行政司法制度的問題與改善

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本文作者：吳敏工作單位：蘇州經貿職業技術學院

1行政司法概念的界定

司法,有的法學教材亦稱之為法的適用,是法的實施的重要方式之一。它是國家司法機關根據法定職權和法定程序,具體應用法律處理案件的專門活動。行政司法的主體是行政機關,其在作出關系或影響相對人權利義務的行為時,會不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質量并保證其公正性、合法性,因此被稱作準司法。由于行政司法的對象在理論上還存有爭議,因此對于行政司法的概念也存有爭議。行政司法對象的理論就世界范圍而言,主要表現為兩種理論學說以及與之相適應的行政司法模式。一種理論認為,行政司法的對象只能是行政糾紛,而且是行政機關同其他行政法主體在行政管理中引起的糾紛;另一種理論認為,行政機關不僅解決行政糾紛,而且對一般民事、經濟糾紛都盡可能予以解決,因此,行政司法的對象包括行政糾紛,也包括民事、經濟糾紛。[1]第一種理論在大陸法系的法國、德國盛行,為立法機關所接受,在國家行政組織體系內部設立了獨立于普通法院之外的行政法院系統,專司行政案件的審判職能。英美法系國家則采納了第二種理論。美國行政司法不僅涉及民事糾紛和行政糾紛,而且包括對輕罪的判決。我國行政司法,就目前看來,只涉及部分行政爭議和部分民事爭議。為解決行政爭議和民事爭議,以保障社會法律秩序的正常和穩定,法律賦予了行政機關的調解、裁決和仲裁的職能,由此構成了行政司法的三大內容或具體制度,即:(1)行政調解;(2)行政復議;(3)行政仲裁。一般說來,行政復議只適用解決行政爭議;行政仲裁適用解決民事爭議;行政調解既適用民事爭議,也適用行政爭議。由此,在我國,行政司法是指行政主體依法對有關爭議進行復議、調解、裁決和仲裁的活動,它既包括對行政爭議的處理,也包括對民事爭議的調處。

