試論公共政策研究中的模型方法

導語：試論公共政策研究中的模型方法一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

模型方法在公共政策研究中已逐漸成為不可或缺的工具，它有助于簡化分析，并得出正確的結論。然而，不少研究者在分析公共政策時，常抱定一兩種模型不放，從而難免出現偏差，因為每一種模型因其前提假設的不同，都有特定的適用范圍。本文介紹10種公共政策分析中常用的理論模型，以期拓寬研究視野。

一、組織體制模型

該模型認為，公共政策是政府部門的活動。因此，要了解公共政策的制定，應首先了解政府的體制，即政府的組織、結構、職責和功能，從這幾個方面來分析公共政策。組織體制模型的創立者之所以把政府部門當作主要的分析對象，就因為有不同的政府體制（如總統制、議會內閣制、委員會制等）就有不同的決策程序，從而產生不同的決策結果。他們看到公共政策與政府部門之間的這種密不可分的關系，并把模型建立在這種關系的基礎之上。對政府組織機構的研究的確可以幫助我們了解公共政策制定過程的一部分，這就是組織體制模型的貢獻。

的確，是政府制定了公共政策，并賦予其合法性、普遍適用性甚至強制執行性。一項政策惟有經過政府機構的規劃、頒布與執行，方能成為公共政策。然而，組織體制模型是一種靜態模型，我們不能由此真正了解政策制定過程動態的一面。

組織體制模型對我們最大的啟示就是，公共政策是政府機構的活動，是政府體制的函數。

二、利益集團模型

利益集團模型認為，公共政策是各利益集團之間互動的結果。每個集團都希望政府制定的政策能夠滿足其所爭取的利益。在追求自己的目標時，一個集團的行動可能會影響到另一個集團目標的達成。利益受到影響的集團，其生存就會受到威脅——目標無法達成，發展受到阻礙——于是，必然會產生一種反應，向威脅其生存的集團提出要求，企圖恢復集團之間原有的平衡。當然，這種平衡取決于各個利益集團相對的影響力——成員人數的多少、財富的多寡、組織力量的強弱、集團內部的凝聚力、領導者能力的高低、集團與政府決策者之間的距離遠近等。當任何一個集團相對的影響力發生變化時，公共政策隨之發生變化。利益集團模型是一種動態模型，是描述集團競爭如何影響公共政策的模型。政策制定過程就是集團競爭對政府施加壓力，從而使政府不斷作出反應的過程。這種反應就是通過協調、妥協、討價還價而制定的一系列公共政策。在利益集團模型看來，政治系統就是各種利益集團利益競爭的關系系統。公共政策作為使這些利益關系達到均衡的杠桿在政治系統中不斷起作用。

利益集團模型的創立者之所以把利益集團當作主要的分析對象，是基于假設集團是個人與政府間發生聯系的紐帶，集團的存在與斗爭是政治生活的基本特征，利益集團之間的互動是政治生活中最重要的事件。當利益集團正式或非正式地向政府提出自己的利益要求時，就涉及到公共政策。在此，政府扮演一個重要的角色，政府的功能就是使用政策手段處理集團之間目標或利益的沖突，以公共政策的形式達成妥協方案，并使用行政手段實施達成的公共政策。

利益集團模型的局限性在于，它低估了政府決策者在政策制定過程中的獨立和富于創造性的作用，無法解釋發生天災人禍時政府的許多反危機措施的制定；此外，在民主政治之下，人們可以通過選舉，甚至個人的呼吁，向政府提出政策主張，而未必只有通過集團才能向政府提出政策建議。

利益集團模型對我們最大的啟示是，公共政策是利益集團之間力量均衡的結果，是政府受集團壓力的綜合表現。

三、精英決策模型

精英決策模型是將公共政策視為反映占統治地位的精英們所持的信念、價值觀和偏好的一種決策理論。該模型認為，民眾遠離公共決策過程，對政策既缺乏興趣，又所知非常有限，一般民眾很少向政府提出政策性的要求；此外，民眾力量分散，缺乏組織，具有“搭便車”的傾向。因此，不是人民大眾通過他們的需求與行動決定公共政策，而是占據統治地位的精英決定公共政策，政府只是執行已經決定的政策。通常并非精英的政策立場受到民眾輿論的影響，而是民眾對政策的看法常受到精英政策立場的影響。政策是從精英向下流至民眾，而不是政府響應民情的結果。盡管如此，精英們決定的公共政策并非一定會違背一般大眾的福祉，因為從根本上說，公共政策有賴于民眾的支持，否則政治系統就不會穩定和持久，再說精英為了競選連任或流芳千古，在任期內也必須充分表現其政績。

