中國司法改革的狀況與前景

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本文作者：胡江來工作單位：中共阜陽市委黨校

隨著我國在2世紀9年代特別是黨的十五大報告中關于司法改革的提出,其后黨的十六大和十七大又明確提出司法體制改革的問題,并將其納入了政治體制改革的范疇,以及最高人民法院頒布的5人民法院改革五年綱要趴最高人民檢察院頒布的5檢察改革三年實施意見6等司法改革方案的出臺,司法改革已經成為法學界和實務界討論的焦點問題"司法公正、司法獨立理念的確立和彰顯、司法制度和技術的創新和變革,較之過去有了長足進展"但隨著司法改革的不斷深人,一些在我國長期存在的司法官員非職業化、司法行政化、司法地方化等諸多積弊仍頑泯不化,司法獨立仍遙不可及"這里除了歷史和現實等因素外,司法改革本身暴露出的很多問題也不容忽視"

一、司法及司法改革的概念界定

在現代社會中,人們對司法這一范疇往往是在多種意義上加以使用的,理論界對此也是眾說紛紜"我們姑且把它歸納成三類,即狹義的、較寬泛意義上的和最寬泛意義上的司法"狹義的司法,是指法院解決爭訟的活動"這是世界上大多數國家對司法的定義,司法僅指法院或法官的審判活動"司法的主體唯有法院或法官,至于警察機關和檢察機關,其立場是在政府方面,其權力屬于行政權的一部分,因而不在司法的主體之列".j[l〕較寬泛意義上的司法,是指國家司法機關在憲法和法律規定的職權范圍內,依照法定程序,具體應用法律審理案件的專門活動"川這里所說的司法機關,不僅包括法院,也包括檢察機關"本文便是在這個意義上來理解和使用司法一詞的"這不僅符合我國1982年修訂的一憲法所確定的司法體制,也符合黨的有關文件的提法,如黨的十五大報告提出:推進司法改革,從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權"最寬泛意義上的司法,是指代表國家對危害統治秩序的行為進行追究、以強制力將國家意志付諸實施的活動"[s1這種意義上的司法機關包括偵查機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關,甚至還包括律師組織、公證組織、調解組織等"這一觀點在我國的法學著述中比較常見"盡管公安機關、律師組織、公證組織、調解組織等的活動與司法有聯系,但畢竟與嚴格意義上的司法有很大的不同,它們的活動不是司法本身.基于以上對司法概念的界定,司法改革就其內涵而言,主要是指對司法機關從機構設置"職權劃分、管理體制、訴訟制度、監督制約機制等方面進行必要的改進和完善;從其外延上看,不僅包括司法體制,也包括司法制度,甚至還包括司法機關與外部的關系,如與黨的領導的關系,與行政執法的關系等"

二、我國司法改革的現狀

(一)主體錯位:司法機關中心化自司法改革以來,我們看到的大多是司法機關忙碌的背影,聽到的幾乎全是司法機關振奮人心的呼喊和口號,甚至理論界關注與評價的目光也主要聚焦于司法機關及其推行的一系列改革舉措上"然而,在各種紛繁的改革舉措中冷靜思索,我們發現與這場改革有著更廣泛聯系和切身利害關系、同時也更應該有資格參與其中并大聲疾呼的一個群體)廣大民眾(包括訴訟當事人)卻似乎被遺忘了.因此,當前司法改革的一個重要缺憾就是陷入了司法機關中心化的誤區,理應成為改革主體與決策者的廣大公民卻成了改革的看客和旁觀者,甚至在某種程度上成為單純被改革的對象和客體,而司法機關卻似乎堂而皇之成為司法改革的唯一主體與決策者,由此,改革主體錯位的狀況形成了.這正如日本學者小島武司在評述日本法院制度時指出的那樣:法院所面臨的任務是適用法律,而此舉的終極目的則在于針對其顧客)訴訟當事人的需求而提供其所需的服務"法院若忽視其向當事人提供合乎需求的服務而自我從形式上去限定案件處理,則不免有本末倒置之嫌".心〕這種情形導致的直接弊端是民眾對我國司法改革的參與度低、認同感差,對這場改革持有普遍的疏離感和陌生感"殊不知,司法的本質就是一種滿足人民正義感的儀式,專業的正確性反而不是最重要的"因此一旦失掉信賴,司法也就失掉了存在的基本價值".(二)突破禁區:突破現行立法進行改革目前我國的司法改革正面臨著一場嚴重的合法化危機"[e]在改革實踐中出現一種論調,認為改革就是一種對現有法律法規的大膽突破,沒有突破就沒有改革,只有突破越多,改革才越徹底"由此,在這種觀念指引下,司法實踐中出現了大量突破性、首創性的改革舉措"應當指出,改革中出現突破論的論調以及在此指引之下的改革舉措,其原因是復雜多樣的.其中既與長期以來法律至上理念在司法實踐中張揚不夠有關,也與某些地方司法機關片面追求轟動效應的功利性改革動機緊密相聯,還與現行立法的粗疏、簡陋,操作性差不無關系"但無論如何,司法是適用法律解決糾紛的活動,本身就具有法定性的特點,自然應該以維護法律的尊嚴為宗旨,奉法律為行動的最高準則,做踐行與遵守法律的典范"因此,正如有學者指出的那樣:一切改革都必須是合法的,這是不能質疑的,司法改革也是如此,合法是司法改革的前提".,[t〕否則,不僅會導致出現如哈貝馬斯所說的合法性危機,而且只能是以司法改革為名行損害法治之實,即便從利益權衡角度看,改革所取得的一時成效也遠遠低于社會為此所長期支付的巨大成本"由此,可以說,超出法律允許范圍的改革本身就是對改革事業的背叛,因而也是不可能獲得成功的"這一點在中國這樣一個缺乏法治傳統的國家來說,尤其必須強調指出,否則改革將偏離法治化的軌道,有可能成為某些個人或集團謀取私利的借口.由此出發,改革無禁區的表述在司法改革并不適用,在法律至上的視野中,司法改革是有禁區的,這一禁區就是法律規定所允許的范圍.

