司法公正與法院改革

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本文作者：孫根林工作單位：江蘇蘇州海聯海律師事務所

一、司法公正與法院體制的關系

司法公正是訴訟活動應當追求的終極目標,是國家法律權威和司法權威確立的關鍵,同時也是實現社會正義的最有效手段和法治國家的重要標志。司法不公正是社會最大的不公正,它不僅不能平息糾紛,而且還有可能導致社會動蕩進而威脅統治秩序。司法公正的基本含義包括實體公正和程序公正。要想使司法活動能夠實現司法公正的目的,除了程序本身的設計合理科學外,作出司法裁判的主體,還必須具有合格的、獨立的和無偏倚的品格。這是聯合國在5公民權利和政治權利國際公約6第十四條所規定的實現司法公正的重要保障。司法公正是司法活動的最佳價值選擇和理性的必然要求,而司法公正的實現,則有賴于法院體制中具有能夠獨立地依據事實和法律對訴訟案件作出裁決的能力,有賴于法官具有自覺地排除外界干擾而作出判決的能力。這種能力來源于作出司法裁判的主體的法院能夠而且必須保持中立和不偏不倚的立場,否則司法公正、效率和正義也就不存在了。法院體制具有獨立地依據事實和法律對案件作出裁決的能力,這就必然要求法院在社會關系中完全是處于獨立及中立的地位。這包括,法院整體對外的獨立性,也包括每個案件中法官個體的獨立性。這種完全的獨立性,是法院處理各種社會糾紛時,保持中立立場的必要保障,也是實現司法公正的必然要求。沒有獨立也就沒有中立,沒有中立也就沒有公正。因此法院和法官的獨立地位是實現聯合國人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏私的法庭進行公正的和公開的審訊人權保障的最低標準的前提。在聯合國5關于司法機關獨立的基本原則6的附件中規定:司法機關應不偏不倚、以事實為依據并依法律規定來裁決其所受理的案件,而不應有任何約束,也不應為任何直接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右,不論其來自何方或出于何種理由。這一要求,明確了作為作出裁判主體的法院必須具有獨立性,這是法院作出公正裁判的必要條件。法院在其他任何機關、團體和個人面前,必須有足夠的能力保持獨立。

二、我國法院體制存在的缺陷

我國法院在處理訴訟案件時,是否能夠完全依據法律,而不受外界影響的問題,越來越受人們的關注。司法實踐中所反映出來的問題,也越來越令人擔憂,使人不得不思考,我們的司法系統到底出了什么問題,怎樣才能使法院在裁判糾紛時保持客觀公正的立場。司法實踐中出現的司法活動受到干預,導致法院不能公正處理案件的情況,究其原因,應當說是多方面的,但是最主要的原因,是我國法院體制缺乏獨立性的品格。具體表現如下:(一)地方各級法院的設置和管轄范圍與地方各級政府的設置和管轄范圍相同,客觀上使得法院與各級人民政府有著千絲萬縷的聯系。法院在審判案件時,偏袒本地區的當事人,實行地方保護主義就是順理成章的事情。由地緣關系而產生的親情關系,時時刻刻對法官產生影響,這種影響會潛移默化地內化為法官的思維定式,必然導致公正司法受到來自法官自身的威脅。世界上,很多國家法院的司法管轄范圍和行政管轄范圍是不相同的。比如,在英國,法院的設置由英國內政部參照行政區劃將全國各郡劃分為9多個司法小管區,每個小管區設一所治安法院。凡市、區內有治安法官或領薪治安法官的,則單獨成為一個管區[1](P72)。同時,英國的刑事法院和上訴法院也不是按照行政區劃設置的,而且刑事法院的法官還不固定在一個法院。(二)法院的經費和人員編制由地方政府決定,必然導致法院在抵制地方政府的干涉方面缺乏必要的能力。我國法院的辦案經費、法院的工作人員(包括法官和非法官)的工資和福利待遇都由地方政府予以財政撥款,撥款的多少就決定了法院及法官的生存質量。法院的物質保障受制于他人,那么法院和法官在審理案件時的意志,就不可能不受制于他人。由此可見,法院在社會中若不具有超然的能力,其獨立性也就不具有。(三)下級法院相對于上級法院不具有保持中立的能力。下級法院自覺地接受來自上級法院的干預,尤其是來自最高人民法院的干預。有時,下級法院還會主動地向上級法院請示對所受理案件的處理意見。這種情況與我國三大訴訟法規定的上級法院的審判監督制度規定有著直接的關系。法院系統上下級之間有著如同行政機關上下級之間的關系,兩審終審制度和法院獨立性成了一句空話。(四)各級法院和各級國家權力機關之間的關系,使法院難以獨立地適用法律。我國憲法規定各級國家權力機關有權選舉或者罷免法院院長,有權對院長提名的副院長、審判員、審判委員會成員進行任命或者罷免。同時,憲法還規定各級國家權力機關對由它產生的司法機關,有權進行監督。同時,還規定,各級法院要向產生它的各級國家權力機關負責,并報告工作。經過修改的5中華人民共和國各級人民代表大會和各級人民政府組織法6又賦予了人民代表大會對法院工作的質詢權。這些由憲法和有關法律確立的人大對法院審判活動的監督措施,在司法實踐中,已經演變為對法院的個案監督。這種體制,使得法院在各級國家權力機關面前,很難保持其獨立性。(五)法官和合議庭本身缺乏獨立性,不能自主地依據法律對案件做出處理決定。我國法官之間的關系行政級別色彩非常濃厚。法院院長、庭長審批案件的制度在各地各級法院還普遍存在,遇有主審法官或者合議庭與院長、庭長意見不一致時,主審法官或者合議庭也很難堅持自己的意見。即使案件提交到審判委員會討論,最終的結果,多數是按照行政級別高的法官的意見作出判決。另外,審判委員會決定案件結果,導致案件審理和判決相脫節,判決的公正性也就值得懷疑。(六)鐵路內部所設鐵路運輸專門法院,不具有中立性。鐵路運輸法院既審理刑事案件,又審理民事案件。無論刑事案件還是民事案件的審理,總要涉及鐵路部門的利益。要么,鐵路是一方當事人,要么案件的結果牽涉到鐵路部門的利益。在這種情況下,作為鐵路部門內設的法院,顯然不具有中立性,這是很自然的事情。鐵路運輸法院內部所設法院在審理案件時,即使能夠保持中立地位作出公正判決,也很難令當事人信服,至少當事人會因法院與對方當事人有利益關系而心存疑慮。這種企業設置法院的體制不僅違背古老的自然正義法則,而且與回避制度不符。

