的計算機數量來看，農村水平也只有城市水平的一半稍多一點，除此之外，農村小學教育在校舍、實驗室、圖書資料、體育運動場所等方面在質量上也是十分落后。農村小學基礎教育不僅匱乏優秀的教育人才，而且在基礎設施建設和教育教學資源方面都遠遠落后于城市。農村的初中教育、高中教育大抵也呈這種趨勢與狀況，雖然這些年國家大力支持新農村建設，但是這種城鄉不均衡的教育資源配置狀況還是沒有得到根本性的扭轉，需要進一步的努力。3.城鄉公共衛生資源差距大。改革開放以來，全國衛生總費用由1978年的110.21億元增長到2010年的19921.35億元，增加了179.76倍，其中政府衛生支出費用由1978年的35.44億元增長到2010年的5688.64億元，雖然政府衛生支出的總量在增加，但是其占衛生費用總支出的比例卻在下降，由1982年的最高點38.9%，1996年降到最低點17%，從1996-2005年間一直維持在17%-18%之間，近些年有些回漲，到2010年升為28.6%，但從總體上看，政府對衛生事業的投入總量偏低，社會和個人的衛生費用負擔較重[3]。在這個偏低的政府投資總量中，政府在城市與農村之間的投入不均衡，公共衛生資源分配不合理（見圖2）。從1990年到2002年，城市衛生支出費用略高于農村，前者對后者的比值在1.5以下。從2003年開始這一比值開始擴大，逐漸攀升，到2008年達到最高點3.43，最近幾年都保持在3.3以上。這說明，城市衛生費用總支出是農村的三倍多。從人均衛生支出費用上看，這20年來，城市人均費用一直是農村人均費用的3倍以上。1990年城市衛生支出占衛生總費用的52.98%，爾后一直上升，到2007年后保持在77%以上[3]。然而，2009年我國城市人口為6．4512億人，占總人口的48.34%，農村人口為6．8938億人，占總人口的51.66%，城鄉人口比例約為48：52[6]。這就意味著不到總人口一半的城市居民享受的公共衛生資源是超過總人口一半數的農民所享受衛生資源的3.87倍（以2009年為例）。由此可見，城鄉公共衛生資源差距可見一斑?；鶎诱谵r村公共服務供給中負擔過重從財政收入狀況的角度看，隨著改革開放的深入推進，中國經濟建設取得了重大進展，中央財政與地方財政也都隨著產生了巨大的變化。主要表現為中央財政收入的絕對數上獲得巨幅增長。中央財政收入從1978年的175.77億元到2010年的42488.47億元，32年里增長了240.73倍，這也是中國改革開放的巨大成就。與之同時，地方財政收入絕對數也在不斷增大，但是其增幅遠遠小于中央財政收入同比增幅。從1978年的956.49億元到2010年的40613.04億元，32年中增長了41.46倍，這與中央財政收入的240.73倍相比相去甚遠，幾乎只是其零頭而已。并且在1994年分稅制改革以后，除了1996-1998這三年外，這一比例就一直穩定在50%以上，其平均值為52.46%[6]。這就意味著中央財政收入超過了全國地方財政收入的總和。從財政支出的角度看，雖然中央財政支出和地方財政支出在絕對數上都在不斷增長，但是中央支出與地方支出之間的比例卻完全失調（見圖3）。一方面，中央支出從1978年的532.12億元到2010年的15989.73億元，增長了29.05倍，其占全國總支出比重由最高點1978年的47.4%，降至最低點2010年的17.8%，平均值為30.28%；另一方面，地方支出從1978年的589.97億元到2010年的73884.43億元，增長了124.23倍，其占全國總支出比重由1978年的52.6%，一路攀升至最高點2010年的82.2%，平均值為69.73%[6]。分析以上數據可知，改革開放以來中央政府財政收入高于地方政府，但是中央政府財政支出卻低于地方政府。以2010年為例，占國家財政總收入51.1%，總量為42488.47億元的中央財政，只拿出15989.73億元，僅占全國財政支出的17.8%；而占國家財政總收入48.9%，總量為40613.04的地方政府財政，卻拿出73884.43億元，僅占全國財政支出的82.2%[6]。