論行政法中對信賴利益保護司法適用

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摘要:在論述行政法中信賴利益保護的內涵、構成要件和機制的基礎上，分析信賴利益保護的司法適用問題，適用范圍狹窄、判斷基準不明和補償機制缺位是導致司法實踐中行政相對人的信賴利益無法得到有效保護的主要原因，要通過擴大適用范圍、明確界定標準、確定權衡規則、完善補償制度對行政法的法規制度進行完善。

關鍵詞:行政法;信賴利益保護;司法適用

在司法實踐中，面對各種糾紛解決的現實需要，行政法中信賴利益保護的司法適用問題也得到了逐步突顯。而能否確保公民的信賴利益能夠得到保護，直接關系到政府能否長期維持自身公信力，從而將給社會的和諧、穩定發展帶來長遠影響。因此，還應加強對行政法中對信賴利益保護的司法適用問題的研究，從而更好的推動我國行政法的發展與完善。

一、行政法中信賴利益保護概述

(一)內涵

從語義上來看，行政法中信賴利益實際為行政相對人結合行政主體實施行為和頒布政策、法律法規等行政行為的穩定性而產生對某種特定權益的合理信賴。而信賴利益保護則為行政主體對原本行政行為或規定進行變動時，需要對行政相對人給予自身行為合理信賴以保護。按照這一原則，行政主體無論合理的變動哪種利益，都要給予行政相對人無過錯補償。從含義上來看，遵循行政法的信賴利益保護原則，就是給予公民對國權權力的信任一定的保護。所以在政府無法履行做出的承諾時，需要從法律上加強公民信任保護。在國內法學界，普遍認為遵循信賴保護原則要求政府對行政行為或承諾做到守信，不能進行隨意更改。在該原則下，行政行為應具有確定力，在缺少法定事由和程序的條件下不能輕易改變、撤銷或廢止。如果行為實施后存在可能給國家、社會公共利益帶來重大損失的嚴重違法情形，行政機關需要因為行為改變或撤銷給無過錯相對人帶來的損失進行補償。

(二)構成要件

從構成要件上看，行政法中的信賴利益保護以信賴為基礎。而信賴的產生，是在行政主體的行政行為生效的情況下，如果行政行為無效，將無法導致合理信賴的生成。作為國家意思表達，行政行為需要有效成立。如果行政行為在形成階段，無法進行國家意思的明確、完整表達，將不構成信賴基礎。值得注意的是，行政機關并非全能，在不同時期可能出現不同的過錯，還要給予適當改正的機會，因此不能在各個時期進行原則適用。信賴表現也為信賴利益保護的構成要件。所謂的信賴表現，即為行政相對人針對行政行為產生信賴后作出的行為，其帶有信賴意識的表達，同時也是具體的信賴行為。作為行政相對人，通過證明自身有表達對某些行政行為信賴的意思，并付諸了處分行為，就能得到信賴利益保護。信賴利益保護包含信賴值得保護的構成要件。具體來講，就是針對某行政行為，行政相對人付諸的行為不存在過錯。這意味著，行政相對人是基于一般社會經驗法對政府行為產生的信賴，如果存在主觀惡意，應判定為不受信賴利益保護。

(三)保護機制

在行政法中，信賴利益保護機制主要包含信賴利益損失的補償機制和存續保護機制。其中，信賴利益損失的補償機制為行政主體依法變更行政行為導致行政相對人因此受到信賴利益損失而給予合理財產補償的保護機制。從制度性質上來看，包含行政補償機制和行政賠償機制。按照《行政許可法》第8條規定，由行政行為變更給公民、法人或其他組織造成的財產損失，依法應由行政機關給予補償。在第76條規定中，由行政機關依法實施行政許可，造成當事人合法權益受損的，應由行政機關依法給予賠償。而存續保護機制是在行政主體為保護合理信賴而做出的不變更、撤銷已生效行政行為的機制，被稱之為完全信賴保護，需要對已經生效的行政行為維持現狀。按照《行政許可法》第8條規定，公民、法人或其他組織依法獲得行政許可的，依法應受到法律保護，行政機關不得擅自撤銷或改變生效行政許可。該項機制的建立，有助于維持公民信賴法律狀態的穩定性。

