邊境少數民族地區食品安全監管思考

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摘要:本文通過概括德宏邊疆少數民族地區食品安全監管的現狀，指出當前德宏食品安全監管存在的四個方面的主要問題，作者指出，完善食品安全監管機制，完善法律法規，更新監管理念等措施是提升德宏食品安全監管的科學性、實效性的有效途徑和根本措施。

關鍵詞:邊境;民族地區;食品;監管

食品安全問題是當代中國民生問題之一，它關系到每一個家庭和個體的舌尖上安全，也是最賦有挑戰性的當代社會治理問題。德宏地處中國西南邊陲，自然生態良好，少數民族跨境而居。食品安全問題不僅關系到邊疆各族人民的健康安全，社會和諧穩定，其實際上也影響到德宏改革開放的戰略提升，產業結構調整，德宏生態農業、旅游文化產業進一步拓展和升級，以及德宏面向東南亞、南亞食品貿易出口的消費安全、國際商譽和影響力。它是實現德宏邊疆民族地區跨越式發展，凸顯后發優勢的發展戰略。

一、德宏食品安全監管現狀

截止2015年6月30日，全州有食品生產經營餐飲單位16186個，其中:食品生產加工獲證企業192家、食品加工小作坊396家、食品經營單位10623戶、餐飲服務單位5371戶。有農資經營戶1095戶、規模養殖場906個、畜禽定點屠宰場71個、動物產地檢疫報檢點53個、生鮮乳收購站5個、飼料生產加工獲證企業10戶、無公害農產品產地認定面積227萬畝、畜禽198萬頭;全州畜禽標準化養殖示范小區(場)707個。另外由于德宏州地處中緬邊境，503．8公里的邊境線和無天然屏障的邊境地理環境，多年來大量的境外食品出現在德宏各縣市的集市和商店里。這些食品除了邊貿政策下的大米、玉米、大豆等糧食作物外，還有大量的緬甸泰國生產的水果、糖果、海鮮等食品。2014年，僅通過德宏檢疫部門檢驗檢疫進口食品就達4547批次，69．66萬噸，貨值24054．5萬美元。

二、德宏食品安全監管存在問題

近年來，德宏州食品安全監管工作，由于各級黨委和政府的高度重視，食品安全監管工作成效顯著。德宏食品安全工作目標責任制成為地方政府的常規工作考核目標，每年進行定期考核，食品安全監管各環節近年來得到進一步強化。2015年，農業部門對全州各縣市開展蔬菜農殘快速檢測樣品數4800個，合格4621個，合格率96．27%。抽取飼料樣品17批次，合格16批次;抽取獸藥殘留樣品80批次;完成“瘦肉精”抽檢369頭(份)，1107批次，快速檢測“瘦肉精”800條，檢測結果均為陰性。僅2015年上半年，各部門共出動執法人員8980人次，檢查食品經營者及各類市場15387戶次，檢查學校食堂、餐飲單位7319家，食品加工小作坊345家，食品小攤點1853家次，農產品養種植基地和農資市場366戶次，查處不合格食品35631公斤，責令現場銷毀或下架過期食品198公斤，下架無中文標識外國食品152公斤。全州共查處各類食品違法、走私案件50起，案值168．33萬元。全州5年內沒有發生重特大食品安全事故，食品安全監管工作確保了廣大人民群眾飲食安全。目前德宏州食品安全監管存在的主要問題:

(一)是德宏州食品安全監管機制正處在改革調整階段，亟待融合加強

根據《云南省人民政府改革完善省以下食品藥品監督管理體制的實施意見》要求，德宏州于2014年1月16日組建了新的德宏州食品藥品監督管理局，加掛“德宏州人民政府食安辦”牌子。全州各縣市先后于2014年4月前完成機構組建、職能和人員移交，各縣市成立了食品藥品檢驗所，全州鄉鎮14個鄉鎮監管所。目前，德宏州食品監督管理局是德宏州負責食品監管的主要職能部門，它合并了州工商局食品流通監管的職能科室、德宏州質量監督局食品生產環節監管職能科室，理順了監督管理執法的機制體制，但是新機構的設立和合并機構后，產生的人員之間、機構職能工作之間、專業工作之間的融合仍需要一定時間，新機構領導班子的選配、專業科室配置等都需要時間，目前仍有個別的縣市還沒有配齊領導。另外鄉鎮監管所由于機構剛剛建立，只是建立了機構，目前無執法裝備，缺乏基本的執法用車輛，執法人員的經費補助財政也急需理順關系。這些都影響了職能工作的開展。

