特色小鎮建設經營模式研究

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小城鎮是城鄉發展的重要紐帶，建設發展好小城鎮是實現全面建成小康社會目標的重要手段。黨的報告提出鄉村振興戰略，而特色小鎮建設正是關鍵著力點。自2014年浙江省首次提出特色小鎮概念，到住房和城鄉建設部開展的兩批特色小鎮培育工作，各地關于特色小鎮的經營有諸多探索和實踐，但也暴露出一些問題，最為突出的是特色小鎮建設的經營模式尚不完善：部分特色小鎮發展主要依靠政府，未能充分調動市場力量參與進來，發展的長效機制尚未形成。而研究特色小鎮的經營模式，再推而廣之，是又好又快推動特色小鎮建設的必然要求。當前關于特色小鎮的研究甚多，但與經營模式相關的研究較少。齊拴祿等（2018）認為，特色小鎮的運營來自于其運營理念的轉變。一是運營主體的轉變，從政府主導轉變為市場主導；二是運營客體的轉變，從土地為重轉變為產業為重；三是收益模式的轉變，從土地收益轉變為綜合收益。在商業模式上，特色小鎮收益主要來自于土地收益、房產二級開發、城鎮建設、產業項目與產業鏈整合等幾個方面。宋家寧等（2016）認為應該依托資本對特色小鎮進行整體運營。通過引入第三方主體形成一體化的運營平臺，結合不同專業機構的優勢，從戰略規劃層面實現特色小鎮的整體打造。一方面，采取PPP運營模式，以企業為主導形成相關引導基金、引入相關政策資金，形成新型城鎮化建設基金；另一方面，聯合規劃設計、產業運營商、建設運營商形成聯合體與地方政府簽訂合同，從建設、運營、管理等全流程進行特色小鎮打造。當前我國已步入中國特色社會主義新時代，謝海生等（2018）總結了新時代特色小鎮的成功要素，成功的特色小鎮普遍堅持“政府引導、企業主體、市場化運作”的經營模式。本文在理論研究和案例梳理的基礎上，總結出經營模式的內容包括界定參與主體，歸納經營內容，梳理典型模式，分析收益來源和判斷發展趨勢五部分。

1界定參與主體

特色小鎮是聚合政府、市場和社會資源的空間與平臺，政府資源利用小鎮這個特有的空間載體與市場資源實現充分的協同合作。在特色小鎮建設過程中，涉及的參與主體主要有政府、企業和居民。1.1政府對于政府來說，特色小鎮是推進供給側結構性改革和城鄉統籌發展的重要平臺，它能有效推動經濟結構優化和產業轉型升級。政府的主要工作有：制定城鎮發展規劃，進行城鎮基礎設施建設，培育特色產業，提供各項公共服務等。結合市場規律和政府工作特點，開展經營工作，形成有效推進特色小鎮發展的運作架構。在特色產業的培育上：一方面，做好產業定位，依托資源優勢和區位優勢，確定主導產業，通過配備合理的產業鏈，與其它產業形成有機聯動；另一方面，引導構建適宜的產業體系，形成“特色產業+其他產業”的發展合力。此外，政府還需做好公共工程建設工作，給予扶持政策，加強公共營銷，提供各種優質的公共服務。1.2企業特色小鎮的經營過程離不開相關企業的參與。其參與經營主要有兩種形式：一是系統性參與經營，全面參與小鎮規劃、建設、管理、運營全過程和多環節。一些大的企業主體，具有從區域整體發展的高度，將城鎮發展規劃定位、建設、特色產業構建和招商引資等流程全面結合起來的專業能力，可以構建城鎮發展與產業發展相結合的產城一體化模式，形成企業投資、運作與項目開發的架構。在這一過程中，企業系統性參與經營，扮演著區域發展經營商的角色，較為典型的是華夏幸福的產城融合模式。二是部分性參與經營，參與小鎮規劃、建設、管理、運營中部分環節和某些過程。通常情況下，企業更愿意選擇特色小鎮中建設中的某一個流程和環節來參與經營，其主要原因是此種方式相對來說風險較小，并且更易發揮企業自身的專業化優勢。比如只做招商，或者只參與小鎮的旅游管理工作。1.3居民特色小鎮的開發建設對城鎮居民生活水平提高以及周邊農民就地城鎮化都具有重要意義。對于城鎮居民，通過小鎮基礎設施建設和產業發展，可以尋找更多更好的就業機會，享受到更加完善的公共服務，分享小鎮發展的紅利。而對于農村居民，通過搬遷或務工等方式進入城鎮，參與消費、旅游或者其它業態的經營，實現職業轉換和就地城鎮化，從而完成人的城鎮化。此外，居民還可以參與到小鎮的規劃和管理之中，通過公眾參與的形式，影響小鎮規劃定位和產業發展，推動特色小鎮建設。