二、行政法中信賴利益保護的司法適用問題

在研究行政法中信賴利益保護理論體系的過程中，還需要回答在社會實踐領域中的法律問題。而從司法適用的角度來看，行政法中的信賴利益保護存在較多問題。

(一)適用范圍狹窄

在社會活動中，行政活動為至關重要的一部分，絕大多數的社會活動都要依照行政法進行適當調整，所以絕大多數合法的社會活動都將得到信賴利益保護。但是在立法方面，僅《行政許可法》中對信賴利益保護原則進行了確立，其他行政法律法規中并未制定信賴利益保護原則。在這種條件下，僅行政許可屬于信賴利益保護的受益性行政行為，其他行政行為不再信賴利益保護的司法適用范圍內。但是從社會實踐來看，許多非行政學科的行政行為都給公民信賴利益帶來了損害。而在司法實踐中，由于缺少能適用信賴利益保護原則的法規，導致法院缺少為公民提供信賴利益保護的法律依據，所以僅能對此作出闡釋，無法進行判決。例如，在江蘇省南通市中級人民法院在2011年審判的一個案例中，海安綠洲房地產開發有限公司提出了行政訴訟，控訴公司因信賴海安縣國土資源局，在國有土地競買中獲得了物權資格，隨后因物權取消遭受了損失。由此可見，在行政登記和行政確認等行政行為中，也可能出現損害行政相對人信賴利益的情況。針對這一案例，法院在判決中并未采用信賴利益保護字眼作為判決理由，但是最終判決依然體現了行政法中信賴利益保護精神。目前，針對這類案件，盡管司法機關可以通過發揮積極能動性對信賴利益保護原則進行有意識的采用，但是依然無法解決信賴利益保護司法使用范圍狹窄的問題。受這一問題的限制，在司法實踐中，容易導致行政相對人無法得到信賴利益保護的情況。

(二)判斷基準不明

按照《行政許可法》第8條規定，行政機關為滿足公共利益需要，可依法對已經生效的行政許可進行變更或撤銷。但是，“公共利益”在法律上依然為不確定的概念，將導致行政機關獲得較大的自由裁量權。在個案中，行政主體需要在現有法律框架內對公共利益的適用問題展開價值判斷，以免行政相對人受到信賴利益損失。對于法官來講，在司法實踐中則容易陷入公共利益與個人利益間的矛盾中。針對公共利益這一概念，由于缺少明確的法律界定，所以法官只能根據良知和自我判斷對公共利益作出價值性描述，確定公共利益是否適用于個案審批中。從社會現實角度來看，公共利益、集體利益、社會利益幾個概念常常處于混淆狀態，無明確的標準進行界定。因此在司法實踐中，容易出現對公共利益作出錯誤判斷的情況，繼而導致行政相對人的信賴利益無法得到保護。長期以來，我國遵循公共利益優先的社會價值取向。受傳統文化的影響，在社會主流價值觀中，社會本位主義一直為主導的思想價值觀念。相較于社會利益、國家利益和集體利益，個人利益都要進行讓位。在立法方面，也以公共利益為先。例如，在民法中，就明確規定違反公共利益的合同無效。從社會發展角度來看，結合以往的司法實踐經驗可知，個人利益過去曾經一度被完全否定，即便不否定也將處于利益保護的末端。在司法實踐中，缺少明確判斷基準，同時受法律素質水平不同這一因素的影響，法官在缺少價值實證分析的法學思維下，容易遵循集體利益最優的原則，認為侵犯絕大多數人利益的個人利益即違反公共利益，繼而導致公民信賴利益無法得到有效保護。

