食品安全問題與對策探析

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摘要：食品安全是保證人類生存發展與身體健康的基本要求，并越來越成為社會公眾關注的焦點，廣州市Y區通過“網格化”監管體系的建設，在食品安全監管體系建設中取得了較好的成效，但是食品安全問題依然存在，要解決這些問題，不僅需要加強立法，進行機構改革，而且要發揮食品行業協會的作用，同時加強宣傳工作，促進社會觀念的轉變。

關鍵詞：食品安全；監管體系；網格化

這些年來，食品安全已經上升為各級政府的工作重心。但是離預期的效果還有較大的差距，食品安全問題并沒有得到根本解決，社會對食品安全問題的焦慮情緒也沒有得到根本的緩解。這其中一個重要的原因是多頭管理的食品安全監管問題沒有得到解決，本文試圖通過對廣州市Y區食品安全監管的長期跟蹤與思考，對食品安全監管體系的問題、存在的原因以及對策進行論述。

一、廣州市Y區食品安全監管改革成效

Y區是廣州市最古老的中心城區之一，下轄22條行政街道，總面積為32.82平方公里，總戶籍人口為114萬人，在廣州市經濟、文化、政治生活中有著重要的地位。這些年來，在區委區政府的領導下，在各職能部門的共同努力下，Y區建立了食品安全的“網格化”監管模式，取得了一定成效。2013年，Y區為鞏固產品質量和食品安全專項整治成果，落實長效監管機制，在區食品安全委員會（下設食品安全委員會辦公室，簡稱“食安辦”）的推動下，以創建全國文明城市為契機，通過是科學劃分網格，制定了食品安全“網格化”管理實施方案，全面推行食品安全“網格化”監管模式，在區衛生、工商、質監、經貿等部門和街道辦事處相繼成立了“網格化”管理領導小組，建立了區、街、社區三級網格區組織管理架構，為“網格化”管理正常運作提供了組織保障。依托Y區“網格化”管理工作平臺，各單位結合各自職能特點和轄區實際，不斷豐富“網格化”管理的內容。區質監局將轄區劃分為22個網格，落實各網格內食品生產、流通等各個環節中的食品安全監管任務；區工商局將轄區劃分為159個監管責任片區，著重查處食品行業中濫用添加劑、生產銷售假冒偽劣食品等違法行為；區衛生局實行了“三級管理”模式，重點監控小食店、食品小作坊等“五小”場所的衛生狀況。在2013年底開始，由區食安辦組織各職能部門組成考核組，對各街道推進食品安全“網格化”管理的情況進行考核。從考核情況看，Y區各街道都能積極推進食品安全“網格化”管理，“網格化”管理成效初顯。

二、廣州市Y區食品安全監管存在的問題

“網格化”監管體系建成之后，經過三年的實踐檢驗，Y區食品安全監管形式取得了較大的成效，獲得了領導以及社會公眾的一致好評。但是，一些食品安全監管的深層次問題仍然存在，一些體制性的弊端仍難以根除，具體表現在：1、食品源頭性安全問題較為突出。這幾年以來，Y區質監局連續對區內市場及超市禽畜肉進行檢測，發現的主要問題包括沙門氏菌超標（超標率為45.5%)，抗生素超標（四環素及土霉素的超標率均為33.3%，而氯霉素為9.5%）、丙酸睪酮及鉛的含量高，不合格率分別為14.3%和10.5%。此外在乳品、水發產品以及水產品各監測指標的監測結果發現，乳品的主要問題為苯甲酸超標，水產品中的主要問題為鎘及副溶血性弧菌超標。這些數據表明在初級農產品（水產品）源頭污染仍然嚴重，在食品生產過程中違規使用農藥、化肥、殺蟲劑等行為仍然沒有得到全面有效的遏制，農產品檢測技術手段還比較落后，監測體系還未健全。2、群眾的食品安全意識不強。在2014年，Y區在進行了一項“食品放心工程消費者滿意度度評價方案”的小型問卷調查，共發出問卷200份，收回173份，回收率86.5%。在一項關于“您采購食品最關注什么”的問題中，雖然有超過一半（56.65%）的人首先關注的是安全，但仍然有超過兩成（23.12%）的公眾首先關注的是價格。關于“購買食品不要忘記仔細查看標簽、標識。通常情況下，您最關心那項內容”的問題中，消費者關心最多是生產日期與保質期，占近七成（69.37%），但是還有超過30%的消費者最關心的是其他的比如名稱等指標，對于產品標準號以及特殊標識關注較少。這個調查結果說明，群眾在識別假劣食品方面能力普遍較低，缺乏足夠自我保護意識以及知識。消費者一方面存在麻痹思想，對有些危害性估計不足；另一方面又受到生活條件等多方面因素制約，過多考慮價格因素，對食品質量要求降低。這也是食品安全事故頻發的重要原因3、運動式的查禁，監管缺乏長效機制食品安全和日常生活息息相關，需要一個持久有效的監管機制，但是在在日常的食品安全監管中，經常可以看到各式各樣的“集中整治”“專項治理”、以及“××行動”、“××戰役”等詞匯經常見諸報端。每當有重大食品安全問題發生或者是重大節日來臨，相關部門往往總是重視一陣，相關執法部門習慣于集中優勢人力物力，對違法現象形成“拳頭”攻勢，這種執法方式，通常被人們稱之為“運動式執法”或“運動式查禁”。但這樣運動式的查禁恰好反映了Y區食品安全監管缺乏長效機制，并不能從根本上切割這些違法犯規行為的鏈條。制造不安全食品的誘人利潤，會讓不法廠商鋌而走險，風頭一過又會出現反彈，使得食品安全問題屢禁不止。