精英是現行體制下的受益者，從而傾向于維持社會的現狀，其態度是相當保守，不會輕易改變現行政策，即使改變也是漸進的，而非激進、全面的改變，因為自我否定是很困難的。只有當整個社會面臨威脅，岌岌可危時，精英為了保全其本身在政治系統中的地位，才會提出根本改革的建議。

精英決策模型對我們最大的啟示是，公共政策并非集合大眾的意見而形成，而是由社會上少數人所決定，尤其是在一些民主根基并不深厚的地方。

四、意識形態模型

與精英決策模型密切相關的是意識形態模型。意識形態是決定個人觀念轉化為行為的道德和倫理的信仰體系，它包括價值觀念、倫理規范、道德準則、風俗習慣、甚至宗教教義等，它對人的行為具有強有力的約束。意識形態對決策的影響，就是以占統治地位的意識形態作為價值標準來指導決策。任何國家和社會占統治地位的意識形態都對政策的制定有重大的、甚至是決定性的影響。國家或政府都以其意識形態為價值判斷標準，都以是否符合其意識形態來判斷各種政策方案的優劣。凡符合其意識形態的政策就是好的政策，就會被采納通過，否則就會被拒絕采用。而占統治地位的意識形態主要表現為精英所持的意識形態，是國家的指導思想和政策主張，它直接決定了公共政策的傾向。

意識形態模型對我們最大的啟示是，公共政策是精英所持意識形態的函數，從精英所持的意識形態便可預見公共政策的傾向。

五、理性決策模型

理性決策模型也叫合理決策模型。它是根據數字和事實，用合理的科學方法與精細的計算，分析解決問題的各種政策方案的優劣，從而求得最佳的政策或問題解決辦法，因此也叫最佳決策模型，其實質是一種政策選優的方法。

理性決策模型認為，只要決策過程的每一個步驟都是出于理性的考慮，最后所決定的政策自然是合理的、能使問題迎刃而解的。理性決策模型的特征是經由目的－方法分析的途徑規劃政策，即首先確定目的，并將其孤立，再尋求達成目的的方法，用最佳的手段達成某一個既定的目標。理性決策模型的最終目的，是希望能夠設計出一套程序，以使決策者能夠據此制定出一個有最大凈價值成效的合理政策，也就是說，希望能花最少的代價取得最大的成果。

一個理性的政策就是效率最高的政策，而為了達成理性的政策，它必須具備一些條件，如完善的政府結構；暢通無阻的情報渠道；正確可靠的反饋信息；政策制定者有權衡各種社會影響因素的能力；政府的決策者必須知道所有的社會價值偏好及其相對比重，知道所有可能采行的政策方案，知道每一政策方案可能產生的后果，能估計每一政策方案所能得到與失去的社會價值比例，選擇最經濟有效的政策方案；以及政策制定者優秀的個人素質，等等。

然而實際上，沒有任何一個政治體系能全部滿足這些條件，況且由于擇優的標準不一、信息不可能完全、事物的不斷變化，而一旦時過境遷，原先“最優”的政策便可能不再有效，從而理性決策模型在實際的運用上幾乎不可能。理性決策模型的價值在于可以用它來分析政策，作為決策者在考慮、選擇政策時的一種標準。同時，它為我們提出了一個重要的問題：政策制定的過程為什么總是不能達到理性的標準？