(三)補償制度缺位

按照現行《行政許可法》，針對侵犯信賴利益的行政行為，盡管制定了補償機制，要求行政機關給予補償，但是并未明確規定補償的標準、程序等內容，導致制度存在缺位現象。缺少明確的補償標準，直接將導致司法實踐中行政機關擁有過大的自由裁量權，因為只有行政主體才擁有認定“適當”的權利。但是作為補償主體，行政機關能否損害行政相對人的信賴利益，仍然是值得討論的問題。如果行政主體選擇對自身損害最小的補償標準，就會導致補償主體與行政相對人間的分歧加重，繼而導致信賴利益保護無法得到較好的司法適用。從補償機制缺位的角度來看，實際上行政法中信賴利益保護原則的司法適用掌握在行政主體受眾，不僅導致原則適用的公正性存在問題，也難以真正為行政相對人提供信賴利益保護。例如，在行政機關內部出現貪污違法等行為的情況下，就可能出現補償落實不到位的問題。在行政任務多元化的發展背景下，行政行為數量將不斷增加。但與此同時，行政機關評估行為造成的信賴后果的時間將逐漸減小，從而導致信賴利益受損的爭議不斷產生。面對這種情形，法律將成為公民權利的最終守護者，同時也將成為行政決策反思的促進者，保證公民、法人、其他組織的信賴利益能夠與行政效率保持平衡。缺乏完善的補償機制，將導致司法實踐中行政相對人的信賴利益保護依靠行政機關的“自覺”，不僅不利于良好行政行為的促進，也無法真正解決信賴利益保護的司法適用問題。

三、行政法中信賴利益保護的司法適用對策

從上述分析可以發現，在司法適用實踐中，行政法中信賴利益保護適用將遭遇適用范圍狹窄、判斷基準不明和補償機制缺位的問題，將導致司法實踐中出現判據無據可依、法官自由和行政機關自由裁量權過大的問題，無法為信賴利益保護原則的落實提供保證，繼而無法給予行政相對人足夠的司法保障。

(一)擴大適用范圍

為保證信賴利益保護得到更好的司法適用，還要對其適用范圍進行擴大，通過立法完成行政法中信賴利益保護原則的全面建立。在《行政處罰法》、《行政程序法》等法律中，都應對信賴利益保護原則進行規定，以便通過立法為行政相對人的信賴利益提供保護。在此基礎上，需要對原則的適用范圍進行界定，結合行政相對人的善意基點，確保行政相對人的信賴利益符合原則構成要件，從而依法獲得原則保護。為明確信賴利益這一概念，在立法上可以采用列舉法進行各種具體情形的列舉，以保證司法實踐適用過程中能夠做到有據可依。而通過從實體和程序上保護行政相對人的信賴利益，則能確保其在行使權利過程中能夠有法可依，確保其信賴利益無法在缺少法律依據的情況下被任何行政主體非法剝奪。

(二)明確界定標準

針對行政法中信賴利益保護的立法空白，還要對公共利益這一概念進行明確界定標準的制定，以解決司法審判中的概念模糊問題。按照現行法規，缺少對公共利益范疇的明確界定。在法學領域，學者們將公共利益看成是非法律概念，對概念的理解和認識存在一定差異，一些學者將公共利益看成是個人利益的總和，一些學者則將公共利益劃分為多種類型。但僅從抽象理論上對公共利益的概念進行界定，無法對法院判斷公共利益的自由裁量權進行嚴格控制。在司法實踐中，想要保證信賴利益保護得到合理適用，首先還要加強自由裁量權的運用控制，確保法官能夠排脫主觀判斷，更多的執行客觀標準。在綜合考慮規范價值和司法適用操作問題的情況下，可以采用法律列舉的方式對公共利益進行界定。目前，許多國家都采用該種方式進行模糊概念的界定，如針對“公益事業”這一概念，日本《土地征用法》中共列舉了17種情形以明確概念的司法適用范疇。針對公共利益這一概念，我國在立法上也能對顯而易見的公共利益情形進行列舉，如國民教育、國防建設、公共設施等。在對公共利益進行價值判斷時，還應制定標準，規定法官加強公共目的調查，對個案中涉及的權利主體的權利性質、人數、范圍和公眾需要迫切程度等因素進行綜合考量，以實現對公共利益的合理量化分析。從廣泛的意義上來看，公共利益應當為在廣泛地域上符合該地域所有人利益的，且具有公需性和公共性，能夠滿足公共需要或帶有公益性質，可以對多數人公共利益進行實現的某種利益。需要注意的是，隨著社會的變化，公共利益狀態也將發生改變，所以法律條文難以對所有公共利益情形進行囊括，還要完成行政程序的制定，通過聽證程序、調查程序實現對公共利益的合理界定。