2當前我國行政司法所面臨的挑戰

概念本身的模糊性行政司法的主持者。我國目前對于行政司法的主持者還存在理論上的分歧,即行政司法活動的主體是行政機關抑或是在某些情況下的一些獨立性較強的但仍帶有行政性質的專門裁判機構?我國現有的專門機構僅有商標評選委員會、專利復審委員會、勞動爭議仲裁委員會等有限的幾種。這些機構的設置比較混亂、分散,條條塊塊縱橫參差,職能上彼此沖突甚至發生推諉,專職化、專業化問題嚴峻?，F在幾乎所有的行政爭議和大量的民事糾紛仍由行政機關直接解決。12行政司法的性質。關于行政司法的本質屬性,遠非概念中簡單標明的行政和司法所能一言蔽之。我們一般認為法國的行政法院與普通法院構成雙軌制司法體系,在法國人自己眼中,卻從來都將行政法院的活動看作行政活動,而非司法活動。法國人只把普通法院的活動看成司法活動。英國國內行政界和法學界對行政裁判所活動的性質看法也存在分歧。[2]我國理論界認識比較混亂。有的學者將行政立法、行政執法、行政司法鼎足而三共同構成行政行為,注重其行政性;而有的學者將行政復議和行政訴訟、國家賠償列入行政救濟,更注重其司法性。種屬概念混淆不清。與行政司法概念相近的還有行政審判、行政裁判,這些概念并沒有嚴格界定。再加上行政訴訟、行政救濟、行政監督等概念的干擾,學術界陷入一片概念沼澤。還有學者對行政裁決分別作狹義、廣義、最廣義幾種不同解釋,廣義的行政裁決甚至可代替行政司法的概念。212行政司法存在許多程序上的問題行政裁決因無統一、明確的法律規定,其隨意性特別大,最缺乏規范性和基本的程序規定。行政調解除基層人民政府對民間糾紛的調解和主管部門對商業經濟糾紛的調解有程序規定之外,其他都無法律具體規定。行政復議一般采取書面審理形式,但5行政復議法6又規定申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時,可以向有關組織和人員調查情況,聽取申請人、被申請人和第三人的意見。,即在特定情況下也可采取開庭審理方式,而5行政復議法6對開庭審理的程序卻未作規定。行政仲裁的程序性問題還在更深的層次上表現出來,如同是技術合同糾紛,既可由經濟合同仲裁委員會受理,又可由技術合同仲裁委員會受理。所以各類糾紛的仲裁規則和程序都不統一。213司法救濟途徑沖突行政司法相對于行政執法具有后繼性,相對于法院司法具有前置性。我國對于行政復議不服,一般可以提起行政訴訟,而對于行政仲裁、行政調解目前一般提起民事訴訟,對于行政裁決一部分提起民事訴訟,一部分提起行政訴訟,規定的比較混亂。這樣的規定對于糾紛的解決是不利的。司法救濟途徑的沖突,不僅會使公民、法人、其他組織的合法權益得不到及時的保護,也會使各機關之間產生相互推諉的現象。造成公共資源的浪費,影響行政效率。國內新形式的巨大沖擊行政仲裁方面的制度的新動向。建國后,我國仿效前蘇聯和東歐各國,建立了一整套行政仲裁制度。但從8年代中期到5中華人民共和國仲裁法6頒布前的這段時間,有關行政仲裁的法律法規如春筍般涌現。這期間共有14個法律、82個行政法規、192個地方性法規作了有關仲裁的規定。[3]其中只有幾個是關于涉外仲裁的規定。一時間行政仲裁嚴重失范:法律、法規、規章都在設定,仲裁領域急劇擴張;仲裁機構呈分散狀態;仲裁程序也不統一。1994年8月31日,5中華人民共和國仲裁法6頒布,除勞動仲裁一枝獨秀外,其它行政仲裁歸于沉寂。有學者認為:隨著我國5仲裁法6的頒布實施,行政性仲裁機構已陸續撤銷,因此再作行政仲裁與民間仲裁的分類已無實際意義。[4]12聽證制度的建立。聽證本是英美國家自然公正原則的要求,行政機關的決定對當事人有不利影響時,必須聽取當事人的意見。在中國,聽證一詞首次出現是在1996年3月17日頒布的5中華人民共和國行政處罰法6中。1997年12月29日頒布的5中華人民共和國價格法6第23條又確立了公聽制度。但聽證這一新程序的出現,也給我國行政司法理論帶來沖擊。從5中華人民共和國行政處罰法6的關于聽證程序、主持人的超脫地位、兩造對抗、聽證中事實和證據的拘束力等方面來看,聽證初步符合傳統行政司法的概念要件。但聽證又不同于傳統嚴格意義的行政司法,因為聽證后由行政機關的負責人作出決定或負責人集體討論決定。這是一個純粹意義的行政決定,與美國帶有事先救濟性質的事前聽證非常相似。