由此可以看出，地方政府的財政狀況何其困難。在這種財政狀況下，作為政府體系前沿的基層政府面臨的財政資源緊張與社會公共服務需求日益擴大之間的矛盾更加突出。一方面，基層政府職能覆蓋了本區域的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、財政、民政、公安、計劃生育等領域的公共服務。所以有學者指出，“我國公共品供給的職責70%-80%落在基層政府身上”[7]?？梢姡鶎诱谕七M農村公共服務事業中應當發揮著非常重要的作用。但是另一方面，在現行財權事權制度框架內，作為地方政府末端的基層政府財力薄弱，對于如此繁重的公共服務事業來說是難堪重負?！皳医y計局統計，2000年全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市(地)占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉鎮的兩級財政收入共計僅占22%”[8]。在鄉鎮財力減少的同時，事權卻并未相應減少，鄉鎮政府卻承擔著繁重的公共服務，如在農村義務教育投入中,“鄉鎮財政78%，縣級財政占9%，省市占11%，中央財政所占比例很小”[9]。由此可見，當前的政府體系中財權事權制度安排有不合理之處，地方政府尤其是基層政府，財權偏小，但是事權過大，導致基層政府在農村公共服務供給中負擔過重，難以保障農村公共服務的有效供給。

當前農村公共服務深陷困境的原因解析

國家財政支農投入有限導致農村公共服務總體不足當前，農村公共服務狀況總體上是較為落后的，造成這種狀況的一個主要原因就在于國家對農村建設的財政投入不足。從國家財政支出來看，雖然農業支出的絕對投入量在不斷增加，但是從相對量看，農業支出占國家財政支出的比重卻沒有得到合理的提高。這就意味著當前農村的建設在很大程度上需要依靠農村自身，因而為了維持農村的生產生活則不得不采取制度外的供給方式，即通過正規財政體制外的鄉村籌資方式提供公共服務。這種制度外供給占主導地位的農村公共服務供給方式從建國以來一直延續至今。這一點我們可以從國家財政對農業支出數據的分析得到證實。改革開放以來我國財政對于農業的支出的絕對量上不斷地增加，從1978年的150.7億元增加到2010年的8579.7億元，短短32年的時間里增長了55.93倍。但是我國財政對于農業的支出與國家財政總支出的比重在1978年達到它的歷史最高值13.4%之后，總體上就呈現出下降的趨勢。1990年到1999年這10年間，這個比重也曾四次達到10.0%及以上，而自2000年到2010年這11年間，這一比重卻一直未能突破10.0%，最低值為7.1%，最高值為9.5%，平均值為8.2%[4]。因此，我國財政對于農業的支出與國家財政支出的比重近11年來的最高值、平均值、最低值分別低于歷史最高值4.8、5.2、6.3個百分點。我們財政支農支出的水平從國際上看，也是比較落后的。這一比重在印度、泰國等發展中國家均在15%以上，而歐盟2007年的農業預算就達到了其總預算的45%[10]。另外，從支農支出在農業GDP的比重來看，這一比重從2007年以來有了較大的增長，但是與西方發達國家的30%-50%的支持水平比重相距甚遠[11]。與國家財政支農支出依舊偏低的狀況形成鮮明對比的是，我國財政經常性收入從1978年的1132.26億元增長到2010年的83101.51億元[6]，同樣的32時間里增長了73.39倍。這32年里，國家財政收入增長幅度在1-10個百分點之間的只有2年，增長幅度在10-15個百分點之間的有5年，增長幅度在15個百分點以上的有17年，其中還有兩年的增長幅度超過29個百分點（見圖4）。我國《農業法》明確規定，國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。然而如圖4所示，從1991年到2010年這20年間，國家財政用于農業的支出增長幅度有11次都低于國家財政收入增長幅度，只有9次國家財政用于農業的支出增長幅度不低于國家財政收入增長幅度。