(三)整體缺失:司法機關各自為政我國司法改革從肇始至今都處于半自發半自覺狀態"說半自發,因為許多改革舉措都是基層司法機關在實踐中發現問題進而開始局部試點,最后為最高司法機關所認可并推廣開來,因此,改革帶有很強的自下而上和頭痛醫頭、腳痛醫腳的色彩,說半自覺,是指隨著改革的深入,最高人民法院、最高人民檢察院開始全面介入改革,并陸續頒布了5人民法院五年改革綱要趴5檢察工作五年發展規劃6、5檢察改革三年實施意見6等綱領性丈件指導改革,但從整體上看,相互之間還缺乏有效的溝通和銜接,改革基本上是各自為政、自行其事,沒有能形成合力"應當說,這種摸著石頭過河的方式在改革初期具有正當性與合理性,不僅對于避免改革造成過大的社會展蕩意義重大,而且對于推動與形成目前司法改革蓬勃發展的局面功不可沒"但是,隨著改革的深入以及理論研究的深化,這種方式越來越暴露出其局限性"不僅容易引發法院系統、檢察系統的部門利益傾向,而且往往由于不能站在全局角度,將司法改革的全部內容(包括司法體制改革與司法機制改革)納入其中綜合考慮,導致改革舉措相互脫節,既缺乏系統性、前瞻性,又浪費了原本就不富裕的司法資鐮"此外,由于司法改革不僅涉及司法機關之間權力與資源的再分配,還涉及司法機關與立法機關、行政機關之間的關系協調與資源配置,因而缺乏統一的規劃往往又使改革的效果大打折扣"我們仔細審視5人民法院五年改革綱要6、5檢察工作五年發展規劃6、5檢察改革三年實施見6等文件,就會發現,這些文件都在小心具翼地回避著司法機關與立法機關、行政機關之間的權力調整以及兩大司法機關系統之間的權力調整.究其原因,表面看來好像是司法機關自身并不具有提出這種調整要求的權力和地位,其實質卻是國家在司法改革的推動過程中缺乏統一推進的全局觀和緊迫感"[sJ(四)理論缺失:缺少憲法依據隨著我國司法改革向制度層面的不斷推進,司法改革的法理基礎的不足顯得尤其突出,主要表現在:1、司法改革缺少憲法基礎.由于我國憲法規定的人民代表大會制度下并沒有作為專門國家職能存在的司法權,所以,司法究竟應當包括哪些國家職能,由哪些國家機關行使都不清晰,目前所通行的司法改革概念是借用三權分立體制下司法權的內涵來描述的,放到我國憲法體制下不免張冠李戴,答非所問"2、從人民法院改革審判方式來考察司法改革的最終動力是非常有限的,因為人民法院作為國家審判機關由人民代表大會產生、對人民代表大會負責和受人民代表大會監督這樣的憲法原則是絕對不能逾越的,目前的司法改革僅僅由審判機關內部來推動,前景很有限"3、批準兩個人權公約以及加入WTO組織要求司法承擔保護人權的最終職責是我們在進行司法制度改革時的兩難選擇"川如果要促使我國的司法制度與國際社會接軌,必須將司法作為一項專門性的國家職能對待"