理性決策模型對我們最大的啟示是，公共政策應是有效目標的達成。

六、漸進決策模型

漸進決策模型把公共政策制定過程看作是對以往政策行為的不斷修正的過程。它是在以往的政策、慣例基礎上制定新政策，只對過去的政策作局部的調整和修改，是過去政策的延伸和發展。換句話說，漸進決策模型是經常修正過去的政策，而不全面更替。漸進決策模型遵循三個基本原則，即按部就班原則，積少成多原則和穩中求變原則。該模型認為，一種和以往政策越不相同的方案，就越難預測其后果，也就越難獲得一般人對這項政策的支持，其政治可行性就越低。由于重大創新的政策后果特別難以預期，所以漸進決策模型主張，政策制定基本上應是保守的，是不得已而為之的，且應將創新之舉限于邊際性的改變。

漸進決策模型是對理性決策模型的質疑而提出的，既然不存在完美無缺的公共政策，就應對現行的公共政策不斷進行修正。同時，從統治者的角度來看，作為現行體制下的受益者，他們傾向于維持社會的現狀，態度保守，不會輕易改變現行政策，即使改變也是漸變，而非突變。漸進決策模型在政治上比較可行，該模型對緩解矛盾沖突、維持政治穩定和社會安定，具有現實的重要意義。它最根本的缺點是，在理論上和實踐上都帶有維持現狀和缺乏變革的保守主義色彩，使公共政策的制定成為修修補補的游戲。

漸進決策模型對我們最大的啟示是，公共政策是過失的修正。

七、理想決策模型

將理性決策模型與漸進決策模型相互取長補短就構成了理想決策模型，因此也叫綜合決策模型。廣義地看，凡將兩種或兩種以上的模型混合使用、有機結合的模型都可稱為綜合決策模型。理想決策模型強調政策制定系統的過程分析，它首先基于對現行政策的檢查與評估，避免了對所有備選方案的考察，從而吸收了漸時決策模型的優點，縮減了審查范圍，節約了大量開支；它也充分吸收了理性決策模型的科學方法，對所考察的方案進行精細的測量，這就保證了方案的相對優化，同時，它重視理性決策模型探討長期方案和創新方案的優點，克服了漸進決策模型的保守傾向。

理想決策模型對我們最大的啟示是，公共政策應是多種決策模型混合使用、取長補短、有機結合的結果。

八、博弈論模型

博弈論是研究決策者在某種競爭下，當成果無法由一方完全掌握，而結局須視局中人的共同決策而定時，為了取勝應采取何種策略的數學理論和方法。博弈論模型是一種抽象的、演繹的政策模型，該模型并不在于描述人們實際上如何制定政策，而在于說明在一種競爭的狀態中，如果人們的行動完全合乎理性，則他們將如何做出決策。博弈論模型的最大特點是，我們無法事先判斷一個決定是否為最佳的選擇，而必須配合對方的行動才能得知。換句話說，我們彼此無法控制對方，不確定性程度很大，應采取什么政策深受對方策略所影響，因而博弈方法的具體運用是千變萬化的，很難有固定的模式。當雙方處于競爭的對立狀態時，往往需猜測或估計對方將采取怎樣的行動，然后決定自己的策略。在考慮了對方一切可能的動向后，用理性的方法，采取一套能夠達到效用最大化（或損失最小化）的行動，以實現制勝的目的?？芍^“知己知彼，百戰不殆”。

所謂政策，其實就是在多次博弈之后逐步形成的、使人們在相互交往時可以較為確定地知道別人行為方式的社會契約，它必須是符合納什均衡的。如果一項政策不構成納什均衡，它就不可能自動實施，因為至少有一個局中人會違背這項政策，這就是納什均衡的哲學思想。

政策制定者應該用博弈論的觀點來看問題，你有政策別人就會有對策；你要想使自己的政策有效，就必須充分考慮別人可能采取的各種對策，以使你的政策符合納什均衡的要求，這樣才能達到預期的效果。你不能說他為自己的利益而努力這件事是錯的，你該做的只是想出更好的辦法與他博弈，要承認博弈對方為自己利益而奮斗的平等權力，而不是簡單地付諸道義，幻想他能自動退出利益的角逐。在一個經濟中，每個人，每個集團，每個階層都有自己的特殊利益，都想通過自己的某種行動謀取自身利益的最大化。但問題是在整個經濟中，在一定時點上，資源存量是有限的，市場是有限的，收入是有限的，你多得一點他就可能少得一點，由此構成人們相互之間的利益沖突?！吧嫌姓?，下有對策”正是對博弈論模型的生動寫照。

