農村水利影響建設管理論文

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伴隨著我國正式加入WTO，我國經濟全面融入全球經濟，改革開放事業也隨之進入一個全新的階段。加入WTO將會大大加速中國的社會、經濟和政治變革，對國民經濟的各個領域將產生深遠的影響。作為在我國農業和水利領域發揮重要作用的農村水利也面臨著機遇和挑戰。

一、農村水利建設在國民經濟和農業生產中的地位

農村水利包括農田水利、農村飲水和鄉鎮供水，其中農田水利是其主要內容。農田水利是為農業生產服務的水利事業，主要內容包括：農田灌溉與排水、水土保持、鹽堿地改良、沼澤地改良、圍墾、草原灌溉、供水及治理沙漠等水利措施。農田水利是農業的命脈，是農業發展的物質基礎，是農村經濟、農村社會發展的重要基礎設施。因而考察WTO對農田水利的影響，必須從農業角度來看。

經過幾十年來大規模的水利建設，我國已初步建成了防洪、排澇、灌溉和供水體系，為國家發展提供了基本保障。但旱澇災害還未得到有效控制，水資源短缺的矛盾日益突出，水污染問題在不斷加劇，農業生產的基礎條件還比較薄弱。具體來看，農田水利事業當前存在的突出問題包括：旱災和澇災的受災面積和損失程度逐年加大，農業抵御自然災害的能力仍然脆弱；農田灌排水利工程設施，特別是國有大中型灌區老化失修，缺乏更新改造資金；基層管理單位改革遲緩，難以適應市場經濟發展的需要；建設占用農用水源和灌溉面積以及水質污染的狀況尚未得到遏制。

農業和農村基礎設施薄弱，抗御自然災害能力偏低，是制約農村經濟發展和農民增收的重要因素，同時也對我國的糧食安全構成潛在威脅。農村水利是農業和農村最基本的基礎設施，在農業生產和國民經濟發展中占有十分重要地位。1998年黨的十五屆三中全會通過的《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》強調：“加快以水利為重點的農業基本建設，改善農業生態環境”，“要堅持不懈地搞好農田水利基本建設，努力解決干旱缺水問題。加快現有大中型灌區水利設施的修復和完善。鼓勵農村集體、農戶以多種方式建設和經營小型水利設施。制定促進節水的政策，大力發展節水農業，把節水灌溉作為一項革命性措施來抓，大幅度提高水的利用效率，努力擴大農田有效灌溉面積”。

21世紀初期，我國的農村水利建設的任務還十分艱巨，主要工作包括：一是繼續開展農田水利為重點的農業基礎設施建設，增加農田灌溉面積，推廣節水灌溉，改造中低產田，建設商品糧基地；二是改善農村居民飲水質量和衛生狀況，提高農村自來水普及率；三是充分利用農村勞動力資源，興修水利，修筑道路，開墾荒地，大搞農田基本建設，擴大淡水和近海養殖；四是依法保護開發自然資源，完善自然資源有償使用制度和價格體系；五是建立資源更新的經濟補償機制；六是發展生態農業，控制農田污染和水污染。

二、WTO對我國農業的影響簡述

加入WTO對我國農業的影響將是巨大的。從積極的方面看，加入WTO有利于我國按照國際規則有效利用國際農業資源與市場，有利于深化農村經濟體制改革，提高增強農業的綜合生產能力和國際競爭能力。從不利的方面看，加入WTO對我國農業的沖擊是很大的。首先，國內農產品市場面臨對外開放的壓力。目前國內主要農產品價格尤其是糧食價格已接近或高于國際市場，加入WTO后，進口壓力增大會對一些大宗農產品生產造成一定影響，沖擊較大的有玉米、大豆、小麥、棉花、油料等。其次，加入WTO增大了解決農村社會經濟矛盾的難度。近些年來，由于農業賣糧難、農民收入增長緩慢、農村勞動力轉移受阻等問題，我國農村社會積累了大量的矛盾。這些矛盾隨著加入WTO和市場開放，可能會更加突出甚至激化。