三、我國法官職業保障制度不健全

我國憲法及人民法院組織法和訴訟法都有人民法院獨立行使審判權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉的規定。這一規定肯定了法院在行使審判權時應當具有獨立性。但法官在行使審判權時也應當具有獨立性,這個問題法律沒有明確規定,也沒有相關的法官獨立保障機制。其實,如果沒有法官的個體獨立,法院的整體獨立并不能保障法官在作出判決時能夠獨立而不受干涉地作出判決。我國法律在保障法官個體獨立方面,主要存在以下幾個方面的缺陷。(一)現有法律對法官缺乏保持獨立的警示規定。如果法官不關心自己的獨立性,任何維護法官的獨立性的措施和方法都無濟于事[2](P38)?；诖朔N觀念,很多國家法律規定法官在任職或者在審判之前都要進行宣誓或者對法官提出法律上的要求,以警告法官在審判案件時或者從事其他活動時不能作出有損于法官獨立性的行為。如5德國法官法6第三十八條規定,法官在公開審判時,要進行如下內容的宣誓:忠實于基本法,忠實于法律,履行法官職務,用最好的知識和良心不依當事人的身份與地位去判決,只服從事實與正義。我國法律則沒有對法官獨立性警示和要求法官獨立進行審判的規定,而且在實踐中,法官本身由于各種原因缺乏獨立性的意識。(二)法官任職的期限和任職的穩定性缺乏法律保障。如果一個法官不能確定自己工作的前途,則他在工作中的情緒或者表現都很難始終保持恒定狀態,至少他會為生計而擔憂與策劃[3](P42)。聯合國5關于司法機關獨立的基本原則6文件中的第十二項也規定,無論是任命的還是選出的法官,其任期都應當得到保證,直到法定退休年齡或者在有任期情況下直到其任期屆滿。任職期限法律的嚴格規定對于法官保持獨立具有重要作用,而法官任職的穩定性也同樣十分重要,我國法律則缺乏這兩方面的必要規定。這就導致法官在受到外來干涉時,擔心被免除法官職務或害怕被調到自己不愿意去的地方而不敢抵制干涉。事實上,在我國司法實踐中確實存在法官由于抵制非法的干涉而被調離法院或調至條件和待遇比較差的法院的情況。(三)法官職業待遇和退休以后的物質保障,缺乏明確具體的規定。關于我國法官的職業待遇,5法官法6進行了原則規定。5法官法6第三十四條規定:法官的工資制度和工資標準,根據審判工作的特點,由國家規定。第三十五條規定:法官實行定期增資制度。第三十六條規定:法官享受國家規定的審判津貼、地區津貼、其他津貼以及保險和福利待遇。同時,5法官法6還規定了法官的退休制度,如5法官法6第四十條規定:法官的退休制度,根據審判工作的特點,由國家另行規定。第四十一條規定:法官退休后,享受國家規定的養老保險金和其他待遇。法官的職業待遇和退休保障,法律予以規定是十分必要的,但是,我國5法官法6內容還不具有可操作性,也沒有相關法規予以具體落實,在司法實踐中,也沒有得到實際執行,甚至個別地區的法院工作人員連工資都無法按時發放。實際上,讓法官在職業待遇、退休保障上享有高出一般公務員的特殊待遇,則是法官獨立審判的最基本的物質保障。(四)法官行政化管理模式,導致法官地位不清,法官之間行政級別色彩濃重,法官難以保持獨立性。我國法官在管理模式上與行政機關大體相同,法官本人的行政級別決定了法官的職級高低。很多不具備法官職業素質但行政級別高的人員調到法院后,相應的法官職級就高,而職業素質高而職級低的法官,則要受到行政級別編制的定額限制。這樣的體制導致行政級別低的法官必須服從行政級別高的法官,法官獨立難以實現。