2歸納經營內容

特色小鎮經營的主要內容既包括城鎮發展規劃、定位和相關基礎設施建設；又包括特色產業的培育和打造；還包括發展所涉及的招商引資、對外宣傳、日常運營維護和各項公共服務提供等工作。根據特色小鎮發展實際，合理確定各主體在小鎮經營中的參與范圍，形成政府、企業、居民有機協調的分工格局。2.1小鎮定位、規劃、建設。特色小鎮的發展初期是對整個小鎮的發展目標定位，要建成一個什么樣的小鎮？根據目標定位制定相應的規劃，再設計具體的方案。通過配套基礎設施建設逐漸實現相應的規劃目標和設計方案。在這個過程中，制定小鎮發展規劃，聘請設計團隊等工作，一般由政府來完成?？梢允切℃傉灰嗫墒巧霞壵ㄈ缡?、縣、區），從區域角度統籌協調。關于配套基礎設施的建設，政府部門委托代建方建設，所需做的主要工作就是提出需求并監督和驗收。2.2推動特色產業發展。產業是小鎮經濟發展、人口集聚的重要支撐，而特色產業是特色小鎮的核心競爭力。關于發展特色產業，主要有以下幾方面的工作：特色產業的遴選、規劃布局、引入培育等幾項重要工作。選擇什么樣的產業，既要考慮小鎮的產業基礎，也要尊重市場需求。其規劃布局，主要是把握產業發展戰略和空間布局規劃，確立階段性發展目標。引入和培育涉及兩塊工作：一是引入特色產業集群，強化產業輻射帶動，重在圍繞特色產業鏈的工作；二是逐漸形成產業品牌，增強特色小鎮的產業競爭力。2.3招商、宣傳、日常維護和提供公共服務。一是招商引資工作，應圍繞特色產業而來。產業的招商既要與小鎮發展相適應，做到因地制宜、適應市場，又要特色鮮明，與產業關聯度大，經濟帶動性強。二是對外宣傳工作。如今已進入“IP”時代，特色小鎮的發展離不開對外宣傳營銷。對于文旅型小鎮，知名度和營銷能力至關重要，打造一個獨有的“IP”是不可或缺的成功要素。三是小鎮的日常運營維護管理工作。對于具有文化旅游功能的小鎮，還需提供日常運營和維護管理等工作，如景區管理，這都需要專業化的運營團隊參與。四是提供公共服務。對于企業，政府要制定各種符合市場規律的政策，構建穩定的規則與預期，做好各項行政審批服務以及落實產業、稅收、補貼等政策；對于居民，雖說產業可以聚人，但服務好才能留人。讓人在小鎮工作舒心有發展、生活宜居有保障。

