大部制改革食品監管論文

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我國食品安全長期實行的分段監管為主、品種監管為輔的監管體制，由于存在責權不明、職能分散、體系分割等問題，備受公眾詬病。2013年3月，國家正式啟動食品監管大部制改革①＊，對衛生、食藥監、農業、質檢、工商、商務等機構涉及食品安全協調與監管的部門進行整合，將農產品質量安全(包括生豬屠宰)監管交農業部門統一負責，食品加工、流通、餐飲等環節監管由國家食藥監總局統一負責，食品安全委員會辦公室(食安辦)負責對各部門的監管、指導與協調工作［1］。大部制改革精簡了食品監管機構，通過減少縱向組織層次，拓寬組織管理幅度［2－3］，在食品安全問題難以快速識別根源、明確劃分責任情況下，通過組織職責整合及內部化，提高組織監管效率。大部制改革也強化了現代食品質量安全“全程監管”“無縫化對接”的政策理念。食品監管大部制改革符合國際強化食品安全監管的基本趨勢，對監管組織職能分工及協調機制也提出了新的要求。組織理論研究指出，隨著組織分工與協調機制標準化程度的提高，組織管理幅度得以拓寬［4］。實踐方面，由于地方組織分工及協調水平存在差異，導致食品監管大部制改革在地方推進中面臨諸多困難與障礙，特別是在西部欠發達地區。地方改革執行效果決定著食品安全政策目標的達成［5－6］。面對地方大部制改革存在的困難與障礙，以及轉變政府職能這一改革的邏輯與現實起點［7］，準確把握地方食品監管大部制改革的組織現狀成為重要前提。目前，國內對食品安全監管體制的研究主要集中在監管制度及體系的頂層設計、監管經驗總結與探索等［8］，對地方特別是基層組織現狀的認知及分析不足。課題組于2013—2014年對貴州省及九個市州、88個縣及兩個經濟開發區的農業(畜牧)、商務、衛生、質監、工商、食藥監等相關監管機構及職能部門，以及各級政府食品安全委員會辦公室(食安辦)，進行了實地調查。此次調查對地方監管機構及職能部門設置及分工、組織職責界定與職能劃分、組織協調機制建立、組織保障能力建設等，進行了縱向(不同行政級別)與橫向(不同監管機構)比較，分析了存在的主要問題，進而探討了推進地方食品監管大部制改革的組織完善對策。

一、地方食品監管大部制改革的組織現狀———對貴州省的調查

1．監管機構及職能部門設置

首先，監管機構設立方面。目前，我國各地區在食品監管中基本建立起省級到縣級的“三級機構體系”，各級政府也設立了食品安全委員會辦公室(食安辦)等協調機構，統籌協調地方食品安全監管工作。從地方大部制改革涉及的相關監管機構現狀看，農業、工商、質監、食藥監等部門均設立了食品專門監管機構，擁有較強的監管實力，并體現出一定的組織分工及專業化特點。主要體現在:縱向上，省級監管機構的專職程度高，設置了專門的食品監管機構，如食品安全監管部門，農產品質量安全監管部門、食品生產、流通監管部門等;縣級及以下監管機構多為綜合性部門(如主要由政策法規部門、綜合部門、業務部門等負責);橫向上，農業、衛生、質監、工商、食藥監等食品監管機構的設置相對完善，但只有農業、工商與衛生等部門在鄉鎮(區)設有相關責任機構。這些特點必然影響到地方食品監管大部制改革對監管機構的精簡與統一的進程。其次，職能部門設置方面。職能部門的設置體現了機構職責的貫徹與實施。大部制改革前，各機構內部根據職能分工情況設立了監管、技術與執法等職能部門。其中，食品監管部門比較獨立和統一;技術部門主要集中在衛生、農業與質監等機構，如衛生部門的疾控中心，農業部門的農產品質量安全監督檢驗檢測中心，質監部門的質量監督檢測院(所)等;工商等機構擁有完善的執法部門。從職能部門分工來看，縱向上，各機構職能部門的專業化程度從省級至縣級逐步降低，綜合性逐漸增強?？h級機構多數職能部門均為綜合性部門;橫向上，監管部門的專職程度最高，其次為技術部門，執法部門的綜合性最強。職能部門的分工特點對地方大部制改革中各機構整合以及資源剝離產生著直接影響。

