關于地方債務審計的探討

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地方政府性債務審計存在問題

有限資源降低審計質量。地方政府性債務時間跨度長、數據多且分類復雜,涉及對象多、被審賬表和資料內容復雜,而審計時間較短,導致時間緊、任務重。此外,參與審計的人員有限,外加很多地方審計隊伍審計人員并非審計專業出身、審計功底薄弱,難免會出現一些責任心不強的審計人員忽略掉一些重要數據的查證工作,只顧一味的趕時間、抓進度的現象,審計質量大打折扣。審計隊伍整體素質不高,降低審計效益。地方政府性債務審計需要掌握多種審計方法、多種學科的知識,同時要求審計人員應具有區別于一般的政府人員的業務能力和創新能力。目前,我國地方審計機關的審計人員知識結構并不全面,缺乏具有敏銳的洞察力和分析解決問題能力的、一專多能的復合型人才。傳統的財務審計人員總體上較為偏重研究財務知識,缺乏對財政、金融等現代經濟所需的專業知識,在審計過程中,不可避免地習慣性用舊思路審視、查找問題,極大程度的降低審計效益。獨立性不夠,削弱審計免疫力。獨立性是保障審計工作順利開展的先決條件,而各地方政府債務資金審計常采用“同級審”的方式,難以保障審計獨立性。一方面,審計部門形式上難以獨立,審計機關同時接受本級人民政府和上一級審計機關的領導,這就形成了“審計-領導”關系相沖突的矛盾,即審計部門審計政府有關部門,同時又受本級政府領導,形式上難以獨立,進而影響其權威性。另一方面,審計部門精神上也難以完全獨立。審計機關及其人員的經濟政治利益及社會地位等都與本級政府密切相關,致使在審計過程中很容易受到干預。外加中國人對“人情”、“關系”的看重,審計機關更傾向于避免與本級政府發生沖突,以致所做出審計披露的強度和力度大打折扣。審計機關的作用無法量化,降低審計認知度。當前,地方政府性債務審計為不定期審計且多數停留在事后審計,審計機關在地方政府舉債融資前的參與可能被個別地方行政機關說成是干涉地方政府事務,因此無法對項目的款項付款之前進行嚴格把關,通過比較審計建議前后的效果量化審計機關的作用,使審計效益一目了然,增加地方政府及公眾對審計機關的倚重,有效避免損失的形成。審計工作方案存在缺陷,降低審計有效性。審查賬目和相關資料是地方政府性債務審計不可缺少的工作。由于政府不同層級及不同部門之間利益的博弈,難以避免做假賬、偽造資料事件發生。審計工作方案的不完善,加之部分審計人員缺乏審計責任心及經驗,容易出現單純的審查被審單位提供的賬表的局面,導致無法有效地查處違法占用資金、截留項目資金等腐敗問題,致使審假成真,難以充分發揮審計查錯防弊的作用。

加強地方政府性債務審計的對策

創新審計模式。審計署應統合全國審計系統的力量、上下聯動,結合預算執行審計、經濟責任審計、金融審計等與地方債務審計存在內容交叉和數據相關聯的項目審計,組織不同級次和不同領域的債務審計,力求建立信息共享機制,統一口徑,有利于在時間、人力資源有限條件下獲取較為充分的審計證據,全面把握地方政府性債務信息,充分發揮審計的查錯防弊功能。建設高素質的審計隊伍。為確保審計質量,審計機關應注重選配精干人員的錄用。同時,為充分有效地發揮審計職能、提高審計效率和效果,要加強培訓。引導審計人員樹立主動學習和終生學習的理念,刻苦鉆研業務,加強理論學習,相互溝通交流,同時解放思想,與時俱進,促進審計觀念創新,推進審計手段和方法創新。努力向政治素質高、業務素質高、職業素質高的審計隊伍邁進?？茖W引入注冊會計師審計。針對政府審計獨立性不夠,為保障審計工作的順利進行,應當科學適當引入注冊會計師審計,讓注冊會計師及其所在事務所成為新“委托-”環節的方,直接接受政府審計機關的委托對地方政府性債務進行審計。政府通過公開招標的方式,對競標的會計事務所的專長、資質和信譽等做出評價,選出服務質量高、收取審計費用合理的事務所參與審計。為了增強注冊會計師的獨立性,所收的審計費用應避開審計對象所在的政府由上級政府部門或審計部門直接撥付。實行“交叉審”與“上審下”相結合。要解決難以提高獨立性的問題,應該把“同級審”的單一型模式改為“上審下”、“交叉審”相結合的混合型模式,有利的避開本級政府的干預和影響。在采取“上審下”、“交叉審”模式的過程中,由于執行審計的機構不再與被審計單位產生政治和經濟方面的直接聯系,也可以避開“人情”、“關系”的干擾,這就可以在一定程度上克服“同級審”方式的弊端,為審計人員提供更好的獨立性,使審計人員客觀的做出判斷,充分發揮好審計的免疫能力。實行事前審計與事中審計相結合。審計機關應擴大審計范圍,提前介入舉債決策過程,在舉借債務部門提交報告這一階段就參與進來。一方面,可以充分發揮審計“免疫系統”功能,把可能出現的問題消滅在萌芽中,還可以服務于以后的事中、事后審計,使審計起到全過程、全方位監督的作用,有效降低債務風險。另一方面,可以量化審計工作,審計之前應付款多少,審計之后實際付出多少,從而形成鮮明對比,突出審計作用。外加建立健全信息披露機制,及時、全面、準確公開審計結果,最大程度的做到信息公開化,體現出對社會的責任感,勢必會提高審計的認知度。延伸債務資金審計。對地方債務的審計不能簡單地停留在賬表數據,衡量償債風險也不能單純的借助于債務余額與地方財政可用財力之比而應該從多方面加以分析。審計人員對審計過程中發現的疑點,應及時延伸到有關單位和相關人員進行查證。例如追蹤債務資金的使用過程,關注資金流向的每個環節,落實資金的到位情況和使用效果。衡量債務風險要統觀全局和局部,債務總量處于警戒線以下不一定局部地區也處于安全區。例如2010年底,我國地方政府整體債務率為70.45%,但有19.9%的市級政府和3.56%的縣級政府的債務率高于100%,分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%,超出警戒線。同時要結合被審地區的經濟發展狀況,借助負債結構、償債能力等指標,從成本、效益等多方面分析債務風險。例如審計過程中不能片面的地憑負債規模定論風險,也要關注與之密切相關的償債能力問題,審查資金的來源是否充分,關注資金在使用過程中是否存在舉債手續不規范、債務資金與項目建設進程用款不一致、資金投向不符合規定用途、舉債資金閑置、挪用等影響資金使用效益的問題,以確定舉債的合理性,是否符合經濟發展需要。審計機關應對債務資金進行跟蹤審計和定期檢查必要時可將債務審計作為年度審計實施,確保?？顚Ｓ?提高資金使用效益,充分發揮好審計監督的作用。在審計的最后,應重視管理建議書的出具,審計機關作為防范與化解地方債務風險的“防火墻”,通過定期進行債務審計,在充分分析債務風險和債務資金的管理水平上,提出如何有效加強債務管理,從而化解債務風險、提高資金使用效益的建議,發揮好審計的建設性作用。過度舉債會成為制約地方經濟社會穩定與發展的消極因素,形成巨大的債務風險和誠信危機。加強地方政府性債務審計可以及時發現國家經濟社會運行過程中由地方政府性債務引發的各種隱患,有效預防危害的發生,保護國民經濟健康持續的發展。

本文作者：張穎工作單位：首都經濟貿易大學會計學院