3進一步健全我國的行政司法制度

鑒于我國行政司法存在的諸多問題,筆者認為應從以下方面來完善我國的行政司法制度:311要實現行政司法的規范化,也即行政司法的制度化和法律化傾向行政法制較為發達的國家都不乏有關行政司法的法律或政府規章,保證了行政司法的制度屬性。市場經濟下行政司法行為的急速發展對行政司法規范化提出了新的課題。行政司法必須被逐漸地納入法制大系統和行政法制系統,以法規范行政司法活動,調整行政司法行為。從市場經濟下行政司法的實踐看,有三大類型的行政司法案件:一是具有民事性質又隸屬于行政管理系統,帶有很大技術色彩的案件,如專利、產權等;二是純屬行政管理系統的權屬爭議案件或因其它糾紛引起的案件;三是以司法程序實施的行政執行案件,如行政機關對公民、法人和其它組織實施制裁性行為所必須經過的取證、詢問、論辯、裁決等司法環節。對于后兩類性質的行政司法案件,我國已有一些法律和法規作了規定。但第一類還沒有較為完善的規范性文件予以調整,所以國家應盡快制定有關行政司法的法律、法規和規章。要實現行政司法體制的完善化行政司法體制是行政司法得以有效進行的組織保障和機構保障,行政司法制度完善的國家首先有一套完整的行政司法體系以及體制結構,在英國,有專職的行政裁判所解決行政執行過程中的爭議,這些裁判所分門別類,獨立性極強。如各種保險仲裁法庭、土地裁判所、工業傷害裁判所、商標裁判所、交通運輸裁判所、礦山糾紛裁判所、勞資關系裁判所、專利裁判所、商標裁判所,等等。在美國,有各類負責解決行政糾紛的政府委員會,具有較強的針對性和專業性,如聯邦貿易委員會、聯邦電訊委員會、聯邦動力委員會、原子能委員會等。行政機關的主管部門也負責一定的行政司法案件。[5]可見,行政司法體制的完善與專職的行政司法機構的建立是分不開的。所以我國的行政司法機構及其工作人員應該向專門化、專職化、專業化方向發展,行政復議、行政裁決、行政調解都應設立專門的相對獨立的機構,以專職行使行政司法職能,并對其工作人員作為政府法制機構的專業人員的任職資格、任免考核、獎勵升遷、培訓和職稱評定等都有一套專門的辦法和規定,使行政司法機構和隊伍建設制度化、規范化。我們既應保持和發揚我們國家的特色和優勢,又應注意吸收國外行政司法建設的成功經驗,并在我國行政司法體制建設問題上考慮到國際接軌的問題,努力使其符合國際上的通例。313應使行政司法與司法銜接化,健全行政司法體系行政司法雖然可以成為一個獨立的系統,但它和司法制度不能完全分割開來,尤其有關行政管理相對人權益的爭議。行政機關的裁決只是對司法權的必要補充,并不能完全失控,而且有些裁判不能具有終局效力。其目的在于有效保護當事人的合法權益,防止行政權的專斷性。在市場經濟下,我國一方面要加強行政權的權威性,提高行政機關宏觀調控的能力,并盡可能使行政管理過程中發生的糾紛在行政過程中予以解決,而不能一股腦地推給法院。另一方面,對行政權的制約、監督、監控也應有所加強。其中,司法機關對行政權的約束、對行政權的司法審查尤為重要。因此,必須把行政司法限制在一定范圍內,使司法和行政司法有機地銜接起來,形成一個連貫的糾紛裁審機制,一些重大的權屬關系、敏感的案件可直接由司法機關受理和解決。一些行政技術性強的、較普通的權屬案件可由行政機關最終裁決。還有一部分案件可以首先由行政機關裁決,若當事人對裁決結果不服便可進入司法程序。同時,我們還應根據經濟和社會發展的要求,探索并及時設立新的行政司法形式。目前,建立和完善行政申訴制度應引起學者的注意。行政申訴在日本稱作苦情處理,在臺灣地區叫做異議申請,是指行政機關或專門機關為解決因國民對行政行為不滿或不服所發生的爭議而采取的一種措施,適用非正式法律程序,其范圍遠大于行政不服審查和行政裁判的范圍。在我國,也有著建立行政申訴制度的客觀需要,以補充現有行政司法形式的不足。例如,對已超過復議申請和起訴時效的爭議而當事人仍不服的;或當事人不愿通過行政復議或起訴解決紛爭而希望通過行政監督手段來解決的;或當事人認為作出原具體行政行為的行政機關能夠自己糾正的等情況,都可以通過行政申訴途徑予以解決。我國憲法明確規定,公民的申訴權利,雖然可以通過信訪制度來進行申訴,但因未正式建立起行政申訴制度,有關的許多權利就難以得到有效保障和救濟。