(三)確定權衡規則

在行政審判實務中，針對案件處理，司法機關不僅將獲得法律效果的評價，也將經受社會效果的考驗。所以在法官審判的過程中，需要實現對信賴利益和公共利益的權衡。想要保證法律和社會雙重效果，法官需要理清信賴利益與公共利益的價值，憑借價值位階原理做出科學判斷。為此，還要先從量化分析角度進行利益性質和位階的衡量，從群體性需求、社會需求、群體性利益等角度考量公共利益。在必要的情況下，可以按照聽證流程進行相關民眾或利益相關人的意見聽取，以確定信賴利益的構成形式。在個案審判中，針對信賴強度評定，可以對德國的標準進行借鑒。具體來講，就是結合行政機關的級別確定信賴強度的高低，越高級別的行政機關，將獲得越強的民眾信賴，產生的信賴利益也將更高。在實際衡量的過程中，還要遵照衡量規則，對行政行為的正當性進行考察，同時對其必要性、均衡性和最小性進行分析，確定行政行為是否符合公共需要，是否對相關要素進行了合理考慮，同時能夠達到損害群體利益最小。通過衡量，如果確定公共利益比信賴利益要重，可以判定行政主體能夠依法撤銷或改變生效的行政行為。如果信賴利益比公共利益重，行政主體需要維持已經生效的行政行為或給予信賴利益損害的行政相對人以適當的補償。

(四)完善補償制度

在法學界，權利與救濟為相互依存的關系。而救濟功能的實現，需要依靠完善的救濟制度。針對信賴利益保護補償制度缺位的問題，還要先確立相應的行政補償標準。從司法實踐來看，一些個案正是由于缺少明確標準，行政機關給予的補償遠遠低于行政相對人所受損失，同時也出現了同案不同判的情形。為解決問題，還應制定符合國情的公平補償標準，避免行政主體付出過多行政風險成本的同時，使行政相對人的信賴利益損失得到補償。在此基礎上，應當對行政補償范圍進行擴大。按照現有補償制度，行政補償僅限于財產損失。但實際上，信賴利益損失不僅包含財產，也包含選舉權、受教育權等各種人身權利，不僅補償行政相對人的既得利益，同時也對其期待利益損失進行補償，以確保行政相對人的合法權益能夠得到全方位保護。此外，需要建立完善的行政補償程序，減少行政主體暗箱操作的可能，以便對行政權力的恣意性進行有效限制。為此，還要確立公正、公開、科學的補償程序，結合以往行政賠償經驗，確立啟動主體、義務主體、申請、聽證、決定、告知及救濟途徑告知等程序，對行政補償的各個環節作出明確規定，達到規制和保障權力的目的。

通過研究可以發現，行政法中信賴利益保護原則的提出能夠保護公民對國家政府機關的信賴，同時也能夠促使行政機關不斷完成行政決策反思，促進良好的行政行為。但是從司法適用情況來看，信賴利益保護存在適用范圍狹窄、判斷基準不明和補償機制缺位的問題，將導致司法實踐中出現判據無據可依，法官自由和行政機關自由裁量權過大，無法保證行政相對人的信賴利益能夠得到保護。因此，還要通過擴大適用范圍、明確界定標準、確定權衡規則、完善補償制度解決信賴利益保護的司法適用問題，繼而更好的推動行政法的發展。

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作者:張雨 單位:長春理工大學