監督體系構建審計監督耦合性分析

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【摘要】黨的在深刻總結十八大以來權力監督運行機制建設成功經驗基礎上，提出進一步增強黨內監督和國家監督制度建設合力的新發展理念，明確了以國家監察制度改革為重點，形成黨內監督、監察監督、審計監督、人大監督和民主監督等貫通國家監督體系的建設思路。在上述體系中，以審計監督為核心的經濟監督在監督體系建設中發揮著重要的“免疫系統”作用。以國家審計監督制度建設為重點，進一步構建完善體系建設的耦合性環節，是實現國家治理體系現代化建設的重要切入點。

【關鍵詞】國家治理體系現代化；監督體系；審計監督；系統構建

一、引言

我國《憲法》和《審計法》規定，審計是由國家法律規定的有關機構及其人員，依法獨立對被審計單位的有關“財政收支、財務收支的真實、合法、效益進行審核、鑒證、評價的監督活動”。從國家監督體系構成角度看，審計監督在維護社會主義經濟秩序特別是審查監督國家行政機關及企事業單位財經紀律方面發揮著無可替代的“免疫系統”重要作用。黨的十八屆四中全會決議和國務院《關于加強審計工作的意見》進一步明確提出，審計監督要實現“全覆蓋”目標。從學理角度看，所謂審計監督“全覆蓋”是指凡是涉及公共資金、國有資產、國有資源的“全領域”和上述公共資源的分配和管理、使用“全過程”，以及經濟運行和領導干部經濟責任履行情況等“全對象”，都是必須接受審計監督的事項和范圍。與審計監督“全覆蓋”目標相適應，作為社會主義國家監督體系的重要環節，審計監督不僅在監督社會主義市場經濟秩序方面發揮著重要作用，而且在監督保障權力運行的政治監督方面發揮著重要作用。耦合也稱耦合性（Coupling），是系統科學的一個專有名詞。從詞源學角度看，耦合性來源于工程領域關于各模塊之間存在的控制、調用、數據傳遞等相互作用機制。隨著系統科學的發展、完善，耦合性被廣泛應用于描述系統要素之間、子系統之間以及系統與環境之間的聚合性和關聯性程度。從方法論角度看，耦合性研究和構建目的在于通過對具有相互關聯的系統進行有效引導，促進彼此要素有效銜接和功能整合，實現整體性和協調性有效提升。因此從系統論角度看，國家監督體系和審計監督的關系構建，本質來講就是一種耦合性體系建構過程，即在國家監督體系中如何充分發揮好審計監督的重要作用，實現系統之間功能有效整合和作用充分發揮。正如黨的報告中提出，要構建“黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效”的監督體系，把黨內監督同國家機關監督以及其他各種形式社會監督活動有效貫通起來，進一步增強黨和國家監督合力。認真貫徹上述重要部署，關鍵就是將彼此相對獨立的各項監督制度通過銜接性機制措施，有效耦合在一起，從而實現彼此之間的“相互貫通”，并進一步形成“監督合力”。具體而言，如何在新時代中國特色社會主義審計監督制度建設中，深入落實黨中央對審計工作的部署要求，加強國家審計工作統籌，優化審計資源配置，探索審計監督有效融入國家監督體系的耦合路徑，努力做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責，成為關系國家治理體系和治理能力現代化建設的重要制度性問題。

