農業水資源可持續管理論文

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1嚴峻的水資源供需形勢

據統計，占全球陸地面積的60%的地區存在不同程度的水資源危機。水資源問題將是制約我國21世紀經濟迅速發展的首要資源環境問題。目前我國平水年年缺水量358億立方米，其中農業缺水300億立方米，因缺水少生產糧食350—400億公斤；1997年，黃河斷流長達700多公里，295天無水入海；全國50%以上河長被污染，其中嚴重污染占10%。21世紀，我國面臨著16億人口高峰的巨大壓力，缺水總量將達1000億立方米。面對前所未有的生存危機，指出，“得認真研究水的問題……，應該未雨綢繆。”

2農業水資源管理存在的主要問題

目前，我國農業水資源管理存在許多問題，主要表現在：

2.1缺乏有效的管理機制，導致水資源短缺與水資源浪費共存

現行的水資源管理機制，是一種非高效利用水資源的機制，由于造成水資源短缺與水資源浪費共存尷尬局面。眾所周知，我國的農業水資源嚴重短缺，但與此形成明顯對照的是水資源浪費極其驚人。我國主要灌區的渠系利用系數只有0.4—0.6，即約有一半的水被浪費。例如，我國北方旱區水資源極其緊張，浪費卻相當嚴重，海河流域渠系利用系數約為0.45，引黃灌區下游輸水損失達30-50%，河西走廊一些渠道，水量損失竟高達60-80%。

2.2現行體制和政策難以形成有效的節水機制

現行的水資源管理體制存在的弊端，導致管理單位失去節水的積極性，如灌區沒有法律地位，缺乏經營管理自主權。灌區處于兩難境地，具有“事業單位，企業管理”的說法，實際上，作為事業單位，沒有人事部門下達的行政編制，財政部門不安排事業經費；同時又要求它實行企業辦法管理，它既沒有法律地位，又受多種限制，不能象企業那樣追求利潤?，F行的政策不利于節水。目前的灌區收入主要依靠水費，在固定的價格條件下，水費的多寡取決于供水量的多少。一些灌區為了獲得較多的收益，甚至鼓勵多用水，有些灌區雖然節約了水，但被無償地調給其它部門，無利可圖，嚴重地影響了節水積極性，不利于節水機制的形成。

2.3灌溉工程老化，嚴重威脅21世紀糧食安全

據統計，全國現有220個大型灌區老化失修，效益不能充分發揮，全國現有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例，在被調查的373座渠首建筑物中，嚴重老化損壞的占70%，失效的占16%，報廢的占10%，完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的，如自然老化、工程質量存在缺陷、規劃設計不合理、資金短缺、管理不善等，其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對這些老化的工程和設備進行改造和修繕，供水的可持續性受到嚴重威脅，那么可能難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。

2.4過度超采，生態環境惡化

由于對地下水嚴重超采，導致一系列生態環境問題問題產生，甚至惡化。如在井罐區出現大面積地下漏斗區，全國出現56個漏斗區，總面積達8.2萬平方公里，漏斗的出現，引起地面沉降或裂縫，甚至導致海水入侵。例如，全國已發現地面塌陷700點多處，秦皇島市已經形成32.4平方公里的海水入侵區；黃河流域由于過量不合理使用，多年來不斷斷流，已經對相關地區產生重大生態環境影響。

2.5水利工程管理單位收不低支，舉步維艱。

由于水價太低，全國平均水費為運行成本的50%左右，導致經營單位虧損嚴重，生存處于困境，甚至難以維持生存。

3農業水資源管理機制探討

為了保證我國農業的可持續發展，滿足21世紀16億人口高峰對糧食的需求，改革現行的水資源管理體制和機制勢在必行。農業水資源管理機制的形成是一個復雜系統過程，作者認為，目前應該著重注意以下幾點