(二)食品監管機制需要進一步完善和加強

目前德宏食品安全監管機制不適應邊疆經濟社會發展實際，表現在以下幾個方面:第一，農村食品安全監管力量薄弱。目前德宏的食品安全監管體制，縣市設市場監督管理局或綜合執法管理局，全州50個鄉鎮，1個街道辦事處，設30個監管所，每個監管所配置編制3－5人，不設監管所的鄉鎮設食品監管員，村寨設兼職的協管員。農村村寨食品的監管執法主要依靠協管員不定期的監管進行管理，大部分協管員由村委會主任兼職擔任，每月一百元的話費補助，德宏廣大農村地區村寨間路途遙遠，工作很難監管有效到位，造成農村大量假冒過期食品盛行，監管乏力。第二，德宏地處西南邊境地區，近年來大量緬甸或經緬甸進入中國的商品日益增多，德宏邊境城市的街道、商店里充斥緬甸或經過緬甸進入中國的商品，境外食品除了部分正式通過正規口岸進入德宏，經口岸檢驗檢疫外，大部分食品都是通過邊民便道和通道進入德宏市場，這些食品在生產標準、包裝要求、標識和中國商品不一樣，大部分達不到中國國家規定食品生產標準和食用標準。境外食品的大量出現給德宏地區食品安全監管提出了特殊的挑戰和困難。第三，目前，德宏“三小”食品問題(小餐飲、小食品、小作坊)是德宏食品監管的重點和難點問題。“三小食品”企業和個人，由于規模小、生產經營靈活、場所不固定，缺乏必要規范的生產經營條件，達不到國家的食品生產經營規范的要求，通常不能取得食藥監部門頒發的生產經營許可，而處于于一種非法生產經營狀態，但是他們生產經營的食品通常是周圍普通百姓日常生活所需，而且“三小”攤販和作坊又是生產經營者就業和謀生的主要生活來源，有的還是德宏本地的著名特色小吃，比如德宏各個縣市“撒撇”、“火燒豬”、“過手米線”、“豌豆粉”等，它代表德宏的飲食特色和飲食文化，也是德宏旅游產業吸引外地游客的特色食品，完全取締“三小”食品與德宏邊疆經濟社會的發展水平實際不符。對“三小”食品的監管成為各級食品監管職能部門的頭痛問題。第四，目前新《食品安全法》在德宏實施面臨著特殊的困難。新食品安全法處罰標準過高，新食品安全法第122條規定:違反本法規定，未取得食品生產經營許可從事食品生產經營活動，或者未取得食品添加劑生產許可從事食品添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑以及用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款。德宏經濟發展水平低，許多食品生產經營企業規模和產值都較小，五萬元是許多小企業一年的收入水平，過高的處罰基數使執法人員的處罰缺乏執法的可操作性，這不能不說的新法的問題之一。第五，食品安全監管風險機制建設亟待加強。食品安全監管風險機制是當達國家解決和應對食品安全監管風險的有效經驗和做法，食品安全風險預測評估是一種積極科學的主動監管機制，是破除傳統“食品安全事故———處理問題———責任追究”被動食品安全治理機制的有效辦法。德宏州2011年起作為監測點參與了國家食品安全風險監測計劃。由于起步較晚，到目前為止，檢測樣本和品種有限、目前德宏州的食品安全監管風險預測機制還處在實施監測、建立數據庫階段，還難以做到對德宏境內食品安全進行科學評估和預測。第六，網絡電商興起給食品安全監管帶來挑戰。由于近年來的電子商務的快速發展，網絡食品的數量也越來越多，網絡電商平臺監管力度不夠，網絡銷售隱蔽性，虛擬性、維權的復雜性，網絡食品的質量參差不齊，假冒偽劣產品充斥網店，特別是邊疆地區，由于經濟發展水平低，普通民眾收入水平較低，許多人食品消費心理不成熟，貪圖便宜，網絡電商平臺的管理不善給監管假冒偽劣不安全食品帶來了巨大障礙和困難。