其中一個比較好的現象是，自從2005年10月黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》把“建設社會主義新農村”作為“我國現代化進程中的重大歷史任務”提出來以后，國家財政加大了對農業的支持力度，從2006年開始，到2009年，連續4年國家財政用于農業的支出增長幅度明顯高于國家財政經常性收入的增長幅度，但是在2010年國家財政農業支出再次低于國家財政經常性收入的增長幅度。因此，國家公共財政需要繼續加大對農村生產與生活的支持力度，保證財政支農支出不低于財政經常性收入增長的幅度，這一點，是農村公共服務健康發展的根本保障。非均等的城鄉二元化體制進一步弱化農村公共服務建國以來，在工業化強國戰略的主導下，逐步形成了一整套從農村汲取資源，加快國家工業化、城市化發展的體制機制，這一體制在整個國家社會生活中有著極為廣泛的影響，并形成了具有中國特色的非均等的城鄉二元化體制。在這種體制下，農村的人力、物力、財力資源不斷地轉移到城市來支持國家工業的發展，具體表現為農村以“資源供給者”的身份，以犧牲農民的生活水平提高和農村經濟的進一步現代化為代價，以征稅和剪刀差式的工農業產品交換的方式來支持城市和工業的發展。同時，在這種汲取型體制下，國家財政也通過壓縮國家支農資金比例的方式轉移資源支持和加快城市化和工業化的發展進程。從現實來看，這種對“三農”生產剩余的過度索取和對支農資金的不合理轉移，嚴重侵害了農民的生產積極性，阻礙了農村經濟與社會的發展。中國農村、農業、農民為中國工業化、現代化的發展做出了重大的貢獻，據統計，“從1953年到1985年，農民為工業化貢獻了6000億到8000億元”[12]。與之同時，農村的發展與建設從國家財政體制內獲取的支持卻非常少，自主性公共服務依然是農村公共服務的重頭戲。從國家財政支出來看，雖然農業支出的絕對投入量在不斷增加，但是從相對量看，農業支出占國家財政支出的比重卻沒有得到合理的提高。與國家對城市的支持相比來看，國家對農村的支持則是相形見絀。為此，有學者指出，長期以來在城鄉二元化體制下，“各級政府在年度財政預算中往往對城市的基礎設施、醫療衛生、教育、社會保障等公共服務供給方面‘財大氣粗’，而對農村投入則‘小氣吝嗇’”[13]。農村社會一邊在為城市的發展提供大量的物質資源和人力資源的同時，一邊還得從制度外籌資來生產或購買必須的公共產品來彌補制度內公共產品供給的不足。這種狀況明顯有失公平。簡言之，這種非均等的城鄉二元化體制在工業現代化和城市現代化的進程中發揮了重要的作用，但卻是建立在剝奪農業、農村、農民的自身積累，犧牲農村現代化發展速度的基礎之上。所以改革開放以來，中國工業化和城市化建設都取得了重大的進步，尤其在經濟領域更是取得了前所未有的成就，但是城鄉二元化的政治經濟體制在造就城市化、工業化的巨大進步同時，也為農村經濟、社會發展的滯后與畸形埋下了禍根。這種非均等的城鄉二元化體制使農村基本公共服務方面缺乏應有的資金投入，從而與城鄉差距越拉越大，逐步實現基本公共服務均等化將是我國當前面臨的一項長期而又艱巨的任務。非均衡的財權事權制度安排制約農村公共服務的發展傳統的城鄉二元化體制在一定程度上犧牲了農村的利益，而各級政府的財權與事權的不統一更是加劇了這一問題的擴大化。相對工業化和城市建設的普遍性與同質性而言，農村公共服務建設具有鮮明的特殊性和區域性。因此，各級政府都將農村公共服務的供給責任轉嫁到下級政府，轉移財政壓力，最后導致公共服務的事權都匯聚于基層政府，致使基層政府不堪重負。雖然基層政府承擔著農村公共服務的供給職責是由憲法規定的，但是事權的向下集中與財權的向上集中決定了基層政府提供農村公共服務的必然困境。一方面，這種不對稱財權體制，決定了地方財政能力的下降趨勢。尤其是分稅制改革的推行使中央政府獲得了巨大的財政收入，但是同時也減少了地方政府的財政收入，降低了地方政府財政支出的能力，這對農村公共服務的供給產生極大的影響。