面對市場，改革現有的行政管理體制，實施“事企”剝離

目前，大中型灌區的經營管理以行政管理經營為主體，即地方行政（政府）或水行政（水利廳、局）行使水權（閘門關啟和水量調度）、財權（水費收支和財務管理），灌區無調水權和財權，水費上繳地方財政后，在通過一定方式劃撥，行政過多干預灌區管理權限和正常秩序，導致灌區事企不分，缺乏活力和積極性，既不利于灌區經濟的發展，也不利于灌區科學管理和綜合管理水平的提高。

正因為如此，供水單位必須進行改革，其最終目標是：在水利行政部門的宏觀指導下，灌區擁有基本的經營管理自主權，即自主行使水量調配的水權，獨立核算、自負盈虧的財權和工程管理權，使之成為按企業化管理的自我發展的經濟實體。

為了實現上述目標，其具體做法是改革現有的水利工程產權制度，真正做到產權清晰，權責明確。

對于大型的水利工程，由于投資的主體是國家，國家擁有該工程的產權。為了避免政企不分而帶來的管理水平低下，效率不高的被動局面，盡量減少國有水利資產的流失，保證國有水利資產的保值增值，國家必須采取有效的方式經營其水利資產，其中一條重要途徑是將水利工程管理單位改造成為國家控股的公司，用企業化管理方式管理經營水利資產，確保其保值增值，以維護水利再生產正常進行；對于小型的水利節水工程，按照建立社會主義市場經濟體制目標要求，通過股份合作制、拍賣、承包和租賃等不同方式進行產權制度改革，以達到明確所有權、搞活經營權、盤活存量資產，調動所有者積極性的目的。

3.2拉動經濟杠桿，建立節水灌溉經濟激勵機制

面對市場經濟，無論是供水者還是需水者，都以追求最大利潤（效益）為最終目標，充分拉動經濟杠桿，對供水、需水及節水具有重要的影響。目前，經濟杠桿在農業水資源分配過程中很少或者根本沒有發揮應有的作用，導致下列不合理的現象發生：供水單位缺乏節水的積極性，需水單位不珍惜寶貴的水資源，節水成為可有可無的累贅，最終導致極其珍貴的水資源浪費，節水成為空中樓閣。所以，建立節水灌溉經濟激勵機制是十分迫切的。作者認為，建立節水灌溉經濟激勵機制應包括：

補償獎勵機制。無論水價是否合理，節水對供水單位的收入帶來一定沖擊，為了鼓勵供水單位節水，國家或政府根據節水的實際情況，給予供水單位適當的補償獎勵，補償獎勵的數額足以調動節水的積極性；

懲罰獎勵機制。需水單位是節水的主體，國家和政府制訂系列具有可操作性的節水指標，對于完成節水指標的用戶給予適當的獎勵，對于沒有完成的用戶，給予適當的懲罰，獎勵與懲罰相結合；

水權交換機制。水權是水資源管理的中心，研究水權的理論和可操作性的交換機制，通過市場的交換，實現水資源的有效分配；特別針對大江大河，水權在科學調配水資源方面更具有重要的作用。如黃河流域，國務院已經批準了《黃河可供水量年度分配及干流調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》，可以在此基礎上，研究水量交易的方法、程序，如果條件允許，可選擇部分地區進行試點。

3.3建立用戶參與管理決策的民主管理機制

農業節水工程建設和實施，離不開用戶的參與，一切技術和措施最終通過用戶的實踐來實現，用戶是節水的主體，其行為和素質在某種程度上決定節水的成敗。因此，建立用戶參與管理決策的民主管理機制是節水環節不可缺少的重要因素之一?？沙闪⒂筛骷壍胤叫姓?、水行政、節水專管單位負責人和用戶組成節水管理委員會，一切重大決策通過該委員會決定，或者成立用戶自己選舉具有法人地位的自我管理組織—用水協會，有關節水工作由灌區和協會共同協商解決。