二、相關文獻綜述

從時間節點上看，2014年召開的黨的十八屆四中全會首次提出審計“全覆蓋”重要理念，開啟了學術界關于上述問題研究的起點，并在2015年國務院相關意見出臺之后達到了研究高潮。而黨的報告中，明確提出國家監督體系中審計監督所承載的重要歷史使命，圍繞審計監督在整個監督體系中的重要作用和銜接機制問題，成為近兩年來學術界關注的重點。從目前搜集整理的資料來看，學者研究的重點主要集中在以下方面：（1）圍繞國家審計職能與社會治理耦合性進行系統研究，重點突出審計監督在國家治理體系中承載的社會責任[1]，并從政治和法律框架下，對如何更好發揮監督治理作用的機制措施提出構建框架[2]。（2）圍繞審計監督在黨的十八大以來反腐敗斗爭中發揮的重要，初步提出了審計監督與行政監察等監督手段“耦合”路徑問題[3]。（3）圍繞審計監督“全覆蓋”的職能拓展[4]、實現路徑[5]、運行機制[6]和存在問題[7]等進行了研究。特別是面對大數據環境中，全覆蓋所面臨的嚴峻挑戰進行了理論研究和制度思考[8]。關于審計的耦合性理論問題，也是近年來學術界研究的熱點之一。原因在于學術界開始探索將系統論方法引入審計理論體系中，探討審計系統內部要素之間以及系統與外部環境之間的相互關系，分析和解讀審計工作如何充分融入國家治理體系和治理能力現代化的有效途徑和方法。（1）圍繞內部審計系統耦合性關系，有學者重點論述了內部審計與公司治理的耦合性問題，強調“內部審計正是內嵌于公司治理機制監督系統中的一項子制度，有效保障公司的秩序”[9]。有的學者則采取實證分析的方法，對內部審計與內部控制的耦合關系進行了詳細論證，并且在文中提出所謂耦合就是“你中有我、我中有你”的一種“相互交叉、交互作用而又相對區別”的關系總稱[10]。（2）圍繞內部審計與社會審計耦合性關系，有學者從企業內部審計和管理會計“協同效應”這種耦合關系進行了探討[11]。（3）圍繞國家審計和社會治理體系的耦合性關系進行模型設定。例如有學者以全國二百多個地市數據為樣本，從空間、時間兩個維度探討國家審計治理與公共服務供給的耦合關聯模型，重點闡述了提升國家審計治理與公共服務供給系統之間耦合度和協調度的制度實現方法。（4）圍繞審計監督與國家監督體系耦合性問題進行研究。例如，有的學者開展了國家審計與人大監督的耦合效應研究，提出了在國家治理機制中，國家審計與人大的監督權具有耦合效應，并論述了兩者之間耦合機制實現的制度路徑[12]。有的學者則圍繞國家審計與政府行政績效監督工作的耦合性進行了模型構建[13]。綜合分析上述相關文獻，可以看出對審計監督“全覆蓋”研究正逐步從宏觀政策層面向微觀制度運行層面轉變，其中圍繞監督職能的轉變和國家監督體系的建立，學術界已經有相關研究成果涉及。從目前學者研究成果分析來看，對于耦合性引入審計理論研究已基本達成共識，并就耦合的“元概念”與審計理論之間如何形成理論“接口”等基礎性問題進行了分析和思考。但是，對于黨的所確立的國家監督體系和審計監督之間如何實現有效的銜接和耦合等問題，還鮮有成果涉及。特別是對于審計監督耦合性的概念等基礎性問題研究還沒有形成完整的理論體系。針對上述問題，本文力爭在歸納學術界對審計系統內部要素和系統與環境耦合性關系研究基礎上，以黨的以來所確立的監察全覆蓋和審計監督全覆蓋兩項重要制度為研究對象，對國家監督體系與審計監督的耦合性問題進行初步總結，爭取在更為宏觀的體系架構下對審計“全覆蓋”的實現路徑提出制度構想，從而達到理論體系構建與制度實現相統一的研究目標。基于上述考量，本文所強調的審計監督“耦合性”是從完善國家監督體系和提升監督合力角度，描述審計監督與其他監督類型之間存在的制度體系關聯性和銜接性特征。而在制度層面，進一步思考和把握審計監督與其他監督方式之間如何實現系統“耦合”制度可行性，將成為本文研究的重點問題。