3梳理典型模式

在理論分析和案例研究的基礎上，本部分嘗試總結特色小鎮的典型模式，而不同類型的特色小鎮應因地制宜選取合適的經營模式。因此，首先需要明確兩個概念。一是特色小鎮的類型。根據特色小鎮發展的要素需求，可區分為內生型特色小鎮和外生型特色小鎮。其中，內生型特色小鎮發展主要依靠本地資源、文化、環境等要素，特色產業主要依靠其特色資源發展形成；外生型特色小鎮則主要依靠外來投資打造，對區位、交通等要求更多。二是何為經營平臺。經營平臺是特色小鎮進行經營的組織機構，對要素組織、運營管理、收益分配等進行統籌；它可以由政府、企業或是兩者合作的形式搭建。綜上，理論上關于特色小鎮經營可以從小鎮類型（內生型，外生型）和平臺經營主體（政府主導，企業主導和政企合作）兩個維度劃分出六種模式。但在實踐中，其中四種模式較為典型，詳見圖1。3.1模式一：政府主導的內生型特色小鎮經營模式。對于內生型特色小鎮，它已經有一定的產業基礎和特色資源，需要在此基礎上搭建經營平臺，常見的模式之一是政府主導這個經營過程。政府通過對獨有的內生型資源進行挖掘和配置，主導特色小鎮的經營平臺。關于小鎮的定位、規劃和基礎設施建設，特色產業引入和培育，對外宣傳，甚至是招商引資過程都由政府來經營。形成這種政府主導模式的原因主要有兩方面。一是，政府較為強勢，在小鎮經濟社會發展過程中具有較強的主導力；二是，很多小鎮在發展初期需要較大規模的投入，規劃定位、基礎設施建設投入等收益薄、回報慢。湖南省瀏陽市大瑤鎮是典型代表。大瑤鎮是世界上最大的花炮及材料集散中心，具有花炮產業基礎。在特色小鎮經營中，當地政府推動特色產業協同發展，整合產業資源，引導企業聚焦花炮特色產業，形成煙花爆竹生產、煙花爆竹經營、原輔材料經營、包裝印刷、造紙、機械等六大產業集群。通過加大基礎設施建設投入，將花炮元素注入城市建筑，啟動城市風貌塑造工程，為小鎮發展營造了良好的環境。3.2模式二：政企合作的內生型特色小鎮經營模式。由于“鄉財縣管”，鎮級政府的財政實力有限，并且在管理經營上相關專業化企業更具優勢。但小鎮規劃、建設、發展、運營一系列流程都離不開政府的支持，所以另一種典型模式是相關專業化企業與政府合作，成立專門的機構（平臺公司）經營特色小鎮。在這個專門的機構中，企業提供專業化技術服務，政府對于小鎮規劃、基礎設施建設提供一系列便利，在對外宣傳、產業發展中都依靠這個平臺公司來經營。在這種經營模式下，平臺由政企合作推動實現，代表性的案例是烏鎮。烏鎮是典型的江南水鄉，地處江浙滬“金三角”之地，具有發展旅游的特色資源。其經營成功，離不開政企合作模式：中青旅公司的旅游資源、IDG（創業基金）的資金實力和政府的政策支持共同促成了烏鎮的成功。中青旅與當地政府合作，帶著產業做平臺。經過多年的營造和培育，烏鎮已逐步形成了觀光與度假并重、門票與景區內二次消費復合經營的商業模式。烏鎮前期開發和后期的經營管理一體化，使產業經營企業、小鎮居民和經營管理方處在一個共同的管理平臺。3.3模式三：政府主導的外生型特色小鎮經營模式。對于外生型特色小鎮，它原不具有特色資源和產業優勢，完全依賴外來投資打造。一種典型的模式是：政府是重要參與者，主導其建設、經營和產業培育全過程。以政府搭建平臺，再引入特色產業的經營模式具有一定的代表性。政府直接參與投資，其行為對小鎮建設、產業發展、投資者等產生直接影響的發展模式稱之為政府主導模式。政府直接負責小鎮的定位、規劃、基礎設施建設，提供行政審批服務，引進社會資本建設特色小鎮。具體有三種方式：一是政府直接投資，撬動社會資本進入；二是政府通過產業等各種政策，鼓勵社會資本進入，幫助企業成長；三是政府搭建小鎮產業發展和創新平臺，為企業創造轉型和創新的環境。浙江省杭州市的云棲小鎮原本不具有特色資源和產業優勢，通過采取“政府主導、名企引領、創業者為主體”的經營模式，取得了成功。政府通過騰籠換鳥、筑巢引鳳打造產業空間、集聚產業要素、做優服務體系；充分發揮阿里云等行業龍頭企業的引領作用，輸出核心能力，打造中小微企業創新創業的基礎設施，加快創新目標的實現。此外，政府和民企共同搭建平臺，以創業者的需求和發展為主體，構建產業生態圈，最終形成以云生態為主導的產業小鎮。3.4模式四：企業主導的外生型特色小鎮經營模式。特色小鎮建設資金需求很大，普遍存在短缺或沒有落實的問題。農民進入城鎮，要住房，要配建水、電、氣、道路、排污等基礎設施，還要享受教育、醫療、養老等基本公共服務和福利，完全依靠政府財政來推動不太現實。政府引導，充分調動、發揮社會資本的作用，由專業化企業搭建平臺，待平臺成形后再引入企業的經營模式逐漸形成，稱之為企業主導的外生型特色小鎮經營模式。具有代表性的是華夏幸福公司的產城融合模式。在該模式下，特色小鎮與企業聯合設立特色小鎮的項目公司SPV，企業向項目公司注入注冊資本金與項目開發資金。通過特許協議，項目公司作為投資及開發主體，主導特色小鎮的設計、投資、建設、經營、維護一體化市場運作，著力打造小鎮品牌；小鎮政府履行政府職能，負責決策重大事項、制定規范標準、提供政策支持，以及基礎設施及公共服務價格和質量的監管等，以保證公共利益最大化。