目前，一種新型的經濟自立灌排區的水管理機制值得關注和探討。它是世界銀行推薦的水管理體制改革的模式，已在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進行了試點，效果較好。所謂的經濟自立灌排區，是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴、按照市場經濟體制自主經營、獨立核算、經濟上自負盈虧、管理與服務相結合的、強調民眾參與的、非贏利的經濟實體，其主要模式是供水公司+用水者協會。江蘇試點表明，自流灌區可節水量3000—4500立方米/公頃（無工程投入）或4500—7500立方米/公頃（預計有工程投入），建議全國灌區認真研究該種模式，并結合各自的特點進行機制改革。

3.4建立科學的水價體系，促進地表、地下及降水聯調

科學的水價體系是水利經濟良性循環的重要保證，也是合理利用水資源的調解器?，F行的水價政策基本依據是國發［1985］94號文，即《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》，該辦法推動了水利工程水費計收工作的全面展開，使水利工程由無償服務轉向有償服務，對水利工程正常運轉起到了重要作用。由于它是計劃市場經濟的產物，與目前市場經濟難以接軌，主要存在以下幾個方面的問題：

（1）定價原則極不合理，導致水費標準偏低。主要表現在農業按供水成本收費，其成本不包括農民投勞折資形成的固定資產折舊，使得現行水費標準不到供水成本的一半，造成水費偏低；

（2）沒有將供水列入商品范疇進行定價和管理。長期以來，將水費計收作為有償服務行為，收入當做事業性收費進行管理，有的地方政府將水費納入財政專戶管理，并按預算外資金進行調控。由此出現了各種不正?，F象：收費難，拖欠水費甚至拒交的事時有發生，清理行政事業收費時往往被列為清理和審查對象，導致水費標準難以達到合理水平，且水費難以落實到水管單位使用；

（3）水費標準背離市場價值，市場調節機制失靈。水費標準一旦確立，難以改動，其水費不能反應市場的價值，市場調節機制嚴重失靈；

（4）水資源本身的價值被拋棄。水資源本身具有價值，此價值的產生是有水資源所有全所確定的，在水價確定時，完全沒有考慮其存在，在某種程度上導致國家所有權的喪失；

（5）缺乏科學的水價體系，現有的水價體系，沒有充分地考慮各地水資源狀況，缺乏調控的能力，導致地表水、地下水等價格比例失調，難以刺激地表水、地下水及降水等聯調，導致不合理的開發利用水資源。

針對以上存在的問題，我們必須以水價改革為突破口，建立良好科學的水價體系和管理體制，主要包括：

（1）修改原有《水費辦法》，盡早出臺且實施符合社會主義市場經濟發展規律的《水價辦法》，新辦法水價制度體現市場經濟運作原則，做到成本補償、合理收益，體現一般商品的價值規律。考慮農業的具體狀況，可以對農業糧食作物按完全供水成本核定，經濟作物要加一定的利潤；

（2）適當考慮供求關系，采取市場調節，允許部分地區，在適當部門監控條件下，按供求關系調整水價，實行動態水價和超計劃累進加價制度；

（3）改革現行的水價制度管理體制，依據《中華人民共和國價格管理條例》，物價主管部門管理水價的核定、審批和調整，水管單位的收入是經營性收入，嚴格按照財會制度使用管理；

（4）建立科學的水價體系，確保地表水、地下水及降水聯調機制順利實施。如對于河水灌區，為了充分利用水資源，充分利用地下水進行灌溉，適當提高地表水資源價格，地表水地下水資源的比價足以刺激地下水資源開發為限，對于地下水資源潰乏而地表水資源豐富地區，可以適當提高地下水資源價格，確保地表水資源合理利用，保護地下水資源。

致謝：本文得到我所羅其友副研究員的幫助，在此表示誠摯的謝意！

參考文獻

［1］姜文來著，水資源價值論，北京：科學出版社，1998

［2］沈坩卿，對水資源持續利用重大貢獻，地理學報，1999，54（2）：189—190

［3］沈振榮、蘇人瓊主編，中國農業水危機對策研究，北京：中國農業科技出版社，1998