三、監督“耦合性”理論基礎分析

從審計監督基礎理論來看，基于經濟活動和權力運行的監督“全覆蓋”是社會主義國家監督理論區別于其他社會制度審計監督的重要體現。社會主義審計制度理論的直接來源十月革命勝利以后，面對無產階級政權建設中一系列緊迫的經濟、政治現實問題，列寧開創性地提出“監督是使共產主義社會正常地運轉所必需的主要條件”重要思想。列寧認為，社會主義國家監督制度的必要性不僅體現在經濟領域對產品的生產和分配由國家實行“監督、監察、計算和調節”，而且在政治領域，只有探索將無產階級的“經濟監督”手段改造運用到權力監督領域，才能有效維護社會主義經濟秩序和社會秩序，實現鞏固社會主義政權的重要目標。因此，在列寧開創的社會主義國家監督體系中，經濟監督與政治監督之間存在必然的理論耦合性，具體體現在以下方面。（一）監督廣度“全面的、普遍的、包括一切的”。[14]列寧認為，無論是經濟監督還是政治監督都是社會主義國家管理制度中不可缺少的環節，是協調和確保秩序平穩運轉的重要保障。因此，無產階級監督必須從狹義單純的對資產階級會計賬簿的計算和監察中脫離處理，從而拓展為涵蓋經濟社會發展各個領域的監督制度問題，使得“地方的、中央的、商業的、純公務的、教育的、檔案的、戲劇的等等———總之，各機關一無例外”[15]。在這個系統化的監督體系中，在經濟監督制度基礎上，構建強有力的政治監督機制是國家機構運行的根本保障，其監督主要目的就是為了肅清國家機器中可能存在的官僚主義與拖延行為，而經濟監督的目的則是為了更加有效地確保這種政治監督目的的實現。（二）監督深度“全民的、包羅萬象、無處不在”。[16]社會主義革命建設時期，建立與社會主義國家相配套的監督機制，目的就是為了保障人民當家作主的權力。只有不斷強化人民群眾的經濟監督權利，才能在實踐中“排除一切逃避公開賬目、隱瞞真相、回避法律的可能性”，從而在政治層面確保權力運行的“本真”狀態，避免“異化”現象的出現。因此，社會主義國家監督體系的構建，應當是以群眾監督、司法監督、黨紀監督、經濟監督等為主體的相互協調運轉的監督網絡，其根本目標是“同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想、同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權行為”作斗爭。（三）監督力度“最精確的、最認真的計算和監督”。[17]馬克思主義經典作家認為，社會主義國家監督運行的關鍵在于制度的執行。只有“‘監督’不單單是在口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正”[18]，才能確保國家監督制度運行的有效性?；谛袆由系摹凹m正”行為是制度執行力形成的關鍵。只有堅決維護制度的嚴肅性和權威性，才能提升制度的約束力；只有堅決糾正有規不行、有禁不止的行為，才能體現制度的規范嚴肅性。而基于經濟監督的精確和認真的計算監督行為，則是確保政治監督活動嚴格紀律約束的重要制度保障，同時也具有重要的方法論意義。

