基層民主推行實現根本利益論文

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編者按：本文主要從基層黨內民主與人民民主銜接的現實條件；擴大基層黨內民主推進人民民主的有益嘗試；結論性思考進行論述。其中，主要包括：發揚和保證黨內民主,發揚和保證人民民主、中國共產黨要以尊重黨員主體地位來推動并實現尊重人民主體地位、村民自治在過去20年的發展中取得了長足的進步、具體做法、積極推行“公推直選”、逐步推行“‘三會’開放”、開放工作有章可循,有制可依、全面實施“民主評議”、突出特點和創新意義、在總體思路上,“以上帶下、以下促上,以黨內民主帶動人民民主”、在黨內民主的切入點上,踐行政黨文明,保障了黨員主體地位、黨政“一把手”行權問題、“三會”權力劃分及實效問題、民主測評的方式與實效問題等，具體請詳見。

摘要:黨內民主和人民民主是社會主義民主政治的兩個基本內容。如何使基層黨內民主與人民民主有效銜接,實現其良性互動,是考量社會主義民主化進程的重要標桿。四川省成都市進行了推進基層黨內民主的政治實踐,對基層黨內民主與人民民主的銜接做了有益嘗試,為我國政治體制改革提供了寶貴經驗。但這種探索也同時出現了一些老問題、新困難,促使人們進行一些深層次思考。

關鍵詞:基層民主創新;黨內民主;人民民主;銜接

當前,我國各種政治制度和經濟制度改革的總方向,“都是為了發揚和保證黨內民主,發揚和保證人民民主”①。沒有黨內民主,黨的先進性就無從體現;失去人民民主,社會主義社會的政治先進性也將失去依托。為了使二者良性互動,促進社會主義政治文明發展,中共十七大把“發展基層民主”作為政治體制改革的“基礎性工程”。所謂基層民主應該包括“基層人民民主和基層黨內民主兩大部分,其中基層黨內民主尤其重要,因為作為執政黨的黨內民主,對人民民主起著帶動、示范的作用,中國共產黨要以尊重黨員主體地位來推動并實現尊重人民主體地位;以保障黨員民主權利來推動并實現保障人民民主權利”?！叭绻麍陶h的基層黨內民主沒有搞好,就會影響到基層人民民主的健康發展,就會造成對基層人民民主的阻礙和傷害?！雹谝虼?處理好基層黨內民主與人民民主的銜接工作,是推進當前民主政治建設的有效途徑。

一、基層黨內民主與人民民主銜接的現實條件

在國家的大力推動下,村民自治在過去20年的發展中取得了長足的進步,農村基層黨內民主的發展反而表現得相對滯后。為了解決這一問題,中國共產黨在推進基層民主選舉改革的同時,也在不斷嘗試將黨的領導與民主選舉有機統一起來,這在早期村民選舉的“兩票制”當中可以得到體現。

鄉鎮長選舉改革的展開,直接給基層黨組織帶來合法性的沖擊,即在政府官員通過直接選舉獲得廣泛民意支持的背景下,如何能夠仍然保持黨組織的領導權威。正是基于此,從2002年以來,隨著鄉鎮長直選改革,鄉鎮黨組織也開始了選舉改革,成為推動基層民主和黨內民主的又一具體途徑。其實,早在1998年9月至11月,四川省遂寧市蓮花鄉和東禪鎮就進行了“公選”鄉鎮黨委書記的改革,同年11月至12月底,四川眉山市青神縣南城鄉進行鄉鎮黨委、紀委、政府三套領導班子公推直選試驗,由全鄉黨員直接選舉黨委、紀委領導班子成員。黨的十六大之后,鄉鎮黨政領導班子的“公推直選”在江蘇、云南、重慶、吉林、江西、河南等省市推開,鄉鎮一級黨內的選舉改革得到更大范圍的試點。在鄉鎮黨政班子選舉改革的試點當中,各地創造出各種方式,如“公推競選”、“兩推一選”、“公推差選”、“公推直選”等,但基本做法大同小異,其中“兩推一選”最具有代表性。從一定意義上講,農村黨組織實行“兩票制”和“兩推一選制”是村民自治“倒逼”催生的產物。③可以說,“黨內民主”與“村民自治”成為兩股相互交錯的力量,構成了一個力的平行四邊形,而兩者的有機結合則體現了十七大報告中強調的“把尊重人民首創精神同加強和改善黨的領導結合起來”④,即村民自治帶來的人民民主拉動了黨內民主,而黨內民主又進一步推動了人民民主。當前積極推進黨內民主,努力實現黨內民主與人民民主的有機統一,是中國共產黨進行民主建設的重要戰略。