2．組織職責界定與職能劃分

首先，職責界定情況。大部制改革前，地方食品安全條例及相關實施細則對各監管機構職責給予了明確界定。對監管職責的界定以食品供應鏈環節的專業分工為主要指導原則，并以此確定具體監管對象(表1)。具體而言，農業等部門負責對供應鏈前端(食用農產品)，質監等部門負責中端(加工食品)，工商、衛生、食藥監等部門負責供應鏈末端(食品銷售、餐飲等)的食品安全監管。大部制改革后，商務部門的食品監管職能歸農業部門負責，質監、工商等部門食品監管職能統一歸食藥監部門負責。對監管職責的重新界定與梳理力求涵蓋食品供應鏈整個過程及每個環節的同時，消除職責交叉，更好體現地方監管機構在食品供應鏈上的組織分工特點，以有效發揮監管機構的資源優勢。其次，職能分工狀況。根據職責界定，各職能部門具體履行行政監督、檢驗檢測以及行政執法等職能。其中，監督職能對技術與執法職能的履行起到組織與協調作用;技術與執法職能為監督職能的履行提供了必要的技術與執法支撐(圖1)。比較地方監管組織職能劃分情況，縱向上，各級機構都需履行監督職能，技術職能的履行主要集中在省級與市級機構，執法職能的執行主要集中在市級與縣級機構;橫向上，大部制改革前，農業、衛生與質監等部門承擔重要的技術職能，工商與農業等部門承擔主要執法職能。此外，由于基層監管機構多為綜合性部門，職能劃分也呈現出綜合性、多功能特點。如基層工商所同時承擔著監督、快檢以及執法等綜合職能。大部制改革后，對部門綜合職能的梳理與整合，成為新機構面臨的巨大挑戰。

3．組織協調機制及方式

分工與協調是組織的兩項基本職能。美國管理學大師明茨伯格研究指出，實現標準化協調機制(包括工作流程及技能標準化)，是組織規模得以擴張的基本要求［4］。課題組對地方食品監管組織協調機制的調查發現，目前各級地方食品監管組織內部協調水平較高，組織之間協調水平其次，而組織與外部的協調能力較弱，協調水平亟待提高。首先，地方監管組織內部主要通過統一的內部規章、監管制度，以及監管技術進行協調。通過采取規范化行政許可證制度，分級分類標準化管理方式，建設食品追溯體系及風險分析與預警體系，以及建立獨立的信息化、動態化監管平臺，使各監管組織內部活動的協調性逐步實現有法可依、有章可循，推動了地方各級監管部門內部監管流程標準化，協調手段與內容現代化(表2)。其次，監管組織之間的協調主要根據國家《食品安全法》以及地方食品安全條例關于各監管部門的協調與合作規定實現。如《食品安全法》第7章第71、72、76、80及83條，以及各地方食品安全條例等①＊，對各級政府(省、市、縣、區)監管機構之間的協調、合作與溝通等進行了具體規定。各級政府食安辦作為主要協調機構，通過工作例會、定期督查和檢查等方式，增進了地域間、機構之間監管工作的協商性，提高了信息溝通效率以及協調的針對性及有效性。第三，組織與外部的協調是目前食品監管組織協調的重點領域，也是比較薄弱的環節。由于食品安全的外部性特征與公共品特點［9］，政府食品監管組織的協調(無論是組織內部還是組織之間)必須建立在保障公眾基本權益、與公眾利益協調一致基礎之上。調查發現，目前各地方政府食品監管組織通過開展了各類食品安全及其相關知識的宣傳活動，逐步提高了公眾對食品安全的識別能力及法律意識;此外，引入合作機制，通過各種激勵手段調動民間組織及公眾參與食品安全監督活動，發掘食品安全監管中的社會正能量。如設立消費者食品安全有獎舉報制度，對發現重大線索的新聞媒體設置獎勵和表彰機制等。不僅如此，監管組織還通過協助食品行業協會制定各種激勵約束機制，引導、督促行業自律，一定程度上改善了食品行業誠信環境。

4．人員與經費等組織保障能力現狀

首先，人員配置狀況。一支數量有保證，行政經驗豐富、法律法規熟悉、業務技術精通的優秀人才及專家隊伍，對確保地方食品監管工作正常有效開展至關重要。通過對貴州省省、市、縣三級食品監管機構人員編制及結構情況的調查發現，人員編制上，調查地區2013年按所監管對象計算的監管部門人員配置比率，質監部門為7%(不包括小作坊)，食藥監部門不到1%;按全省人口計算的監管人員配置比率不足萬分之一。職能結構上，職能部門人員配置呈現明顯的技術力量重心上移(集中在省級部門)，監管與執法力量下移(集中在縣級部門)的特點。在監管人員的年齡、學歷與職稱結構上，省級部門情況明顯優于市級與縣級部門。如46歲以上人員比重，省級部門為20%，縣級為30%以上;本科及以上學歷人員比重，省級為80%，縣級僅為39%;中級及以上職稱人員比重，省級為44%，縣級僅為17%。其次，經費保障能力。食品監管機構的各項工作，包括行政監督、檢驗檢測，以及行政執法等，都需要穩定的經費支持與保障。目前，調查地區90%的地方政府已將食品安全工作經費納入財政預算，為日常監管工作提供了必要經費支持。縱向比較來看，省級、市州級監管部門的經費保障能力強于縣級監管部門。2013年縣級監管部門人均預算經費僅為市州級部門人均預算經費的1/3。職能部門預算經費結構上，技術部門的預算經費比重達到65%以上，顯著高于監管部門與執法部門(見圖2)。