概括說來，加入WTO對我國農業發展創造的有利條件是潛在的，還需要采取措施使其進一步升華為市場上的競爭優勢，而WTO的沖擊卻是現實存在的，而且是非常嚴峻的。無論是發揮優勢，還是弱化沖擊，都需要國內作全方位的調整，包括農業管理體制、農業政策、流通體制等諸多方面。調整的目標是全面提升我國農業的國際競爭能力，減少市場開放所帶來的沖擊，增加農民收入，保持農村穩定。在全方位的農業政策調整中，最重要的是農業支持政策的調整，包括加大農業支持力度，調整農業支持方式，改革農業支持制度。

三、加入WTO后政府支持農業方式的政策調整

WTO《農業協議》國內農業支持措施分為兩類：不要求做削減承諾的“綠箱政策”（GreenBoxPolicies），要求做削減和約束承諾的“黃箱政策”（AmberPolicies）。

綠箱政策：用來描述不需要做出減讓承諾的國內支持政策，這些政策對貿易只產生極小的影響。主要包括：一般性政府服務（如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣與咨詢服務、檢疫、市場促銷、基礎設施服務等），食物安全目的的公共儲備國內食品援助，與生產不掛鉤的收入支持，自然災害救濟支付，通過投資提供的結構調整計劃，地區援助計劃，通過生產休耕計劃提供的結構調整援助，通過資源休閑計劃提供的結構調整援助，環境規劃計劃。

黃箱政策：指那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策。這類政策包括：價格支持，營銷貸款，牲畜數量補貼，面積補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，某些有補貼的貸款計劃。黃箱政策以1986～1988年為基期，具體操作上設置了綜合支持量（AMS）上限、“微量允許標準”（deminimis）、“藍箱政策”（BlueBoxPolicies）、對發展中國家的“特殊和差別待遇”（SpecialandDifferentialTreatment）等規定。

中國政府已承諾將來在農業支持上的所有政府支出保證符合WTO關于綠箱和黃箱的有關政策規定。強化國內對農業的支持，必須把支持政策納入WTO框架之內，借鑒國際上的通行做法，嚴格按照我國的承諾，充分利用農業協議的條款，實施并強化對農業的支持。根據WTO規則和我國農業長遠發展的需要，農業支持政策調整的趨勢包括以下幾個方面：

農業支持力度要加大，特別是補貼要增加。從總體上來看，我國對農村的公共支出大大小于對城市公共支出。按照WTO國內支持總量（AMS），發展中國家“黃箱政策”范圍內所有對農業生產的補貼，減讓的臨界點為基期1986～1988年平均年農業生產總值的10％。我國約為485億元人民幣（約57億美元），這個數字是發展中國家的最低水平，更是大大低于發達國家的同期水平，如美國為191億美元，日本為283億美元。即使如此，我國目前“黃箱政策”補貼還遠遠沒有達到基期水平。據測算，1996～1998年中國特定農產品AMS年均為－252億元。這說明，我國農業國內支持在“黃箱政策”范圍內，仍有一定的補貼空間，在現有支持水平的基礎上，對糧食、棉花的價格等補貼可增加617．5億元。

農業支持力度要加大，但是支持方式要相應調整。雖然加入WTO后，“黃箱政策”補貼還可以增加，但今后的方向主要是充分利用“綠箱政策”。從WTO成員國的實踐來看，“綠箱政策”支持在整個農業支持中占有重要的地位。到1995年，美國和歐盟“綠箱政策”支持占整個農業支持水平已達76％。各國均力圖將各類農業支持納入“綠箱”范圍。這與“綠箱政策”支持范圍非常廣泛，且不受限制是密不可分的。農業科研、病蟲害控制、技術推廣、基礎設施建設、糧食安全儲備、農業結構調整、環境保護、扶貧等，都屬于“綠箱政策”支持范圍。農業“綠箱政策”的補貼，將更多地用于強化農業基礎地位，改善農業發展條件，加強農田水利設施、大江大河治理，科研投入，防災減災，氣象服務等基礎設施建設。