4分析收益來源

穩定持續的收益來源是經營小鎮的必要條件，特色小鎮經營過程實質上是各參與主體互利共贏的過程，總的來看，特色小鎮的收益主要來自于以下幾個方面：4.1土地增值收益。從小鎮層面來看，隨著基礎設施不斷完善，外來投資注入，會有利于產業和人口的集聚。隨著產業和人口的集聚，會產生更多的消費。這種消費既可以是產業對相關經營場所的需求，也可以是人對居住消費場所的需求。其結果是：消費的增長會使經營場所租金的上漲，進而帶來相應的土地增值收益。它是小鎮政府的主要收入來源之一，也是支持小鎮基礎設施建設和公共服務的重要支撐，但這絕不意味著特色小鎮建設等同于房地產開發。4.2特色產業經營收益。隨著小鎮基礎設施建設和公共服務的不斷優化完善，特色產業和人口的集聚，使得相關企業更加容易通過經營獲益。并且，特色產業鏈的形成本身也能帶來產業的增值。對于純產業主導的小鎮，其收益主要來源于企業的收入，這是除旅游收入外的收益，它是把產品運出去的收益；此外，企業所繳納的稅費是政府收入的另一個重要來源。產業的經營同時也能給小鎮居民帶來更多的就業，有就業就有消費，消費反過來又會促進小鎮的發展，這是一個良性促進機制，本身也是一種收益。4.3相關技術服務收益。對于參與小鎮規劃、投資、建設、經營等過程企業，其收益主要來自以下幾個方面：一是咨詢服務收益。規劃、設計、咨詢、融資、法律、品牌授權等服務將給參與企業帶來收益，這是提供各種技術服務企業的主要收益來源；二是建造收益。小鎮的市政公共設施建設以及項目開發本身就有一定的收益，若還能取得政府扶持基金、PPP模式以及銀行政策性貸款，則能夠獲得更加豐厚的回報；三是經營平臺企業的專業化服務收益，它可以來自于運營提成，資本運作或者商業模式輸出所帶來的收益。4.4其他綜合性收益。隨著小鎮的發展，相關的旅游和餐飲等產業的發展，同樣能帶來一系列的收益，除了消費增加帶來的土地增值，還有旅游門票、餐飲住宿、商業經營等收入，這在文化旅游型特色小鎮中尤其典型。本地城鎮居民和新轉入城鎮的農村居民能夠通過就業提高收入；并且，優質公共服務、消費需求滿足、優美和諧的環境也可視為一種收益。

5判斷發展趨勢

按照市場化程度由弱到強，我國特色小鎮經營分為非市場化、半市場化、全市場化三種主要形式，每種形式都有成功的范例。隨著新型城鎮化進程的推進，特色小鎮的經營也出現了新的趨勢：5.1從政府主導轉變為多種形式并存。我國城鎮發展受到政府的強力干預，政府主導的發展模式長期占據主導地位。政府全權負責投資、建設、經營，或者政府負責投資，委托經營商建設經營。這一模式適合財力雄厚，經營能力強的政府。但是大多數政府并不具有雄厚的財力和專業化的經營經驗，所以并不適宜大規模推開，不具有典型性。未來主要有以下幾種趨勢：一是政府與企業合作。政府負責小鎮的定位、規劃、基礎設施和審批等公共服務，并通過市場化方式，引進社會資本投資建設，許諾投資方在一定時間段內擁有經營權，到期后再歸還政府。這一模式適合于財政相對有困難的政府，優勢是緩解了政府的資金壓力，劣勢是所有權與經營權的分離、參與企業有短視動機，資產回收后對政府來說仍然是一個較大的包袱。二是由企業主導。由某一企業或多家企業聯合完成小鎮規劃、投資、建設、經營，通過政府購買或用戶付費獲取收益，這個過程受政府的管理和監督。這一模式適合于資金實力雄厚、經營能力強的企業。由企業為主導的優勢是減輕政府財政壓力，激發市場活躍度，劣勢是需要探索持續的盈利模式，較為典型的是華夏幸福的產城融合模式。三是以非盈利的社會組織為主體。比如在國外的一些城市，由市民組建一個管理委員會，進行管理和經營。它比較強調公眾參與，還需制度完善，有待進一步探索。5.2從土地增值為重轉變為產業為重。長期以來，土地一直是城鎮經營中的主要對象，也是政府財政收入的主要來源。但這一模式對小鎮發展所帶來的弊端逐漸凸顯。一方面，城鎮的土地價值增值潛力不及大中城市；另一方面，特色小鎮的建設不同于房地產開發。隨著國家對房地產行業政策的收緊，越來越多的房地產商都向城鎮經營商、產業經營商轉型。但特色小鎮的經營內涵卻比較寬泛，不僅要開發土地，還要做小鎮的規劃定位、建設基礎設施和配套、打造特色產業體系，提供公共服務等。土地增值收益會抬高特色小鎮的生產生活成本，也難以解決長期發展問題，因此加快特色產業發展，提高特色產業的經營收益以及其他綜合性收益等正在變的更加重要。5.3從單方受益轉變為各方均得益。在傳統的土地經營方式下，以土地出讓金為主要來源，政府是最主要的收益方。而新形勢下，特色小鎮的經營收益需要兼顧各方利益。外來投資通過參與小鎮規劃、建設、融資、經營服務等獲得應有的收益；同時，本地居民的利益也要得到保障，形成小鎮以長期可持續發展的動力。兼顧外來投資與本地利益協調，力求相融互促，才能實現特色小鎮的良性發展。

參考文獻

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作者:謝海生 王艷飛 金浩然 單位:住房和城鄉建設部政策研究中心