二、推進地方食品監管大部制改革面臨的主要組織問題

1．監管機構縱向配置不足與橫向設置低效

首先，地方食品監管機構縱向設置不足，特別是缺乏鄉鎮(區)級監管部門。同時，機構設置欠缺對監管區域人口規模及食品行業特征及復雜性的全局統籌，使基層食品安全問題得不到及時、有效處理，加重了上級監管機構壓力和負擔;其次，職能部門橫向設置低效，監管及協調部門設置不穩定，專職與綜合管理部門并存，導致機構協調與整合難度大等。在職能部門設置中，存在技術部門重復建設，執法部門嚴重不足，技術與執法缺乏專職部門等問題。大部制改革后，盡管機構重復建設問題有望在一定程度上得以解決，但由于大部分縣級基層監管機構的技術與執法部門均為綜合性部門，同時執行多重監管任務，給大部制改革提出的剝離、集中與整合相關監管資源帶來相當大的難度。

2．大部制改革后監管職責劃分不清，職能分工缺乏整體性的問題仍然存在

首先，食品多樣化經營日益普遍，使責任邊界劃分與識別難度不斷加大。如一些大型超市等食品銷售部門同時提供加工食品;賓館、酒店等提供餐飲服務;分散、隱蔽的小餐飲、小作坊等游離于市場準入監管范圍邊緣，更加大了責任識別難度及成本。其次，目前我國食品安全法律法規對監管責任的認定存在交叉，導致職責劃分不清。如我國《農產品質量安全法》第52條、《貴州省農產品質量安全條例》第38條等關于農產品質量安全責任的規定，既按供應鏈環節又按技術規范劃分農業與工商部門監管責任，無形中造成責任交叉，使職責劃分模糊。大部制改革后，地方食藥監部門承接工商部門相關食品監管職能后，與農業部門職責劃分模糊的問題仍沒得到根本解決。此外，由于商務部門仍承擔賓館、連鎖店、特許經營店、物流配送等食品監管，與食藥監部門職責交叉仍然存在。再次，職能分工缺乏科學性與整體性考量，使資源優勢得不到充分發揮。如一些擁有優勢資源的基層監管部門(如基層動物衛生監督機構等)卻沒有被賦予相應職能及權利(如執法權)等問題仍然存在，削弱了監管效力。

3．組織協調機制不完善，協調能力弱、協調方式單一

首先，地方食品監管組織之間，特別是監管組織與外部公眾之間的協調機制仍很不完善，協調能力弱。如目前各縣級政府食安辦多為臨時性機構，缺乏穩定的行政資源保障，權威性不足，導致協調能力弱。其次，協調方式單一。當前，各級地方監管組織之間主要通過會議紀要、報告、函告、告知等傳統方式進行溝通與協調，缺乏資源共享與信息互通平臺。與外部公眾的溝通也主要采取告知等方式，對話機制與合作機制尚不完善，公眾參與度不高。例如，調查地區2012年由公眾舉報立案查處的食品安全違法違規案件，僅占當年全省立案查處經營單位數量的不足2%。由于現代食品安全問題的復雜性及關聯性，傳統協調方式已經不能適應和滿足現代監管要求，對大部制改革中監管組織協調能力提出了新挑戰。

4．人員與經費保障能力低，缺乏穩定保障機制

首先，監管人員不足是目前地方食品監管組織普遍存在的突出問題，特別是基層監管部門。調查數據顯示，2013年貴州省食品監管部門人員缺編率①＊，省級機構為12%，市州與縣級機構均超過23%。比較各機構職能部門缺編情況，縣級執法與技術部門缺編情況尤為嚴重，如縣級農業執法部門缺編率達到35%，縣級質監機構技術部門缺編率高達50%。結構上，監管人員結構不合理，特別是基層監管部門，由于對青年人才引進與培養的動力不足、激勵不足(即“引不來、留不住”人才)，導致人員年齡老化、學歷與職稱偏低。其次，監管組織缺乏穩定的經費保障。一些地區過度依賴中央和省級財政，或部門領導的“公關能力”，對食品監管經費未單獨預算，預算經費來源單一，導致地方缺乏穩定的經費保障機制。此外，地方監管經費分配不平衡現象十分嚴重。通過比較調查地區市級與縣級監管部門單列經費的地區差異水平②＊＊，2013年市級為85%，縣級則達到116%，縣級地區差異表現得尤為突出，個別地區甚至存在有編制無經費等現象。這些問題已經成為阻礙地方食品監管大部制改革順利推進的主要制約因素。

