鄉鎮衛生院人事制度改革綜述

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摘要:文章通過關鍵人物訪談,對安徽省2010年1月以來的鄉鎮衛生院人事制度改革進行調查研究,從改革舉措、現象、問題、基層經驗與建議四個方面描述鄉鎮衛生院人事制度的進展情況,對人事制度改革的系統關聯性、可持續性以及后續推廣進行政策分析.

關鍵詞:安徽省;鄉鎮衛生院;人事制度;改革

2009年11月,安徽省在32個試點縣開展以取消藥品加價,實行藥品零差率銷售為突破口,推進管理體制、人事制度、分配制度、財政補償、基本藥物等全方位的改革,其中,人事制度改革旨在徹底改變基層醫療衛生機構人才結構不合理現象,優化鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心人員的專業、學歷、技能、年齡結構,調動基層醫務人員的工作積極性,提高基層醫療衛生機構的服務質量和效率。截止到2010年5月,32個試點縣基本完成了鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心的編制核定、競爭上崗全員聘用以及分流人員安置等工作。當前,基層人事制度改革進展情況、階段性產出以及改革的重點難點等成為廣受關注的焦點問題,在現有情況下,開展客觀的調查研究意義深遠.

為避免增加地方接待負擔,本研究小組在衛生廳舉辦鄉鎮衛生院院長培訓班的同時,對來自15個縣的15名中心鄉鎮衛生院院長進行座談。同時還對皖南某縣衛生局局長、分管副局長、縣所有衛生院院長進行深度訪談。研究人員對上述座談會及訪談情況進行全程記錄。本調研報告是由上述資料中涉及人事制度改革的信息整理分析而成.

1分析思路與方法1.1分析思路項目潛在層次效益理論(APotentialHierarchyofEffects)認為衛生項目/改革的產出(效益)存在潛在的等級順序。[1]改革參與者對活動做出反應,這種反應進一步作用于他們對相關知識、觀點、技能以及未來預期的理解和學習。項目/改革實施一段時間后,社區、個人以及整體環境的綜合變化才能作用于社區的長期健康產出.

該理論促成了衛生項目/改革評估中項目行動與產出的邏輯模型分析(LogicModel)。[2]邏輯模型分析的關鍵在于避免傳統評估所關注的“項目/改革是否有效?”,而是圍繞著項目“行動與產出”的全過程進行實時持續性評估,回答“項目是否一直有效?”。這一評估思路的轉變,直接促進了績效評估與項目/改革實施全程的整合。[3]我們希望本次調研能夠成為對安徽省基層醫藥衛生人事制度改革跟蹤性評估研究的起點.

1.2分析方法連續接近法(successiveapproximation)是通過不斷地反復和循環的步驟,使得研究者從開始是一個比較含糊的觀念以及雜亂、具體的資料細節,逐漸形成一個具有概括性的綜合分析的結果。

[4]本研究立足實踐,以訪談資料作為信息基礎。研究成員在經過多輪座談、訪談后發現信息逐漸趨向飽和,采用項目潛在層次效益理論的分析思路,通過連續接近方法,逐漸形成鄉鎮衛生院人事制度改革行動-產出的邏輯框架,并對每個環節出現的值得關注的現象和問題進行收集整合,總結經驗成效,剖析問題形成的癥結,提出應對的策略措施。研究還對人事制度改革的系統性、持續性以及推廣提供政策分析和建議.

2研究結果2.1人事制度改革行動-產出分析框架安徽省基層醫藥人事制度改革主要分三個環節:核定編制、科學設崗,競爭上崗、全員聘用,分流人員安置三個環節。參見皖政(2009)122號《安徽省人民政府關于基層醫藥衛生體制綜合改革試點的實施意見》。為便于直觀的展示鄉鎮衛生院人事制度改革進展,我們列出安徽省鄉鎮衛生院人事制度改革舉措-產出(現象-問題)-基層經驗與建議-問題分析的邏輯模型分析框架(見表1).

在人事制度改革的三個環節中,各地在“競爭上崗,全員聘用”環節的做法基本相同,根據文件標準,采取統一考核方法對職工進行聘用,訪談者對該環節提出的問題很少,故表中沒有列出.

3人事制度改革政策分析3.1人事制度改革的系統性分析從改革的關聯性來分析,基層醫藥衛生人事制度改革顯然需要與衛生服務體系其它層面的改革緊緊聯系在一起。新型合作醫療首先從制度改革層面推動了基層縣-鄉-村三級衛生服務體系組織結構的加固?；鶎尤耸轮贫雀母飶膬灮┓椒铡⒖冃ЧべY制度從支付層面、基本衛生服務功能定位從服務內涵等一系列組織內的制度改革來促進三級網的發展。不同的制度改革之間的銜接很重要,比如績效工資如何體現鄉鎮衛生院有編缺崗的情況下在聘人員超負荷勞動補償?公共衛生服務人員的職責內容、服務質量如何與基本公共衛生服務內容-補償一一對應?如何保證分流人員和聘用在崗人員與基層社會保障體系的無縫對接?在改革過程中如何落實財政補助辦法?這些問題都是確保人事制度改革的關鍵.