三、廣州市Y區食品安全監管存在問題的原因分析

食品安全監管中存在的諸多問題，其原因是多方面的，主要有以下幾個方面：1、分散分段監管模式導致的權責不清。對食品安全職能進行有效整合、建立起統一的監管體系，這是歐美發達國家食品安全監管的一個顯著特征。與西方國家相比，中國的監管模式則顯得非常分散。根據國務院食品安全監管的相關文件，我國食品安全監管明確實行“分段監管為主、品種監管為輔”的方式。按照這種分段監管的方式，食品生產和流通過程分別由不同的部門來進行監管。以農產品加工成食品為例，在初級農產品的生產環節，由農業部門負責監管；在農產品加工環節，由質監部門監管；如果農產品加工后直接上餐桌的，涉及食品安全的餐飲業或食堂由衛生部門負責監管；農產品加工后要進行市場流通的，由工商部門進行流通環節的監管；而真正應該對食品安全負起主要責任的食品藥品監管部門，則只負責綜合監督和組織協調，以及在有重大食品安全事故進行查處。在行業里流傳的“八個部門管不好一頭豬”這樣的例子，形象地說明了當前我國分散分段式監管模式的弊端與漏洞。盡管食品安全監管部門眾多，但這種分散分段式監管模式，導致職能交叉現象嚴重，權責不清。雖然投入了大量的人力、物力，但仍然出現了“管不好一頭豬”的局面。2、企業盲目追逐利潤，無視食品安全。在食品生產和流通領域，中小型企業所占比例特別高，這些中小企業對于充實市場，豐富市場，活躍市場具有非常重要的作用，但是，這些中小企業大多發展還不成熟，實力有限，導致食品生產和流通中問題頗多。首先，當前食品企業的產品層次低、技術含量偏低，同質化比較嚴重，競爭激烈。企業為了獲得盡可能多的利潤，往往采用等級較低的原材料，甚至是質量低劣的原料，這給食品安全造成極大隱患。其次，食品行業的從業門檻比較低，大多數食品企業的經營者、從業者的文化素質不高，對食品添加劑、防腐劑等的使用缺乏應有的敬畏之心。很多經營者為了所謂的外觀的漂亮或者是追求口感，違規或超標使用各式各樣的添加劑，甚至有部分企業為節約成本違規使用一些對身體有嚴重危害的化學物質。在Y區質監局2015年食品防腐劑的抽檢中，共檢測各類食品429份，其中檢出含有苯甲酸（鉀）的樣品230份，檢出率為53.6%；含有山梨酸（鉀）的有215份，檢出率為50.1%；同時檢出含兩種防腐劑的78份，檢出率為18.2%。而檢出的這些物質，都是對人體有害的。3、法律體系不完善。我國的市場經濟建設已經有近二十年的歷史，各項市場法律法規建設已經初有成效。單就我國的食品安全監管法律體系來看，從20世紀80年代開始，我國制定了一系列與食品安全有關的法律法規和管理條例（辦法）。2015年4月，第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，并于當年十月生效。雖然法規繁多，但還存在許多不盡如人意的地方。例如食品安全法和其他食品安全的相關法律法規沒有能夠形成體系；現有法律法規的一些食品安全標準嚴重過時；現行法律法規跟不上食品行業的發展，新問題層出不窮等。