二、擴大基層黨內民主推進人民民主的有益嘗試

自2003年以來,成都市積極探索黨內基層民主新途徑,逐步形成了以“公推直選”、“‘三會’開放”、“民主評議”為主要內容的基層民主政治框架,把黨內民主與人民民主有機結合起來,由加強黨內民主建設進而推動整個基層民主政治建設。

(一)具體做法

1.積極推行“公推直選”。

2003年11月,成都市首先在新都區木蘭鎮進行了“公推直選”鎮黨委書記的試點工作。2004年7月,成都市在認真總結該區試點經驗的基礎上,下發了《關于開展鄉鎮黨委書記公推直選試點工作的指導意見》,在全市范圍推行。同時,在充分試點的基礎上,又將“公推直選”范圍延伸至區級機關、村(社區)、學校、企業、醫療衛生系統的主要負責人等,用黨內民主來引導和帶動基層社會民主。根據《中共成都市委組織部關于認真做好村(社區)黨組織換屆工作的通知》,在各區(市)縣村、社區公推直選面均應達到100%。

在工作程序上,主要抓住了7個環節:一是宣傳動員;二是公示候選人預備人選;三是公開推薦人選;四是組織考察;五是確定正式候選人;六是依法直接選舉;七是在上級黨委領導下,選舉監督委員會并對整個過程進行監督,受理申訴及舉報等。選舉結果報區(市)縣委批準。在開展選舉改革的同時,成都市積極探索了基層民主的政治配套制度建設,研究制定了《關于加強基層民主政治建設若干問題的意見》。目前圍繞選拔任用、監督管理、決策咨詢、考核獎懲等方面,已形成了《成都市鄉鎮黨委書記公推直選試選辦法》等13個配套文件和《成都市村(社區)黨組織班子成員公推直選試行辦法》等7個配套文件,建立起一套從選舉到任期管理、從民主評議到質詢罷免、從黨務公開到科學決策的相互銜接、系統配套、切實可行的制度體系。

2.逐步推行“‘三會’開放”。

“‘三會’(黨委常委會、人大常委會、政府常務會)開放”是基層民主政治建設的重要內容。按照成都市委的統一部署和要求,自2004年起,市“‘三會’開放”工作陸續在各區(市)縣實施。除了開放“三會”外,鄉鎮(街道)、部門的相關會議,凡議題事關全局和黨員群眾切身利益的,都必須全面開放。列席“三會”的代表,除黨代表、人大代表、政協委員外,還包括普通黨員、群眾和專家。代表在會前必須廣泛開展調查研究;會中要反映民聲,提出意見建議;會后要做好群眾工作,促進決策實施。為此,一是規范“三會”開放辦法。對“三會”內容、形式、程序以及列席人員結構、產生方式和職責任務等進行明確規定,確?！叭龝?/p>

開放工作有章可循,有制可依?？傮w來看,各區(市)縣都有關于“三會”開放的原則性規定。如新都區制定了《中共成都市新都區委關于開放區委全委會、區人大常委會、區政府常務會的意見(試行)》;金牛區出臺了《列席“三會”人員的產生管理辦法》等。二是拓展“三會”開放層面。將“三會”開放的做法不斷擴大,全面推行鎮黨委(街道黨工委)會議開放,機關單位局務會、黨(委)組會議開放,村(社區)“兩委會”會議開放,并使之制度化、經?；?/p>

同時,有些地區,如武侯區將“三會”列席人員擴展到委員會和區域經濟發展顧問團,凡涉及中長期發展規劃、重大經濟社會發展項目以及關系人民群眾切身利益的重大事項,均先由決策咨詢委員會充分論證后,再提交“三會”討論決策,健全了公共決策機制。