(三)食品安全監管檢驗檢測專業人才隊伍亟待加強，食品安全監管檢驗檢測設備投入不足

食品安全監管是一項專業化程度很強的工作。需要配備先進技術設備和專業人才，目前全州的食品監管工作面臨專業技術人員缺乏，技術檢測設備不足的困難。首先，德宏州食品檢驗檢測設備不足，并且分散在各個不同的系統和行業部門中。州食品藥品檢驗所、州疾空中心、州質量監督局和德宏檢驗檢驗局系統的檢驗檢測設備較為先進，技術力量較強，但是各家分別執行不同部門的檢疫檢測任務，檢測資源并不能共享互通?？h市檢測技術力量和設備薄弱，全州只是瑞麗、盈江、隴川和梁河成立了食品藥品檢驗所，檢驗檢測專業人員不足，以盈江食品藥品檢驗所為例，僅有5名專業技術人員，檢測技術力量不足。縣市食品藥品檢驗所除瑞麗外未配備實驗室和相關檢測設備，不具備開展食品檢驗工作的條件，僅能開展快速檢測工作，快速檢測數據通常不能作為執法的依據。

(四)社會公眾食品安全意識不足

食品安全關乎每個家庭和個體，關乎每個人的基本的生存安全和健康安全。但是目前食品安全治理工作中面，公眾的食品安全維權意識嚴重不足。首先，食品安全參與及維權意識不足，食品安全監管在許多人的觀念中，是政府的職能工作，食品出現安全事故，是政府相關職能部門的責任，與普通社會公眾無關。一方面，發生食品安全問題和事故通常成為普通民眾判斷政府管理和服務效能的標準之一，影響政府公信力和官員形象。據上海交通大學輿情研究實驗室社會調查中心和社科文獻出版社聯合《中國民生調查報告•2014》，近半數受訪者對政府食品安全工作表示不滿意，選擇很滿意和比較滿意的只占17．8%。另一方面，對于許多人而言，只要是與自己無關，對食品生產經營違法行為熟視無睹，缺乏維護食品安全生產經營的權利、責任、義務意識。許多食品生產經營者，由于利益的驅使自覺不自覺的參與到違法食品的經營生產中去。食品生產和經營成為一種“互害”的不正常社會心理和社會現象。其次，食品安全消費意識不成熟。公眾食品安全消費意識不成熟體現在許多人由于貪圖便宜無視食品安全質量，目前德宏邊疆少數民族地區許多人的食品消費心理、意識和消費習慣還停留在物質匱乏和物質短缺時代，低價、便宜是食品消費的主要動機，這就給假冒偽劣、低成本違法生產經濟的企業和個人提供了潛在的產品市場和心理市場。最后，普通民眾食品安全知識不足，在許多人的心目中，特別是廣大農村地區對食品安全知識嚴重缺乏，導致廣大的農村地區成為過期食品、假冒偽劣產品的泛濫地。

(五)食品安全監管理念亟待進一步提升

食品安全監管涉及監管對象復雜，監管面廣、監管環節眾多，監管措施和手段專業性和規范性強，在當今許多發達國家，食品安全監管依然是一項考驗政府監管能力和治理能力的極具挑戰性工作。目前雖然德宏州建立了以州、縣市、鄉鎮和村寨的食藥監局—食藥監所—協管員—信息員的主導性食品安全監管體系，農業部門對農業生產、種植、養殖過程進行執法監管、疾控部門承擔食品安全檢驗檢測預警、進出口檢驗檢疫部門對口岸食品監管，全州食安委協調領導有36個部門參與的體系性執法監督體制。多年來，國家和省州部門投入大量人力、物力治理食品安全問題，但是食品安全問題仍然不容樂觀，食品安全監管任重道遠。如何結合德宏經濟社會發展實際，德宏食品生產經營的特點開展食品監管，將是德宏食品安全監管必須思考的問題。德宏目前食品生產經營具有以下特點:首先，企業大部分還處于“小、散、亂、差”的狀態，“三小”企業眾多，集約化和規?；洜I的企業不多，給食品安全監管規范化、標準化、渠道化、模塊化管理帶來極大困難;其次，德宏的廣大農村地區，由于執法力量和執法隊伍的薄弱，監管比較薄弱，食品問題突出。第三、德宏擁有503．8公里的國境線，面臨著大量境外與中國國家標準不一致的食品不斷涌入德宏的實際。因此，如何學習借鑒發達國家經驗、更新監管和執法理念、運用現代網絡信息技術，增強德宏食品安全監管工作的科學性和實效性，這是一個非常值得研究和思考的問題。