四、關于我國法院體制改革的設想

針對我國現有法院體制存在的不足,根據司法機關獨立原則的要求和其他國家的通行做法,提出以下法院體制改革設想。(一)打破現有的法院行政區域設置的傳統模式,實行法院管轄區域與行政區域相分離的體制。根據人口密度和地理因素,將全國設置若干個大的司法管轄區,在每個大的司法管轄區,設立若干個中級司法管轄區,在每個中級管轄區設立若干個基層司法管轄區。在大的司法管轄區設置高級人民法院,在中級司法管轄區設置中級人民法院,在基層司法管轄區設置基層人民法院。這種設置法院的好處,除了可以克服法院地方保護主義和法院抗干擾能力以外,還可以均衡各地法院之間的工作量,提高司法效率,減少和杜絕超審限審理案件的現象。(二)法院的經費由中央統一劃撥,法官由專門機構獎懲、任免和調動。建立法官由專門委員會按照一定的程序予以任免的制度,法官任免專門委員會可以是常設機構,委員由全國人大常委會根據最高法院院長提名來任免。法官任免委員會每年召開若干次任免會議。鑒于我國人口和地理條件,可以設置兩級委員會,即中央和地方兩級,但兩級之間不屬于上下級關系。中央級法官任免委員會負責最高人民法院法官的任免,地方級法官任免委員會負責地方三級法院法官任免事宜。除此以外,這個委員會還要負責法官的調動、彈劾、獎勵等事宜。(三)取消地方人大及其常委會對法院的監督體制。取消現有的地方人大及其常委會對地方法院監督的權力,將這一權力收歸全國人大及其常委會行使。為了避免全國人大及其常務委員會的監督演變為對法院審理程序和審理結果的干預,人大及常委會行使監督權的方式,是向最高人民檢察院建議提起抗訴。最高人民檢察院經過審查決定是否抗訴,對于決定抗訴的,可以指令下級檢察機關進行抗訴。(四)取消各級法院的主動提起再審程序的權力。再審程序的提起,對糾正錯誤判決確實有著積極的意義。但是,這種由法院自己提起訴訟程序的做法,違反了不告不理的訴訟原則,也與法院在訴訟中所承擔的審判職能相違背。尤其是,上級法院對下級法院的生效判決提起再審程序,易導致下級法院相對于上級法院的審判獨立性不復存在,審級制度和當事人的上訴權利受到侵害。而且也破壞了生效判決的穩定性和終局性,導致法律關系長期處于不確定的狀態,影響訴訟效率的實現。因此,既要維護生效判決的穩定性和終局性,又要糾正錯誤的生效判決和保持法院在再審程序中的中立地位,為此再審程序必須要以當事人提出合理合法的申訴為前提,而且上級法院不能提起下級法院生效判決的再審程序。(五)撤銷鐵路運輸法院?，F有的鐵路運輸法院所管轄的民事和刑事案件,不具有特殊性,與普通法院管轄的民事和刑事案件沒有多大區別?，F有的鐵路運輸法院基本上實行的是線狀管轄,撤銷后,可以實行區域、始發地或目的地相結合的管轄案件原則,由地方法院管轄。(六)建立健全法官的警示制度和職業保障制度。對于新任命的法官,必須對其警示,使其認識到保持獨立性和中立性對于公正審判的重要意義,并應自始至終本著維護其職務尊嚴和獨立性的原則從事社會活動。關于警示的方法,可以是要求新任命的法官進行有關宣誓,建議5法官法6應當規定相應的宣誓內容和宣誓程序。提高法官在職待遇和退休保障待遇。我國現有的法官待遇和一般的公務員沒有什么差別,而且也沒有法律保障。在這種局面下,法官想要保持獨立也是不可能的,法官的生存條件受到他人控制,也就等于法官的意志也會受到他人控制。因此,關于法官的在職待遇和退休待遇應當通過立法予以保障,并且其待遇標準應當比一般公務員的待遇標準要高。這樣,一方面能夠使他們在保持獨立性方面有足夠的信心,另一方面,也使法官的職業成為令人羨慕和受人尊敬的職業,能夠吸引優秀的法律人才從事法官職業。同時也要提高法官任職條件。上面許多設想,都是建立在法官隊伍高素質的前提之上的,沒有專業化和職業化的法官隊伍,即使在體制上能夠保證法院獨立審判案件,也不能實現司法公正的目的。因此,必須提高現有法官法規定的學歷條件,根據我國現有的實際情況,至少是獲得高等學校法律專業學士學位以上,非法律專業畢業不能從事法官職業。這應當成為擔任法官最基本的硬件條件。此外,法官的任期應當得到保證,對法官的紀律處分、停職和撤職要做到程序正當、理由法定。