中央水利建設基金預算問題分析

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一、中央水利建設基金歷史沿革及有關規定

1997年1月，為加快水利建設步伐，提高大江大河防洪抗旱能力，改變重點水利工程設施和江河防洪體系建設滯后狀況，緩解水資源供需矛盾，促進社會經濟持續、快速、健康發展，國務院頒布實施了《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》（國發〔1997〕7號）（以下簡稱《暫行辦法》），規定自1997年1月1日起征收水利建設基金，執行期限至2010年12月31日。2011年1月，財政部《關于印發〈水利建設基金籌集和使用管理辦法〉的通知》（財綜〔2011〕2號，以下簡稱《管理辦法》）規定自2011年1月1日起繼續征收水利建設基金，執行期限至2020年12月31日。

1.中央水利建設基金征收來源和標準

根據《暫行辦法》規定，中央水利建設基金是從中央有關部門收取的政府性基金（包括車輛購置附加費、港口建設費、鐵路建設基金、市話初裝費、郵電附加、中央分成的電力建設基金）中，按3%的比例提取，以及經國務院批準的其他可用于水利建設基金的資金。2001年后，市話初裝費、郵電附加費取消，車輛購置附加費由車輛購置稅取代，電力建設基金轉為農網還貸基金。目前，中央水利建設基金的來源主要有港口建設費、鐵路建設基金。2011年新頒布的《管理辦法》規定中央水利建設基金來源：一是從車輛購置稅收入中定額提??；二是從鐵路建設基金、港口建設費收入中提取3%；三是經國務院批準的其他可用于水利建設基金的資金。

2.中央水利建設基金使用范圍

《暫行辦法》規定，水利建設基金首先要用于現有的水利工程建設。2002年前，中央水利建設基金使用結構為：70%用于水利工程建設，30%用于防汛應急。2002年《國務院辦公廳關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》，將水利建設基金的具體使用范圍調整為：55%用于水利工程建設，30%用于水利工程維護，15%用于應急度汛。新頒布的《管理辦法》規定，中央水利建設基金專項用于關系經濟社會發展全局的防洪和水資源配置工程建設及其他經國務院批準的水利工程建設、中央水利工程維修養護、防汛應急度汛。資金使用結構仍延續了2002年規定，同時規定各部分資金結余可統籌安排使用。

二、中央水利建設基金預算管理情況

1.水利工程部分

對用于工程建設的中央水利建設基金，一般是每年10月份國家發改委、財政部告知水利部下一年中央水利建設基金可支出規模，水利部根據基金規模及水利建設項目的實際情況，編制中央水利建設基金建議計劃，落實到具體項目，并報送國家發改委。在下一年初，國家發改委發文下達當年中央水利建設基金計劃；水利部收到文件后，即辦理轉下計劃文件，各單位根據水利部轉下的計劃及項目實際，層層下達到項目實施單位。水利建設基金項目（水利工程部分）政府性基金預算編制的程序為：水利部匯總向國家發改委提出中央建設基金項目建議投資計劃；國家發改委商財政部、水利部確定中央水利建設基金項目及金額；水利部預算單位按照確定的項目表編制水利建設基金項目（水利工程部分）政府性基金預算；財政部下達水利建設基金項目（水利工程部分）政府性基金預算。如果國家發改委未能在“二上”部門預算報送前確定中央建設基金項目投資計劃，水利部則不編制水利建設基金項目（水利工程部分）政府性基金預算。在國家發改委下達國民經濟和社會發展計劃（草案）并確定水利建設基金項目后，另行向財政部單獨申請預算，以追加預算的方式下達資金。該部分中央水利建設基金投資納入中央預算內投資計劃，“十一五”以來，該部分工程主要用于黃河下游治理、西霞院反調節水庫等項目。從實際執行的情況來看，該部分中央水利建設基金的投資是作為發改委中央預算內投資計劃的補充資金，每年的項目計劃安排相對固定。

2.水利工程維修養護部分

依據《國務院辦公廳轉發國務院體改辦關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》（國辦發〔2002〕45號）規定：“水利工程日常維修養護經費數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據《水利工程維修養護定額標準》確定?！端こ叹S修養護定額標準》由國務院水行政主管部門會同財政部門共同制定?！睋?，2004年兩部共同印發了《水利工程維修養護定額標準（試點）》，每年部門預算中的中央水利建設基金（水利工程維修養護）按照定額標準和日常維修養護工程量核定，按照定額全額保障，已落實到具體項目和單位。該部分中央水利建設基金收支已納入水利部部門預決算統一管理使用，每年與部門預算一起編報執行。

3.應急度汛部分

中央水利建設基金應急度汛資金下達為每年6—8月，其資金使用方向主要是工程應急修護和信息系統修復。該部分中央水利建設基金的支出使用是在每年汛期到來前，各地結合汛前檢查情況，本著“保證重點、先急后緩”的原則，編報應急項目建議計劃，由省財政、水利部門匯總后聯合上報財政部、水利部。財政部、水利部根據每年國家防汛工作總體部署和重點，研究確定年度應急度汛項目具體安排意見，按項目下達資金。重點用于保證國家防總汛前檢查發現的突出問題，以及國家、流域防汛重點和跨省項目的處置經費。水利部直屬單位和農業部直屬墾區應急度汛資金，由水利部、農業部匯總后分別向財政部提出申請。