三、推進地方食品監管大部制改革的組織完善對策

1．加快推進地方食品安全立法工作，為大部制改革中監管組織再造保駕護航

加快推進地方食品安全基本法規、條例的建設工作，促進部門內部針對各項食品監管舉措的實施辦法、方案、規范、指南等的協調與整合，以便為機構及職能部門的整合提供完善的法律依據及指導。通過立法賦予各級地方政府確定食品監管組織職責的權利，以增強地方政府做好食品監管工作的責任感與使命感。此外，在地方立法中進一步深入貫徹企業作為食品安全“第一責任人”的監管理念，從法律上完善獎勵與舉報制度，明確企業、媒體、協會及公眾等社會監督力量的法律地位。

2．推進地方食品監管組織機構漸進式改革及職能部門整合

采取分層次、分階段漸進式改革步驟:省級機構按照國家對農業、食藥監局以及衛生機構改革方案，確保與上級主管部門有效對接，加強對大部制改革協調性與整體性把握;市、縣級根據具體情況，采取從機構整合到內部職能部門整合的分階段漸進式改革，以及一般推廣與典型地區實驗探索雙層推進的模式。加快監管機構服務職能的剝離，建立食品安全社會公益或經營性檢測機構，以及覆蓋全體食品經營者(包括加工、銷售、餐飲)的證照受理與審核的綜合服務機構。

3．科學界定與劃分食品安全監管職責范圍，推動政府職能轉變

首先，根據地方監管組織分工及專業化特點，農業部門應加快推進地方農產品產地標識、安全標識等食用農產品市場準出制度建設工作［10］;食藥監部門在整合質監及工商等部門相關監管職責基礎上，加強與商務部門在餐飲以及食品銷售、物流等領域的溝通與合作，全面深化食品市場準入監管;食安辦領導兩家單位成立綜合協調部門，負責協調、溝通、信息傳遞工作。其次，加強各機構內部職能部門資源及任務的整合。根據大部制改革，探索將行政監督、行政執法等職能進行整合，使食品監管部門內部職能及任務分工更加明確。再次，加快推進地方監管機構職能轉變，由直接監督或干預，向提供專業化服務、規范及標準化指導、信息及網絡化管理宣傳培訓等服務型職能轉變，使政府監管與企業自我管制形成合力，提高監管績效。

4．完善食品監管組織機構協調機制，推動協調方式創新

整合各種管理制度與管理方式，不斷提高組織內部工作流程、監管人員技能以及計劃和控制系統的標準化、規范化水平，從而有效降低食品安全監管工作的復雜性與不確定性。實施統一的市場準入許可證管理制度以及分級分類標準化管理制度。強化各級政府食安辦直接監督的協調方式，加快建立部門之間資源共享與信息互通平臺。對處于市場準入邊界的大量小規模食品經營者(如自產自銷小農戶、小餐飲、小作坊等)的監管，應加強食安辦、農業與食藥監部門三方的溝通與協作，成立聯合監督協調部門共同負責監管。加快建立并完善對話機制與合作機制，采取更加實惠、便捷方式鼓勵公眾積極參與地方政府食品安全各項監督和管理工作。

5．加強地方食品監管組織保障能力建設與保障機制的改革

首先，加強地方監管人員隊伍建設。嚴格核定地方食品監管人員編制，并將編制執行情況納入地方政府工作績效考核;有計劃、有針對性地組織食品監管人員進行系統培訓，加強技能考核，編制科學、規范、操作性強的食品監管人員上崗指導手冊，有效提升地方監管人員的素質與工作能力;加強專家型管理隊伍建設工作，發揮專家對地方食品安全監管各領域工作的全面指導作用。其次，建立健全地方食品監管部門經費保障機制。盡快將食品日常監管、檢驗檢測、執法等預算進行單列，以切實加強地方監管組織機構的經費投入及穩定性;加大對基層食品監管專項經費的投入，彌補經費不足地區缺口;加強經費使用情況監督與審計，提高經費使用效率，并確保經費與人員編制的統一。

作者:王華書單位:貴州大學