四、監督“耦合性”制度體系分析

作為國家治理體系和治理能力現代化改革的重要領域和內容，國家監督體系的建設是一項系統性工程，其運行過程重心在于“既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”。因此國家監督體系構建的重要意義，要從以“行為”為中心的監督維度轉向以“權力”為中心的監督體系，可以說是對行政監督理論和制度的徹底改革。在這種監督模式的轉換過程中，通過對公職人員的監督達到對公權力組織監督的效果。基于上述分析，國家監督體系與審計監督的耦合性體現在以下方面。（一）對事對人監督“雙向”對象耦合性。2014年10月，國務院印發的《關于加強審計工作的意見》中，首次明確提出了審計監督全覆蓋的重要理念，主要針對對象是國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，從對象上看只要涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產和國有資源使用，以及個人經濟責任等履行情況都要被覆蓋完全，并且在審計監督領域不留“盲區”，確保全程不留“死角”。而《監察法》的頒布實施，則首次在法律層面明確提出了監察對象的全覆蓋，將基層群眾性自治組織中從事管理的人員、國有企業管理人員和其他依法履行公職的人員等都納入監督對象行列。通過對比上述兩個全覆蓋的對象，可以清晰體現出審計監督的對事與監察監督對人根本性區別。雖然兩者在對象上屬性根本不同，但彼此之間也存在耦合的現實條件性。這是因為，從監督活動本質來看，權力活動運行過程和權力人履職過程無法脫離開“人”和“事”兩個不可分割的要素組織運行。從本質上講，作為監督對象的“人”，一定是具有一定職權和法定職責的主體，其行為必然是能夠引發監督的事項。而作為“事”，則必然是監督主體所為之事，必須是法律法規所規定的實現之事，帶有鮮明的權力屬性。雖然在具體監察實踐活動中，不同類型的監督活動呈現出不同要素功能，例如對行政機關公務員調查處理違紀違法案件等工作，一定是圍繞特定“人”的權力活動展開；而審計監督等具體監督工作，其監督對象必然是圍繞特定組織活動即“事”來展開。但從本質上理解，審計監督的主要對象依然是“人”的行為，即“事”的對象化。（二）國家監督體系“雙層”結構耦合性。在黨的所確立的國家監督體系中，從監督主體看涉及包括審計監督在內的國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等諸多機制構成的復雜系統。在上述監督體系中，有政治監督、法律監督、輿論監督和經濟監督等不同種類。綜合分析上述體系架構中各類監督機制并不是“并駕齊驅”的平行結構，而是政治監督特別是國家監察制度占主導地位和統領性作用，處于傘狀的系統結構體系。作為國家監督體系的經濟監督子系統，國家審計和其他各專業經濟監督密不可分，包含財政、稅務、金融、統計、物價、質監、工商等眾多監督活動類型，其中審計監督則是處于統領層次的經濟監督活動。這種要素地位一方面是因為審計組織在國民經濟運行中的重要作用?！稇椃ā返诰攀粭l規定：國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級人民政府的財政收支、國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。審計監督的重點是國家財政和企事業財務收支的合法性和規范性，是對財政經濟活動的外部再監督。用于維護財經法紀，改善經營管理，提高經濟效益，促進宏觀調控獨立性的經濟監督活動。另一方面這種統領性地位產生的原因在于審計機關的綜合性、獨立性、專責性，屬于憲法和法律所確立的獨立行使監督職權，是專責履行經濟監督職能的機構，也是審計監督和其他各項具體經濟監督形式之間最大的區別。特別是國家審計監督過程涉及特定的經濟業務，與之相對應其他專業經濟監督類型往往具有明確邊界，不涉及除己之外的監督領域。與之相對應的被審計對象不僅領域廣泛，而且對國民經濟中有關經濟事項均可實施監督，從而在這種“再監督”機制作用下，可以有效引領和促進各專業經濟監管部門強化其專業監督職能，從而形成了以國家監察機關為統領，以黨內監督制度為重心，以審計監督為主體的國家經濟監督網絡體系。（三）經濟政治監督“雙重”屬性耦合性。其實早在革命戰爭年代，審計機關的基本職責就是監督革命根據地財政收支的合法性和預算執行情況，通過對財務收支紀律的審查，追究貪污腐敗人員的法律責任。但在這個歷史時期，受到特殊歷史條件影響，權力監督機制一般具有統一領導性，政治監督、經濟監督、法律監督等國家監督職能往往混合在一起由黨內監督機關履行。隨著新中國成立后經濟社會的發展日益復雜，出現了專門的監督機構，專責政治監督的紀律監察機關和專責法律監督的檢察機關，實現了經濟監督職能的分離發展，審計機關的職能逐漸轉化為專責經濟監督。從1983年審計署正式成立到黨的以來，審計機關政治監督職能不斷擴大，權力監督職能不斷拓展。與之相對應，審計監督理論發展經歷了幾個階段。從改革開放四十年的發展歷程來看，我國理論界對政府審計功能價值定位的認識經歷幾個階段的變化，從八十年代開始純粹意義的經濟監督論到社會主義市場經濟的經濟行為控制論，以及到20世紀初將審計監督納入權力制約與監督論體系，實現國家審計對象由民到官的轉變。對于審計監督的職能認識不斷得到深化，從單純意義的經濟監督行為轉化為帶有政治監督特性的雙重復合屬性。黨的確立的國家監督體系建設目標，使得審計監督的權力制約功能被擺在了更加突出的重要位置，在反腐敗斗爭的線索挖掘和預警機制構建方面發揮了不可替代的重要作用。