改進農業補貼方式。首先是變暗補為明補，減少對間接、中間環節的補貼，直接補貼農產品的生產者。其次要更多利用政策性金融信貸投入，通過農業政策性金融以貼息的方式向農業提供短期或長期貸款。第三，建立健全農業補貼的政策法規，使財政對農業的補貼成為一項長期和穩定的制度。強化農業支持政策要兩手抓，一手抓加大糧食流通領域的市場化改革，深化農業市場化，一手抓增加基礎設施等準公共物品的供給，包括科技、環保、水利建設和農村義務教育。繼續開展農田水利為重點的農業基礎設施建設，增加農田灌溉面積，推廣節水灌溉，改造中低產田，建設商品糧基地。

四、加入WTO對中國農村水利建設的影響分析

可以預見，加入WTO后，由于將直接面對國外施工企業和跨國大型制造企業的競爭，水利系統受沖擊最大的將是水利工程企業和制造企業，而對農村水利建設的影響將十分有限。

1．農田水利建設可以納入WTO《農業協議》的“綠箱政策”

WTO規則是全球貿易的國際規則，其宗旨之一是擴大貨物、服務的生產和貿易。由于農業是基礎性產業，市場化程度低，產業發展風險高，農業WTO協議規定了很多保護條款，加強對國內農業的支持和保護，是全世界所有WTO成員國的通行做法。加入WTO雖然將對我國的農產品及其市場產生很大沖擊，但我們可以充分利用WTO農業協議中的保護條款和對發展中國家的特殊規定，減少對國內農業的沖擊。只要政策應對得當，我們就可以趨利避害，規避風險，減少沖擊。

農田水利建設是農業的基礎服務部門之一，其絕大部分內容可以納入WTO“綠箱政策”的支持范圍。農田水利建設，如農田灌溉與排水，水土保持，中低產地改良等措施，屬于WTO農業協議中的“一般服務”范圍，屬于政府對農業基礎設施服務的支持。另外，農業環境和生態農業建設也屬于WTO“綠箱政策”范圍，水利系統實施的生態農業、節水農業、農村生態政治等措施，同樣可以納入WTO允許的范圍內。

國務院發展研究中心對1996～1998年中國農業支持與補貼的分類測算表明，對農業的“一般服務”補貼占“綠箱政策”補貼的52％，是農業支持政策的主體，平均每年為785．6億元，其中農業基礎設施支持比重最大，為485．9億元，農業技術推廣和咨詢服務支持水平為62．5億元，農業培訓服務為2．1億元，農業科研為40．58億元，病蟲害控制為21．32億元；其次是糧食安全儲備支出，年平均為383．78億元，占綠箱支持水平的25．3％；對農業環境和生態農業建設的支持為53．45億元，占綠箱支持水平的3．5％。農田水利建設納入上述農業基礎設施服務、農業環境和生態農業建設的支持范圍內，既符合WTO規則，也是全世界的通行慣例。

2．“黃箱政策”對農田水利建設幾乎不會構成影響

在WTO農業協議的“黃箱政策”中，對農田水利建設可能構成影響的是對農業生產資料補貼限制的條款，包括限制種子、肥料、灌溉等投入的補貼。從目前掌握的信息來看，該條款幾乎不會對我國的農田水利建設構成影響。