許多農村公共服務尤其是區域性的公共服務，需要由地方政府給予財政支持。但是由于地方政府的財政收入的減少，地方政府也不得不降低了對農村公共服務供給的支持力度?；鶎诱幵谵r村基本公共服務財力保障的前沿，一旦其財政運轉困難，就更難保證農村最基本的公共服務方面的支出；另一方面，農村公共服務責任的地方化和農村公共服務的現代化又對地方政府的財政汲取能力和回饋能力提出了極高的要求。這兩個方面的原因導致了地方政府，尤其是財政困難的基層政府公共服務能力的欠缺。因此，鄉鎮政府要想提供足夠的公共服務，就不得不向農民籌集資金，無可避免地將成本分攤到農民身上。根據國家統計局抽樣調查，稅費改革之前，全國鄉鎮負債2000億元到2200億元，平均每個鄉鎮負債400萬元[11]。稅費改革的實施雖然減少了亂收費、亂攤派，尤其是農業稅的取消，著實減輕農民負擔，但是對于基層地方政府的饑餓財政而言無疑是雪上加霜，原來還能勉強由鄉鎮政府去提供的公共服務機制失去了最后的動力，由政府主導農村公共服務徹底陷入難以逆轉的困局。因此，要走出農村公共服務的困境，就必須進一步理順中央與地方的財政分配關系和厘清各級政府承擔公共服務的責任范圍，搭建起市場經濟條件下基于中央與地方政府財權事權相統一的財政分配關系的基本制度框架。

破解當前農村公共服務困境的治理之道

責任定位：完善制度內的公共服務供給體制早在1876年恩格斯就指出，“一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的”[14]，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它進行了它的這種社會職能時才能維持下去”[14]。因此公共服務是國家其他職能的基礎，為國家提供了合法性來源，是國家職能的最終走向。從具體方面來說，國家的職能是由政府來承擔和執行的，國家的職能決定著政府的職能。因此，在政治穩定、社會安定的情況下，政府職能的核心也是公共服務職能。這就是我國當前提出要把政府職能真正轉變到“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”上來的理論依據。因此，為社會和公民提供公共服務，實現公共利益是現代政府的價值追求。能否為社會提供優質高效的公共服務是評判現代政府治理水平高低的一桿重要標尺[15]。我國是一個農業大國，農村、農業、農民問題是我國一個根本性問題。我國的現代化實現標準不僅是城市的現代化和工業的現代化，更包括農村的現代化和農業的現代化。農業是一個自然再生產和經濟再生產的雙重過程，受到了自然條件和市場因素的雙重約制，決定了農業生產的脆弱性、不穩定性和依存性。只有完善的農村公共服務才能保證農村經濟社會的健康發展。為此，必須向農村提供完善的公共服務，以強化農業抵御風險的能力、提高農業的生產力，進而繁榮農村經濟，提高農民生活水平。所以“三農問題”決定了農村公共服務在中國這樣一個農業大國的重要性地位。因此，在我國當前社會主義新農村建設的過程中，政府是承擔農村公共服務的第一邏輯主體和第一責任主體，積極建構制度內供給為主，制度外供給為輔的農村公共服務供給體制。需要注意的是，政府作為農村公共服務第一責任主體，但并不排斥市場、社會及個人來提供農村公共服務，相反，是要以政府供給為主導的，并引導市場、社會、個人等開展高質、高效的供給服務，構建起以制度內供給占主導地位的多元化供給模式。強調制度內供給為主，制度外供給為輔的真正內涵就是強調政府對公共服務的不可推卸的責任，而不是把其他的供給主體都排除在外。這種制度內供給模式的核心就是要明確政府在農村公共服務事業中的重要責任，不斷健全財政體制，不斷加強國家財政對農村公共服務的投入力度，積極推進財政支農資金整合，不斷完善財政支農資金穩定增長機制，不斷加強政府對農業發展、基礎教育、社會保障和就業再就業、醫療衛生等方面的事業發展，讓廣大農民真正共享改革發展成果，這才符合農村公共服務事業建設的真正目的。