從改革的內容來分析,公平競爭、優勝劣汰是人事制度改革引入的重要的組織文化,在這樣的組織文化指引下,如何對于基層衛生人力資源進行合理規劃,確立衛生院在不同階段的基本服務功能,發展合理的技術優勢,滿足未來人力資源的發展需要是人事制度改革的真正意義所在。現階段的人事制度改革從區域人口需求、基本衛生服務功能定位對鄉鎮衛生院進行定編定崗,這是人事制度改革的重要起點,但絕不能限于此,逐步形成基層衛生人力資源管理的理念,建立和完善基層衛生人力資源規劃、招聘、培訓、績效管理等系統化管理是改革尚需進一步深化的方向.

3.2人事制度改革可持續發展分析3.2.1利益相關群體分析考慮到鄉鎮衛生院剛剛完成人事制度改革,為了避免給鄉鎮衛生院改革進程帶來不便,我們沒有對在聘以及分流人員進行問卷調查或訪談。鄉鎮衛生院職工畢竟是弱勢群體,這些群體的利益已經被各級衛生主管部門充分考慮,并采取措施.

我們本次訪談主要發現兩點:①一些規模較大,既往效益較好的衛生院認為現階段人事制度改革沒有提升在崗職工待遇,擔心目前的績效工資、財政補償等措施不能體現鄉鎮衛生院在崗職工的實際業績,積極性有一定的挫傷;②根據訪談情況,有的地方所在機構或區域人員分流呈平穩過渡的態勢,但有的地區鄉鎮衛生院職工分流遭遇阻力,尚需跟蹤調研.

除此之外,縣級衛生行政主管部門認為改革降低其在衛生院定編定崗中原有權力。衛生院編制崗位數量的過分固定,不利于其在衛生院之間進行人員的合理調動。衛生院則認為限制編外人員聘用,導致大量后勤工作無法開展。這些問題都面臨后續跟進政策的調整.

3.2.2改革資源可及性分析安徽省作為經濟欠發達省份,地方財政能否補償到位令人擔憂。很多訪談者均反映省-市-縣各級財政對本次基層醫改的財政支持力度很大。訪談者普遍對財政補償政策能否全面落實公共衛生服務包的補償力度、村醫待遇等具體問題提出了不同程度的擔憂,但大多對衛生院人員分流的費用保障問題均予以了肯定.

3.2.3改革措施的后續優化調查提示基層在醫藥衛生體制改革中摸索了很多寶貴經驗,具有很強的實踐性。同時,基層也提了很多建議,其中一些出于自身利益考慮,或者是改革引發利益調整的不滿情緒,但很多建議是中肯的,充分收集整理這些觀點對于改革措施的不斷完善是有益的.

這些觀點主要認為人事制度優化了基層衛生人力結構,接下來當務之急的任務是和其它配套政策結合:如何合理補償,穩定職工;如何考核業績,引導職工;如何激勵職工,提高效率;如何發展職工,豐富和發展鄉鎮衛生院的服務功能;如何在改革進程中進行資源配置權力的合理集中與分散.

訪談者提出的具體建議包括:從衛生院之間的績效橫向比較、衛生院自身的績效標準考核、職工之間的績效橫向比較、職工自身的績效標準考核四個層面來進行績效考核;加強各地基層社會保障體系建設,是分流人員合理安置的重要制度保障;在承擔基本公共衛生服務的同時,結合鄉鎮衛生院的人員技術特點,加強技術骨干的培養與發展;需要在編制管理部門、衛生行政主管部門以及鄉鎮衛生院之間對編制崗位管理權限進行合理界定

3.3基層人事制度改革試點的推廣在聘人員的結構優化、服務行為-技能-態度總體水平的提升是人事制度改革的重要階段性成果。本次調查中,我們沒有直接接觸鄉鎮衛生院的在聘人員和分流人員。員工對改革以及衛生院的功能定位的認知、服務能力、服務態度、工作滿意度等方面還沒有被充分了解與展示。從循征決策的角度而言,全面深入的了解安徽省基層醫藥衛生體制改革的階段性成果和問題,結合地方實踐中的寶貴經驗,不斷調整完善政策將是改革全面鋪開的重要決策依據.

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