四、廣州市Y區食品安全存在問題的改善對策

要解決食品安全監管存在的問題，可從以下幾個方面努力：1、強化立法，有法可依。食品安全監管首先要做到有法可依，因此，健全食品安全的法律、法規，是完善食品安全監管的前提和關鍵。當前各部門對食品安全監管過程中存在的職能交叉、多頭執法，監管力度不足，監管不規范、缺乏持續性等各種問題很大程度上是由國家法律法規的缺失造成的，靠區一級政府來解決存在很大難度。這需要從國家層面加強立法、統籌規范來著手。在國家層面暫時不能完善立法的情況下，對急需解決的食品安全問題可以考慮制定地方性法規。譬如，在我國現行的涉及食品衛生安全的法律法規中，尚未對問題食品的召回做出明確規定，這一漏洞給食品生產企業留有缺口———國內食品企業萬不得已絕不實施召回?？梢钥紤]由廣州市政府牽頭，制定地方規章，從立法上規定：食品生產經營者應及時找回不安全的食品，并將召回情況向原食品生產經營審批部門報告；強令生產企業進行風險自擔、費用自擔的回收工作；如何對消費者進行補償、如何對零售終端進行懲處等。這樣就能夠使食品監管部門可依據召回的規定對相應食品企業進行監督管理。2、改革機構，加強監管。當前食品安全監管帶有普遍的短期行為的色彩，通常是在有重大食品安全問題發生以后，進行突擊檢查和處理，而后很快偃旗息鼓。雖然現在設立了食品藥品監督管理局，并牽頭成立了食品安全委員會，但質檢、工商、衛生等部門仍然在行使部分食品安全監管職能，多頭管理現象并未得到徹底的改變。從發達國家的經驗來看，一個有效的食物安全監管系統應該包括：行政部門、監督檢驗部門和分析實驗室等三個部分。這三個部門相互協作，就可以對食品安全進行有效監控，保護公眾健康。所以進行機構改革，強化食品藥品監督管理局在食品安全監管中的主導作用，可以從根本上改變我國目前在視頻安全領域監管權力分散與各自為政的現象，提高監管的效率和力度。就Y區來說，要進一步貫徹落實“網格”化監管體系，明確區職能部門、街道的責任，尤其是明確區食品藥品監督局的責任。同時要加強食品安全監測體系的建設，成立專門的食品安全檢測中心，彌補現有檢測資源配置不均，利用不充分的局面，發揮有限檢測資源的最大作用。此外要加大政府專項的財政投入，加強食品安全監管隊伍建設，加強相關食品安全監管人員的培訓，通過外出考察學習，舉辦執法人員培訓班等多種形式來提高執法人員的業務素質，不斷提高食品安全的科學監管水平。3、強化行業協會建設，充分發揮其積極作用。當前食品生產企業以中小規模企業為主，數量繁多，已經超出了當前政府監管部門的監管能力范圍。所以建立起政府、企業、社會的共同治理結構，對于加強食品安全監管，完善食品安全監管體系具有非常重要的作用。行業協會屬于非政府組織，但是它有協助政府進行行業管理的能力。政府要鼓勵相關食品生產企業自發成立行業協會，發揮食品協會協助政府在食品行業開展統籌、規劃、協調工作，加強對食品企業的指導和服務，并對信譽差的行業協會實施整頓，協助各行業協會提高管理水平。食品行業協會擁有大量的信息，能夠對全區食品加工小企業，小作坊進行全面普查、摸清底數。對生產條件及工藝基礎較好，業主工作積極性較高的企業作坊，可以發揮其在行業協會中的帶頭協調作用；對于一些條件差的作坊，行業協會可以和監管部門一起提供針對性整改方案，加強監督指導，幫助其改進生產工藝，完善生產條件，健全生產規范制度，滿足食品安全的要求。同時，通過食品行業協會推動行業自律，建立行業內的信用評價制度。向消費者推薦信用好，品質優的食品，對不合格食品進行曝光，從而減少信息不完全造成的食品安全問題。最終使各企業能夠依法經營、嚴格執行國家和行業產品質量標準、并協助提高生產經營及管理人員素質與技能，增強中小型企業、小作坊的自檢能力。

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作者:李兵龍 單位:廣州市廣播電視大學