公正平等：建立化均衡化公共服務供給體制傳統公共服務體制在對城市和農村的公共服務供給上顯失公正平等，造成了農村居民享受的公共服務在品質與數量上遠遜于城市居民，進一步拉大了城鄉之間的差距。因此，重構現代公共服務制度的核心要義就在于建立起統籌城鄉的現代公共服務體制?，F代公共服務體制的精要之義就在于“公共”二字。公共服務體制的目標是實現社會的整體利益、公共利益，而不是一部分人的利益；不僅僅是城市居民的利益，更是全體公民的利益；農村居民和城市居民對公共服務的享有權利是相同的，不能以任何理由和借口肆意罔顧農村居民的利益訴求[15]。因此，公共服務的基本目標應當是在全國范圍內提供公共服務，要使公民都能公平地享受公共服務。所以構建以縮小和消除城鄉差距為目標的均衡化公共服務供給體制，成為維護農村居民的正當權益，促進農村現代化的重要舉措。要實現這種旨在實現城鄉一體化的公共服務，首先在于形成構建公共服務均衡化的“元制度”安排。這就是要求要從國家立法、地方法規、規劃綱要的層面去形成支持實現農村公共服務與城市公共服務相均衡的宏觀戰略和制度安排；其次在于構建現代公共財政體制，加大對財政支援農村支出的比例，緩解農村公共事務與公共財力的緊張關系，為農村公共服務現代化提供直接的動力；最后還要加強城市與農村之間的交流，真正貫徹實施“工業反哺農業，城市支持農村”的策略，推動公共財政有重點、有針對性地向農村傾斜，以盡快扭轉我國城鄉差別、工農差距過大的現狀，使全體公民都能共享改革成果。公共服務均衡化，并非要求絕對的“平均主義”，而是要打破“重城市、輕農村”、“重工業、輕農業”傳統政治經濟思維方式，加大國家對農業、城市對農村、市民對農民的支持力度，“促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合”[16]。所以建立現代公共服務體制是當前社會主義新農村建設的當務之急。協同治理：構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制農村公共服務是一項服務面極廣，服務對象極多，服務內容繁雜，服務難度極強的工程。單靠地方政府或中央政府來提供農村公共服務均非良策，這需要正確劃分各級政府的事權與財權，構建財權與事權相順應、財力與事權相匹配的財稅體制，明確各級政府的供給責任，實現各級政府在農村公共服務中的協同治理作用，發揮政府在公共服務中的整體性作用。針對我國各級政府財權與事權不相匹配的現狀，應該適當調整各級政府的權力與責任。首先，要適當上移事權。事權的上移表現在兩個方面，一是事權向中央政府上移。效益遍及全國范圍的農村公共服務如國防、武警等，需要由中央政府來承擔；而效益影響主要在區域內部的公共服務，如農村職業教育、水利水電設施建設、農村醫療等則由地方政府承擔；外溢性較強的公共服務有農村義務教育、大型湖泊治理、農村公共衛生與社會保障等應該由中央與地方共同承擔，并且中央政府要占主導地位。二是基層政府事權向省、市級政府上移。縣鄉基層政府事權過于集中，許多不該完全由基層政府承擔的公共服務職能應該適當調整，如民兵訓練、義務教育等外溢性較強的公共服務，至少應該由省市級政府承擔。其次，要適當下放財權。在理清各級政府在農村公共服務中的責任范圍之外，還需要優化各級政府間的財權配置體系。要合理調整各級政府間的財政收入種類與范圍的劃分，酌情減少共享稅，充實地方稅收體系，如在營業稅的基礎上積極試點開征房產稅、城市維護建設稅等。有學者建議給予地方政府一定的稅收立法權、增加對基層政府的稅收返還、財政轉移支付、專項補貼以及允許地方政府發行債券與彩票等方式來擴大地方政府的財政權力。[11]筆者認為不僅要通過適當的方式下放財權，還要更加注重對各級政府用于農村公共服務的預算監管，確保?？顚Ｓ?，保證每一分錢都用在農民生產生活的需要上。因此，一方面必須按照公共服務的屬性和利益關系明確界定各級政府在農村公共服務建設中的責任范圍，為各級政府有效地履行公共服務職能提供制度支撐；另一方面要進一步確立與各級政府事權相適應的財權配置體系，增強地方政府提供農村公共服務的能力，這是促進農村公共服務機制的健康、快速、有序的運轉的必然要求。