三、完善司法改革的建議

(一)充分發揮民間組織在司法改革中的作用主體適格關系到具體的改革是否正當,是否有序的間題"tl8司法改革并不是某一個人某一個部門的事,也不僅僅是政府的職責,而是全體國民的事,關系到全體國民的切身利益,需要調動全體民眾和社會各界積極參與、發揮創造力,民間機構正是一股潛在的重要力量"司法改革領導機構在制定司法改革措施的時候需要收集調查情況,征詢專家學者的建議,征求其他部門乃至民眾的意見"征集學者和其他部門的意見比較容易操作,征集其他法律人和民眾的建議就比較困難"很多人對司法改革不是沒有建議,而是缺乏表達的機會,缺乏與政府溝通的渠道"盡管也可以通過網絡和其他的媒體途徑征集民眾的意見,但是這種單個的、間接的溝通未免太薄弱,而召開研討小組、起草法律草案更不是單個的民眾的力量能夠做成的"因此,民眾需要成立民間機構,集中其意見,作為一個整體向政府傳達民意"(二)司法改革應當依法進行司法改革不能以破壞法律權威為代價"十五大確立的依法治國就是要努力將社會的方方面面都納人到法制的軌道上來,司法改革的終極目的是通過制度變革實現依法治國,其標志之一就是法律在國家和社會關系調整中具有至上的權威性,任何國家權力及其機構必須受到現行法律的約束"司法及其改革,其本質只是治理國家的一種手段或方式,其前提是需要法制來支持,離開法制也就無所謂法治,更無所謂司法"否則,它就破壞了法律的有效性和法律制度的完整性及法制的所謂鋼性"因此,即使是司法機關推行司法改革也應當在現行法律制度的框架內進行,不能私自出臺違背現行法律的改革措施,否則就將動搖法律權威和法律至上這一法治國家的基石,違背我們推行司法改革是為建構法治秩序的初衷"(三)司法改革應當整體推進司法改革作為政治體制改革的一個重要組成部分,不僅要與整個政治體制改革相協調,還要與經濟體制改革相適應;不僅是涉及機構設置、權力配置、運行方式等諸多方面的全面改革,而且是由統一的組織機構進行整體規劃、統一部署的系統改革"走自上而下的整體推進的改革之路.將對司法改革產生深遠意義"[l.8為了保證司法改革的整體推進,世界許多國家都在司法機構之外設立了相應的司法改革機構,如英國設在議會的法律委員會,日本設在內閣的司法制度改革審議會,澳大利亞設立的法律改革委員會"中央政法委已成立了司法改革領導小組"本人認為中央政法委員會是黨中央專門負責主管政法工作的部門"司法改革的最終目標是建立法治國家,而法治國家要求黨政分離、司法獨立,而由中央政法委員會主持司法改革就混淆了黨政的界限,又回到了黨政不分的局面"而且,因為它畢竟不是立法主體,缺乏將司法改革計劃制度化的正當性"因此,中央政法委不適宜成為司法改革的機關"為了保障司法改革的領導機構的權威性與運作的有效性、便利性,成立國家司法改革委員會是必要的和可行的,但該委員會宜由我國最高國家權力機關即全國人民代表大會來領導"同時,還應當對國家司法改革委員會的構成、任務、工作方式等作出明確的規定"(四)建立憲法審判制度是我國司法改革的基本方向在我國現行的基本政治體制框架內,要追求司法公正的價值目標必須要充分發揮制度的效應"[1.〕就目前我國政治體制的結構來看,以解決法律糾紛為核心的國家權力是以各級人大的獨立決定權與行政機關、檢"察機關和審判機關的行政決定權、檢察權和審判權表現出來的"由于人大是代表機關,因此,人大所掌握的解決法律糾紛的國家權力是代表民意的,高于其他性質的國家權力"各級人大及其常設機構獲得了體制內處理法律糾紛的最終權力"如果要保證司法的公正性首先應當解決各級人大及其常設機構如何按照憲法和法律的規定行使自己的處理法律糾紛的國家權力問題"這個間題不解決,司法改革缺少理論源頭"建立憲法審判制度是解決這一間題的關鍵"憲法審判制度是公正的司法制度不可分割的組成部分.憲法審判是現代司法的重要特征之一"應當允許一切普通司法制度解決不了的法律問題都應當在憲法審判制度中找到最終的法律救濟途徑,這樣才能充分體現現代司法保障人權的終極目標"。