三、中央水利建設基金管理使用中存在的主要問題

①中央水利建設基金收入支出管理機制尚不健全，造成收入的不穩定性、支出的不確定性、政府調控難度大等狀況，這也是目前政府性基金收支管理存在的共性問題。中央水利建設基金在2010年調整了征收范圍，這種調整主要是因為整個國民經濟社會發展結構出現了大的變化，20世紀90年代制定的征收范圍已不再適用，也反映出中央水利建設基金收入管理的不穩定因素存在。②中央水利建設基金支出的非穩定性阻礙了基金收入的預算化進程。政府性基金收入是政府收入的重要組成部分，對政府調控能力有著直接影響。這種不穩定因素在一定程度上制約了政府的調控能力。中央水利建設基金中工程投資部分作中央預算內計劃投資的補充，在項目安排上不確定因素導致基金年末結余較大，2010年度預算安排規模劇減，差額較大。結余資金主要集中在水利工程建設部分。形成原因主要是資金下達時間與計劃時間不銜接，2007—2011年，中央水利建設基金水利工程建設計劃于每年年初由國家發改委以發改綜合1號文下達計劃，但財政部撥付資金是每年的5—7月，其中2009年水利工程建設資金于當年12月15日才下達撥付。水利工程建設有其自身的特殊性，大部分項目在汛期和冬季都不宜開展基礎工程建設。該年度支出資金的大量結余造成了后兩年度為消化結余減少了當年的預算執行數，2010年中央水利建設基金用于工程投資建設的支出僅為8000萬元，相比前3年大幅度減少。③財政部門預算管理不到位。盡管政府性基金收入實行“收支兩條線”管理，但實質上只是把收與支分離，并沒有做到真正意義上的“收支脫鉤”?？梢哉f，目前實施的部門預算尚未達到預算內外資金統籌安排之目的，只是從形式上將中央水利建設基金收入納入預算管理，這是部門預算和財政綜合預算改革難以到位的主要障礙。水利部作為中央水行政主管部門并不掌握中央水利建設基金的總體收入情況。其編制年度水利建設基金工程投資部分支出預算是按照國家發改委和財政部在每年年末通知的計劃數。但實際情況是水利工程建設在年初由發改委下達投資計劃后，在每年5—7月以追加預算的形式下達資金；應急度汛則是在汛前由水利部組織編報項目計劃，在每年6—8月以追加預算的形式下達資金。這種計劃和資金不銜接的撥付模式在一定程度上影響了水利部對中央水利建設基金投資、維護及應急度汛項目資金的安排使用。

四、幾點建議

①健全中央水利建設基金管理制度。由于國家目前還沒有一個完善的基金管理法規，缺乏必要的監管手段，導致政府性基金立項、征收、管理中出現諸多問題。對中央水利建設基金財務管理的監督辦法是財政部于1997年制定的，在2011年新《水利建設基金籌集和使用管理辦法》出臺后并沒有針對新管理辦法制定配套的預算編制辦法和財務管理規定。建議應進一步建立健全中央水利建設基金管理制度，盡快制定和出臺有關中央水利建設基金管理的法規，促進基金的征收、管理、使用走上規范化、科學化軌道。②強化基金預算管理，促進中央水利建設基金在收入核定和支出時間上更科學，更貼近水利投資建設的實際需要。建議水利部會同國家發改委、財政部按照中央水利建設基金征收規?？茖W合理地確定出水利基金收入和支出規模，在參照上年度收入規模的基礎上，結合本年度政府基金收入的具體情況，提前中央水利建設基金的撥付使用時間，也即在現有國庫集中支付制度下，中央水利建設基金支出額度的控制應該可以更加科學合理地結合水利投資實際需求進行宏觀進度上的把握。③根據政府性基金預算編制遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則，統計中央水利建設基金的滾存額度，在“十二五”期間結合水利投資建設的需要，有針對性地安排投資項目和年度維修及應急度汛支出。中央水利建設基金籌集和使用應充分考慮水利工程建設維修項目的特殊性和應急度汛工作的時效性，科學合理安排水利建設基金支出使用時間和方式。④從“十一五”中央水利建設基金的投入和支出使用情況來看，中央水利建設基金的來源主要是從車輛購置稅收入中定額提取和從鐵路建設基金、港口建設費收入中提取3%。以2011年數據作參考，2011年中央政府性基金中鐵路建設基金收入648億元，港口建設費收入136.03億元。從收入來源分析，中央水利建設基金存在的結余資金量較大，中央水利建設基金的支出規模在中央水利投資總體支出中比重偏小，以2011年為例，未納入年度預算的中央水利建設基金工程資金加上應急度汛資金（不含地方分配使用）3.7825億元，僅占2011年度中央投資水利建設支出總量1141億元的0.32%。建議財政部、水利部結合當前改革形勢下的稅收來源，科學合理規劃中央水利建設基金的征收范圍，逐年安排消化現有的中央水利建設基金結余資金，在年度預算中補充中央直屬水利工程建設項目及應急度汛資金，從而更好地發揮中央水利建設基金在國家水利建設中的作用和效益。

作者：賀瀾工作單位：審計署