五、監督“耦合性”運行機制分析

黨的報告指出健全黨和國家監督體系的重要任務之一，就是改革審計管理體制。目前，我國監察體制改革正在穩步推進，在此背景下鞏固審計監督改革工作取得的階段性成果，充分發揮現有制度環境下各監督系統之間的功能優勢，按照功能整合的原則，對現有監督部門運行機制進行銜接性構建，通過將審計、監察、法律監督等部門監督權力和功能進行整合，從而確保審計監督在國家治理體系和能力現代化建設中更好的發揮免疫機關重要作用。（一）完善黨內外監督制度銜接機制。關于黨內外監督銜接機制的問題一直是國家監督體系建設的重點。早在2003年中共中央紀委、監察部和審計署就聯合《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》，該規范性文件特別強調各級紀檢監察機關和審計機關分別依照黨章和其他黨內法規所規定的職權范圍，充分發揮各自的監督職能作用，實現案件查辦工作中的協作配合，并通過建立聯席會議等制度實現監督制度的溝通銜接。隨著國家監督體系建設的不斷完善，黨的十八屆三中全會進一步提出要“形成科學有效的權力制約和協調機制，加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督”，審計監督在權力制約和協調作用方面得到進一步強調，政府審計監督的主導和基礎性作用得到進一步加強。黨的三中全會新組建的中央審計委員會，其設立目的明確；為了強化審計監督權，進一步提高審計監督權的獨立性，特別是加強黨對監察和審計工作的集中統一領導，實現黨內監督與審計監督、監察監督制度銜接統一。同時，進一步發揮國家審計在經濟監督體系中的引領性作用，完善以審計監督為中心的經濟監督模式，將有關專業監督的經濟監督職能統籌協調到審計監督運行上來，充分發揮經濟監督在監督體系中的重要作用。（二）完善體系間監督事項銜接機制。正如前文所述，全面覆蓋標準是構建監督網絡體系的重要內容，是衡量監督體系權威高效性的重要衡量標準。只有全面覆蓋，才能真正保證監督的震懾力。目前，由于監察體制和審計管理體制改革都處于深入推進和制度完善階段，對人和事兩個全覆蓋的監督體系之間信息資源共享機制尚未完全建立；紀檢監察和審計監督機關對移送線索標準和案件移送的程序銜接等問題還處于制度構建階段，導致案件移送率、立案率、查辦率不高，問題比較突出。因此，要嚴格按照《黨內監督條例》第三十七條規定審計機關發現黨的領導干部涉嫌違紀的問題線索，應當向同級黨組織報告。審計機關在履行任期經濟責任審計職能過程中，將審計監督手段深入運用到干部監督領域，對于審查過程中發現的被審計單位及人員的違法違紀行為線索，審計機關需要并按照規定將問題線索移送相關紀律檢查機關處理，并將案件及相關證據移送紀檢監察部門，由其進行統一協調處理，按照相關黨內法規和法律規定程序開展調查工作。審計機關對移送的案件進展情況進行隨時了解，積極配合紀檢監察機關做好重大案件的查證工作。于此同時，紀檢監察人員在對有關來信來訪問題進行調查時，對發現存在可能涉及的審計事項通知審計人員及時介入，盡早展開審計監督，固定證據資料，實現對行為人違反審計責任活動的嚴肅追究。（三）完善內外部監督手段銜接機制。從審計監督內部調查手段來看，強調對會計憑證賬簿和財務報表等原始會計資料的合法性進行審查監督，其本質就是會計監督手段在審計活動中的具體運用。從監督手段力度上看，審計監督主要是監督會計資料和其他相關資料，發現可能存在的潛在苗頭性違紀違法問題，這種手段往往在現實運行中缺乏必要的剛性，在調查環節無法對事實進行有效剖析和分析。紀檢監察部門承擔著對黨的組織、單位及其領導干部、黨員、工作人員遵守、執行黨的路線、方針、政策和國家法律、法規的情況進行監督檢查，對違紀政紀的干部、黨員和工作人員進行懲處的職能。隨著國家監察體制改革的深化，監察手段體系的不斷完善，對上述行為的監督不是在減弱而是在深化和加強。這是因為，在國家監察體制改革的制度設定中，監察委員會通過法律所賦予的連續調查活動，收集一套完整的證據材料，既對被調查人違紀政紀的事實加以甄別和查清，又對被調查人的犯罪事實作出認定。這種集黨紀調查、政紀調查與刑事調查一體化的調查方式，對于整合反腐敗資源，加強監察機關各項調查的程序銜接，避免調查資源的浪費和時間程序的拖延，必將起到積極作用。

六、結論和思考

綜合上述分析可以看出，在國家治理體系和治理能力現代化建設的重要歷史時期，審計監督“全覆蓋”制度將在國家監督體系建設中發揮重要的基礎性作用。因此，探討兩者之間耦合性的可能性和必然性問題具有一定的理論研究重要性。雖然學術界對上述問題的研究越來越重視，但是必須清醒看到，目前對于耦合性實現具體制度設計和途徑等問題研究還處于探索階段。其中，如何進一步探討和設計理論研究模型，并且引入規范化的實證研究方法等后續的深入研究亟需加強。特別是在國家監察體系改革的框架下，以審計“全覆蓋”推動對權力運行過程和對權力執行者個人監察“全覆蓋”等重點難點問題也亟需引起理論界和實務界的高度重視。正如指出的，作風建設永遠在路上。同樣，審計監督與國家監督體系制度耦合研究，也永遠在路上。

作者:褚爾康 單位:太原理工大學新時代中國特色社會主義思想研究中心