國務院發展研究中心研究了1996～1998年中國“黃箱政策”補貼水平，通過定量測算綜合支持量（AMS），分析我國目前實施的“黃箱政策”主要分兩種：一是對糧食、棉花的政府定價收購及保護價收購；二是對農業生產資料的價差補貼。結果發現，1996～1998年中國特定農產品AMS年均為252億元，即不僅沒有給農民以價格上的支持，反而以低于國際市場價格的國家干預，拿走了屬于農民的利益，大量的價格補貼實際上是補給了流通部門和流通企業。測算還表明，我國對農業生產資料、信貸以及主要農產品儲運、流通等補貼也有一定的調控空間，可在目前的基礎上增加1768億元。這些定量分析說明，至少在短期內，“黃箱政策”還不會對我國的農業政策構成有力的約束，相應的政策調整主要來自內部的改革壓力，包括保護農民利益、提高農民收入、提高公共支出效率等因素。

對農業灌溉的支持屬于對農業生產資料的投入補貼。這種支持并不是直接補貼水費，而主要是各級政府直接投資興建水利工程和設施，因而主要是一種“間接補貼”，這種補貼方式符合國際慣例。即使是對水價的直接補貼，由于水價占生產成本比例很小，一般位于種子和化肥之后，因而對水價的補貼對農產品貿易的扭曲可能很小。目前我們還沒有發現由于農業灌溉補貼引發WTO成員國爭端的材料。

3．我國的農田水利建設體制走在國際接軌的道路上

按照我國《水利產業政策》的規定，農田灌排骨干工程屬甲類項目，主要由各級政府通過政策性資金建設，其維護運行管理費用也由幾個財政預算支付。地方農田灌溉、中低產田改造、節水灌溉等工程設施采取多方聯合投資的辦法，由農民投資投勞及地方政府預算內資金、低息或貼息貸款、農業綜合開發資金、以工補農資金、以工代賑資金等多渠道統籌安排。雖然實際操作中尚存在一些問題，目前農田水利建設大體上如上述的方式運作。

我國的農田水利建設體制大體是和國際接軌的。例如在美國，農田灌溉工程、農村供水工程一般是聯邦政府贈款50％，其余50％由地方負責，由稅收支出或政府擔保優惠貸款，灌溉骨干工程的田間工程由農戶自建、自管、自用、自有，政府給予適當補助，灌區的運行管理及維修經費一般由水費獲得，但灌區的管理單位為非營利的事業單位。再比如日本，農業生產基礎設施整治根據受益規模，分為國營、縣營、區營三種，國營項目由農林水產省直接負責實施，縣營項目由都道府縣實施，國營事業的建設費用75％由國家和縣級政府補貼，國營灌溉事業國家出資建成后，由農民支付運行、維護費用，資本金剩余部分由農戶以低息長期貸款方式償還。

按照水價政策的規定，農業用水中糧食作物的水價按供水成本與費用核定，經濟作物和水產養殖用水執行微利水價，實際操作中，由于很多復雜的因素，農業用水價格的良性機制還沒有形成。但是農業用水制度在積極的改革之中，一方面是加強節水管理，大力推行節水灌溉，包括實施用水定額管理，提高水價，實行兩部水價等，另一方面是降低用水成本，改革供水管理體制，積極引入用水戶參與，減輕農戶用水負擔。無論是從農田水利建設體制，還是用水體制來看，隨著市場經濟改革的深入進行和政府職能的轉變，我國的農田水利在逐漸和國際通行做法接軌。

4．加入WTO對農村水利的其他方面也不會構成不良影響

除了農田水利，農村水利還包括農村飲水和鄉鎮供水，由于這部分屬于農村人口的基本公共服務，不在WTO規則的調節之列，所以加入WTO不會對其產生負面影響。反而從宏觀形勢來看，更多的外資涌入，以及設備制造和安裝業的競爭更加激烈，反而有望成為解決農村飲水和鄉鎮供水的有利條件。