三、德宏食品安全監管對策建議

(一)完善食品安全監管機制

目前，德宏食品安全監管機制經過2014、2015機構整合和優化配置，逐步形成了完善的監管執法機制。但是仍然存在監管盲區和監管機制的進一步優化和完善的需求。首先應大力加強鄉鎮和村寨的執法監管力量，配齊鄉鎮地區執法交通工具和執法裝備，提高鄉鎮村寨執法人員津貼待遇，加強鄉鎮村寨食品巡回安全執法，加大鄉鎮食品安全執法人員的執法培訓。其次，對于境外進入德宏食品應當建立中緬雙方食品監管合作機制，加強食品安全監管力度，在縣市建立境外食品銷售指定市場或區域，進行特別監管。第三、完善畜產品執法和監管機制，盡快出臺地方性的活牛屠宰檢疫辦法和解決鄉鎮衛生防疫協管員的執法身份問題，加大對病死牲畜的無害化處理的監管。第四、進一步夯實食品安全監管風險預警機制，加大地方性財政投入，針對德宏地方性食品安全項目、境外食品安全性項目的開展常規檢驗檢測，建立科學有效的檢測數據庫，為德宏食品安全監管風險預警工作夯實技術基礎。

(二)完善法律法規，結合德宏經濟社會發展實際，盡快出臺德宏州“三小食品”管理自治條例

目前實施的新《食品安全法》，亮點多，處罰嚴，為今后食品安全監管提供了可靠的法治基礎。但是對于德宏地方經濟社會發展水平的實際，新法針對性差，對于德宏的“三小”食品問題(小作坊、小餐飲、小食品)，特別是對于地方民族特色食品的監管，一方面應當加強監管以保證邊疆各族人民的食品安全，另一方面也應當通過監管引導和促進食品生產和經營的管理和進步，促進德宏民族特色食品產業的健康發展，促進德宏產業結構調整。對德宏“三小”食品在市場準入、食品衛生和質量標準方面、監管應該體現安全性、靈活性和地方性，體現德宏特點、德宏標準，德宏特色食品標準。食品安全監管和相關職能部門應該聯合德宏州人大積極開展立法調研、通過專家論證、廣泛征求社會公眾和食品行業意見，盡快出臺《德宏州小食品、小作坊、小餐飲及民族特色食品安全監管條例》。另外，對于境外食品的監管執法，也應該盡快出臺地方性的法規，為邊境地區境外食品安全的執法提供科學可靠的法治基礎，以促進中緬邊境地區邊民互市、旅游食品市場發展，滿足邊境地區各族人民的食品需求。

(三)整合各級各部門監管資源、加大和申請國家、省、州各級財政對食品安全監管執法人財物投入

整合分散在疾控、食品藥品檢驗所、進出口檢驗檢疫局等地方監管部門和國家直屬監管部門之間的檢驗檢測資源是德宏食品安全監管工作的當務之急。建議州級食品安全監管職能部門和州食安委先行組織專家對德宏州州級食品檢驗檢測實驗室、設備、專業技術人員以及專業檢驗檢測資質進行調研、按照地域和人口分布設立州級和縣級重點食品檢驗中心，配齊配強專業檢驗檢測專業技術力量、加大項目和財政資金投入，實現州級和縣市檢驗檢測資源和服務共享，夯實德宏食品安全監管的技術基礎。