博弈論模型是一種政策分析工具，它對我們最大的啟示是，公共政策是政策主體與政策客體競爭下所做的抉擇。

九、系統決策模型

系統決策模型是一種視公共政策為政治系統對來自環境需求反應的決策模型。系統決策模型強調政治系統的環境作用，它將公共政策的制定放在政治、經濟、社會與文化環境中進行考察和解釋。系統決策模型認為，公共政策是政治系統與環境的諸多因素相互作用的一種反映。在系統決策模型下的公共政策是系統的產出，它被視為該政治系統根據社會的需求與支持（投入）作出的價值再分配方案（產出）。

系統決策模型是從系統與環境的相互作用看待公共政策的一種黑箱模型，它不過問作為政治系統內部的組織結構和行為過程，只著重環境與政治系統的相互作用和社會反應。系統決策模型雖沒有很好地說明一項公共政策的決定是如何做出的，但它由于強調系統與環境之間的相互制約，因此比較容易解釋公共政策復雜的動態特性。

系統決策模型對我們最大的啟示是，公共政策制定系統是一個投入－產出系統，它要與環境相互統一，達到動態平衡。

十、公共選擇模型

公共選擇模型是公共選擇理論在公共政策制定方面的應用。公共選擇理論把經濟學的分析方法和工具用于研究集體的或非市場的政治決策過程，它以現代經濟學的基本假設為前提，分析公眾的公共選擇行為和政府的決策行為以及二者之間的關系。

“市場失靈”導致了政府對經濟的干預或管制，現在即使在一個市場經濟非常發達的社會中，許多涉及集體利益關系的經濟事物也都不是由市場機制加以解決的。這種通過非市場的方式解決與社會全體成員相關的經濟問題的過程就是公共選擇過程，而公共政策則是公共選擇的內容之一。公共政策作為一種公共物品，它是由公共選擇決定的，即是集體選擇的結果。

公共選擇模型從經濟學最根本的經濟人假設入手，把政治舞臺看成一個經濟學意義上的交易市場，從供給和需求兩個方面進行分析。政治產品（即公共利益）的需求者是廣大的選民或納稅人，供給方則是政府官員、政治家和黨派。他們的行為都遵循著一個共同的效用最大化準則，就是說，一個選民在投票前總是要在候選人名單中選擇那個能給他帶來最大預期利益的人，然后才投他的票；一個政治家或政府官員在決策時總是對那個最能滿足他自己利益（如權力、金錢、名譽等）的政策議案報以青睞，即公眾的利益有可能只是手段而未必總是目的。

公共選擇模型對我們最大的啟示是，公共政策是集體選擇的結果。

由于現實世界中的經濟問題錯綜復雜，每個問題的背后都蘊涵著數不盡的影響因素（外生變量），而且其中的因果關系鏈盤根錯節，如果面面俱到地進行研究，必然無從下手。因此，無論是公共政策研究者還是制定者，為了分析問題方便起見，不得不抓住問題的某些“主要”影響因素，而忽略其他“次要”的影響因素。根據他們的經驗，先抽出最重要的關鍵因素或變量，以一定的假設為前提，進行邏輯推理與演繹，最終形成實際問題與影響因素之間的因果關系，便成為假說或模型?？梢娙魏文Ｐ投际菍ΜF實的不完全模仿。

模型反映了真實世界的某一方面，而不是全部。因此，要掌握問題的全貌，就應從不同的角度，用不同的模型來對同一個問題加以分析，而不可只抱住一個模型不放。在上述各種政策分析模型中，哪一種模型最好？這取決于具體的分析對象，因為不同的模式有不同的假設前提和分析重心。雖然某種模型有時看來最能解釋某種公共政策的制定過程，但是在一般情況下，惟有結合各種模型進行綜合分析，才能對實際政策問題有一個全面的把握，也才能得出有效的公共政策。