3.全面實施“民主評議”。

2007年6月,根據成都市委要求,成都市委組織部下發了《關于開展鄉鎮黨委書記民主評議的意見》,對民主評議鄉鎮黨委書記工作進行了具體部署。他們探索了量化測評、第三方測評等測評方式,改進和完善了社會評價體系、評價標準和評價方式。為深入推進基層民主政治建設,他們主要從兩個方面開展工作:一是明確民主評議的參會條件。根據《關于開展鄉鎮黨委書記民主評議的意見》精神,全市所有鄉鎮黨委書記均為民主評議對象。二是明確民主評議涉及的內容。民主評議的內容結合本鄉鎮推進城鄉一體化的實際,緊緊圍繞關系群眾切身利益的民生問題進行測評,做到群眾關心什么就評議什么。開展此項工作的基本程序:一是廣泛宣傳,撰寫報告。

各地普遍抽調了精干力量,廣泛進行宣傳動員工作,同時充分利用布幅標語、有線電視、流動宣傳車、宣傳點等媒介以及各種新聞媒體,進行全過程的宣傳。二是選舉代表,收集民意。各鄉鎮根據市委確定的參加人員范圍、數量及比例要求,將名額分配到村(社區),由村(社區)以戶為單位,一戶一票,差額“海推”參評代表初步人選,然后召開黨員代表和村(居)民代表會議公開推薦,按得票多少產生正式參評代表,并予公示。三是黨委把關,規范開展。各級黨委強化指導,從評議指標到評議程序設計,從代表推薦到會議組織,都嚴把質量關、參與關,確保了過程公開和結果公開。

(二)突出特點和創新意義

1.在總體思路上,“以上帶下、以下促上,以黨內民主帶動人民民主”。

4年來,成都市通過“公推直選”、“民主評議”等不同民主實踐形式,激起了廣大干部、黨員和群眾對政治生活廣泛參與的積極性。

比如“公推直選”,其目的在于還權于民,把推薦權交給群眾,把選舉權交給黨員。組織定原則,群眾來推薦,競爭擇良才。當前,成都市由全體黨員直接選舉產生基層黨組織書記的舉措,使黨內民主的程度一下子走到了人民民主的前面,真正有資格去示范和帶動群眾了。

2.在黨內民主的切入點上,踐行政黨文明,保障了黨員主體地位。

黨員民主權利的行使程度,是黨內民主建設成效的重要標志,也是政黨文明的首要標志。因此,黨的十七大在發展基層黨內民主問題上,把“尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利,推進黨務公開,營造黨內民主討論環境”放在了第一位。成都市的實踐主要集中在以下幾個方面:一是落實選舉權和被選舉權,實行基層黨組織書記“公推直選”;二是開放“三會”,提高決策民主化程度;三是全面實行社會評價,開展民主測評和民意調查;四是實行縣委常委會向全委會述職、縣政府領導班子成員向人大述職的制度。此外,成都市還探索了發展黨員公示制,黨內質詢、罷免制,黨內事務聽證制并采取了選派機關干部駐村任職、對農村黨組織書記的輪流培訓等新舉措。

3.完善民主決策機制,體現人民民主的利益與意志。

民主決策是實現基層黨內民主的關鍵環節,也是基層事務決策科學化的重要基礎。改革和完善黨的領導體制的途徑之一,就是要正確處理“書記辦公會”、“常委會”和“全委會”的關系。成都市的實踐主要集中在以下幾個方面:一是逐步取消區(市)縣書記辦公會,重新劃分決策權力。這一改革從新都區開始,目前全市已有10個區(市)縣作了這方面的探索。取消書記辦公會后,新都區等地改為常委會確定議題、全委會決策;武侯等地實施了黨代表年會制,常委會成為日常決策機構,發揮了黨代表在閉會期間的作用。二是通過開放“三會”,讓普通黨員群眾有機會參與決策,使決策更加符合民意要求。三是開展“三聯系”制度,即黨委委員聯系黨代表,黨代表聯系黨員,黨員聯系群眾。這種金字塔狀的聯系網絡,其主要目的是為了收集民意,解決問題。