(四)強化社會公眾食品安全維權意識，拓展公眾監督舉報食品違法生產經營的途徑和能力

食品安全監管對于任何一個國家來說都是一項非常復雜和賦有挑戰性的工作。他不僅是政府的職能工作，同時也是需要動員社會各方力量共同治理的社會系統工程。因此，強化社會公眾的食品安全意識顯得尤為重要。首先應該加大社會公眾的食品安全法律法規的宣傳教育，特別是應該加強中小學生的食品安全教育、加大鄉鎮農村的食品安全法律法規、食品安全知識的普及，對于少數民族村寨，應該通過移動互聯網終端、用少數民族語言宣傳食品安全法規、食品安全知識，讓廣大群眾明確自身食品安全的權利、義務和責任、增強對食品違法生產經營行為、違法食品、不安全食品的辨別能力，樹立違法可恥、守法光榮的食品生產經營意識。其次，應加大宣傳力度，讓普通社會公眾，熟知食品維權的行政、司法和自力救濟的方法和程序。第三，應該通過現代網絡通訊技術，特別是移動互聯網，拓展社會公眾監督舉報食品違法生產經營的途徑和能力，進一步加強推進有獎舉報食品違法行為。應當重點加強在互聯網上、移動互聯網上設置德宏食品安全舉報網站、舉報微信關注號，以方便人民群眾進行快捷舉報食品違法行為。

(五)更新監管理念，進一步提升德宏食品安全監管的科學性和實效性

1．加強食品安全監管的體系化和渠道化建設

針對德宏食品生產經營企業和個體“小、散、亂、差”的經營和生產實際，應當通過體系化和渠道化思路，將食品生產和經營的千家萬戶進行組織化、聚集化、渠道化，以便于監管和服務。首先，在廣大的農村地區，通過市場、自愿方式，鼓勵廣大分散農戶組織各種種植、養殖、畜牧專業合作社、通過專業合作社統一向市場提供健康安全的農產品，實現農產品生產、加工、制作、包裝、運輸、銷售等環節的全環節管控，對生產過程中的化肥、農藥、食品添加劑、飼料使用、屠宰檢疫、病死生畜無害化處理進行全面無縫監管。其次，在農村，加大推進“三品一標”鄉鎮和企業的數量。積極扶持農產品骨干企業和產業基地建設，加大推動農產品品牌建設的力度。第三，在城市積極開展建設食品安全示范區、示范銷售市場、示范餐飲攤點等活動。

2．建立食品生產和經營的責任追溯體系

借鑒食品監管責任化的國際通行做法，逐步強制實施食品生產的追溯體系建設，食品生產的追溯體系建設可以將食品生產和經營的責任、監管、歸責簡潔化、線索化。監管部門應當積極扶持、引導、創造條件引導德宏食品生產企業和個人實施食品生產的追溯體系建設，加快開展實施德宏食品召回制度。

3．推動食品安全生產經營的信用體系建設

食品安全監管不僅是市場問題也是企業生產經營的社會信用和社會責任感問題。政府相關職能部門應該積極推動建立食品生產經營的安全信用正激勵機制，使守合同、守法規范經營食品生產和經營的企業、個體的誠信行為在市場和社會的影響力不斷提升和拓展，假冒偽劣違法經營和生產者的違法行為不斷得到曝光。以食品、農產品和農業投入品為重點，加強各類生產經營主體生產和加工環節的信用管理，建立產品質量信用信息在異地和部門間共享制度。推動建立食品質量信用征信系統，加快完善12365產品質量投訴舉報咨詢服務平臺，建立食品質量誠信報告、失信黑名單披露、市場禁入和退出制度，促進食品市場誠信經營和公平競爭。最后，食品安全監管問題在當代中國不僅是民生問題，同時也是政治問題;不僅是社會問題，同時也是市場問題;不僅是法律問題，同時也是道德問題;不僅是政府治理市場的公共管理問題，同時也是消費者維權維護自身權益的問題，我們堅信在各級黨委和政府的高度重視下，通過建立完善高效的食品安全監管機制，政府職能部門的嚴格執法、社會各方力量的積極參與、隨著公眾食品安全意識的不斷提升，社會誠信體系建設逐步推進，德宏各族群眾的食品安全環境將得到巨大改善和提升。

作者:張成鐵 單位:中共德宏州委黨校

［參考文獻］

［1］德宏州食安委．2015年德宏州人大食品安全匯報材料．

［2］德宏州瑞麗檢疫檢驗局．2015年上半年食品安全監管工作總結．

［3］＜中華人民共和國食品安全法＞(2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議修訂)．

［4］德宏州農業局．2015年德宏州農產品安全監管工作報告．