五、結論和對策建議

WTO的加入，使我國的水利事業面臨新形勢，同時帶來一系列新的機遇和挑戰，客觀上要求水利部門做相應調整。本研究認為，WTO對水利系統的機遇間接地來自變化的外部環境，包括觀念的更新和調整、更多外資的涌入、更健全的法制環境等等，所構成的最直接的挑戰，是水利工程企業和制造企業將會面臨較大的沖擊?？傮w來看，對于中國幾乎所有的行業來說，加入WTO最大的變數來自政府職能轉變的挑戰。水利部門和其他行業一樣，管理部門需要加速以下幾個方面的轉變：一是政企分開、政社分開，將企業推向市場，政府從越位到回位，當好市場經濟的裁判員。二是政府轉向提供公共服務，從缺位到補位，當好市場經濟的服務員和協調員。三是政府自身運作更加透明化、規范化，披露信息，提供信息服務，并受法規制約。政府運作方式的轉變是發展市場經濟的客觀需要，這個趨勢不會因我國加入WT0而有所變化，但是加入WT0提出了加速政府運作方式轉變的迫切需求。

本研究認為加入WT0對農村水利事業的直接影響十分有限。一方面是農田水利建設可以納入WT0不要求做削減承諾的“綠箱政策”，另一方面是WT0要求做削減和約束承諾的“黃箱政策”，尚不會對農田水利的建設和運作體制產生現實的約束。但是由于WT0對我國的農業構成了現實的沖擊，農業迫切需要提高勞動生產率和國際競爭力，同時還要保障糧食安全和農村的社會穩定，農村水利事業的發展服從于農業發展的這個大局。因此，雖然WT0的加入對農村水利事業并不直接構成影響，但是農村水利建設必須更加受到重視，建設和運營機制也迫切需要進一步改進，這是國民經濟和農業發展的現實要求，也是市場經濟轉型的客觀需要。有鑒于此，以下對農村水利建設和運營體制轉變提出若干對策建議。

1．實行補貼轉換

從“黃箱政策”補貼轉向“綠箱政策”補貼，增加農村水利事業的財政投入。雖然我國在“黃箱政策”方面尚有不少空間，但從農產品的價格補貼和生產資料的價差補貼轉向“綠箱政策”補貼，將是今后政府補貼支出的趨勢。增加農村水利事業的財政補貼，是今后“綠箱政策”操作的重要組成部分。

2．更多地運用政策性信貸資金支持農村水利建設

由于各級政府面臨的財政預算壓力較大，直接財政投資力度有限，對農業政策性金融支持是更為現實的選擇，今后可以更多地通過農業政策性金融以貼息的方式支持農田水利建設。在操作上，農業政策性金融要與商業性金融分開，由政策性銀行來運作，在貸款利率、貸款期限、貸款額度和貸款條件等方面采取優惠措施。

3．完善農業水利建設的多元化投資體制，多渠道籌措資金支持農田水利建設

《水利產業政策》規定的國家和農民責任分攤的辦法，是一套市場經濟下合理的運作模式，目前主要的問題是各級政府對農田灌排骨干工程投資不足。在加大政府投入力度的同時，要完善水利工程投資體制，比如某些水利項目政府墊付一定比例的資本金，使水利工程成為可以營利項目，吸引社會資金的投入。水利系統一直在推進投資體制的改革，實踐中也探索出很多好的經驗，加入WT0后，加速這方面的改革顯得更為迫切。

4．完善水利工程的運營機制，實現農業水價和工程運營的良性互動

改革大中型灌區的管理體制，提高其運作效率，積極推廣用水農戶參與，促進灌區減水增效。放開小型水利設施的建設和經營，進一步推行農戶自建、自營、自我管理。繼續探索農村產權改革的新形式，使農村水利工程和設施的運營更加靈活多樣化。

5．將解決農村飲水、鄉鎮供水和建設生態農業的工作放在更加優先的地位

加入WT0要求加速政府職能轉變，包括從直接興建和運營工程轉向提供公共物品和公共服務。農村飲水問題，特別是貧困地區和貧困人口的吃水問題是基本公共服務，生態環境更是全國人民的公共物品，需要政府部分予以特別的關注。建議將鄉村自來水的普及、控制農田污染和水污染的工作置于政策更加優先的領域。