4.在黨內民主與人民民主結合上有新亮點。

黨內民主和人民民主是一種互相依存、互相促進的關系。雖然黨內民主的帶動是主體,是矛盾的主要方面,但黨內民主如果脫離了人民民主也不可能真正得到實現。因為中國共產黨是執政黨,黨的政策制定、領導干部選拔等都與群眾的利益息息相關,在這些問題上必須聽取群眾意見,而不能僅僅局限在黨內。因此,在干部選拔的程序上,四川省的做法體現了對人民群眾意見的尊重,體現了黨內民主與人民民主的結合。比如,在“公推直選”鄉鎮黨委書記時,群眾參與推薦和投信任票成為必經程序;在村黨支部選舉中,除了黨員一人一票外,群眾一戶一票也具有同等的效力。不管是從民主的內容看,還是從保障黨員的權利看,發展黨內民主,就要改革和完善黨內選舉制度,建立黨內競爭性選舉制度,充分體現黨員的選舉意志。

三、結論性思考

成都市基層民主的推行,對黨內民主政治的建設,對人民群眾根本利益的實現,對黨的執政基礎的鞏固和加強,都起著重要的作用,同時也給我們帶來了一些深層次的思考。

(一)黨政“一把手”行權問題新都區實行“公推直選”鄉鎮黨委書記后,由書記來組閣領導班子,然后交上一級黨委審批,若沒有原則性的問題基本上都同意。

在探索階段,我們黨鼓勵和支持任何形式的創新活動,但這種做法可能會給黨內民主的科學發展帶來消極影響,實際上是把黨的集體領導制度和政府首長負責制相混淆了,是把黨的集體領導、集體負責制轉變為書記個人負責制。正確的做法應該是,新當選的黨委書記應由黨委提名作為候選人推薦到人大去競選鄉鎮長,一旦人大通過當選,就形成了一人兼任黨委書記和鄉鎮長局面,此時以行政首長的名義而不是以黨委書記的身份“組閣”,提名“副”職等人選,然后提交人大通過,在現有的憲法制度框架下,這種做法符合科學執政和依法執政的理念。

(二)“三會”權力劃分及實效問題民主決策是實現基層民主的關鍵所在,但“三會”實際權力在運行中很難真正對口執行。

只有將重大決策事項進行具體分類,對“三會”表達方式進行明文規定,才能發揮其應有的作用。同時也應看到,目前對“三會”的關系還沒有作深層次挖掘,如涉及本地區范圍內政治、經濟、社會領域重大問題,“三會”都要審議,關系不順。在不影響決策效率的情況下,三者的職能如何劃分?黨委常委會作為黨的權力機構,如何體現核心領導地位?如何使全委會形成的決議、決定通過人大常委會把黨的主張轉化為人民意志,然后通過怎樣的方式表達和體現人民意志?理順“三會”關系,對充分發揮“三會”功能意義重大。

(三)民主測評的方式與實效問題從實際操作來看,成都市尚存在以下問題需要在實踐中進一步加以解決和完善:

一是如何保證信息暢通、真實有效。

二是民主測評的對象確定、主體構成、程序設計和內容要求還需要完善。

從主體構成來看,要堅持利益相關原則,科學確定評價主體的地域性、層次性和關聯度,不能簡單地、事無巨細地全部交給普通黨員群眾來進行測評。此外,民主測評只有建立在科學的制度體系上才能充分發揮它的積極作用,因此,民主測評應建立法定的機制以確保測評的穩定性和科學性;測評內容應具體,便于操作;測評方式也需要進一步創新完善。

注釋

①《鄧小平文選》第2卷,人民出版社,1994年,第372—373頁。

②許耀桐:《加快發展和落實基層黨內民主》,《民主與科學》2008年第4期。

③徐勇:《論黨內民主與人民民主的有機銜接和良性互動————以基層民主發展為視角》,《社會主義研究》2008年第4期。

④佟德志:《從黨內民主和村民自治看中國民主政治發展的合力效應》,《政治學研究》2008年第4期。