國外政策科學研究與我國政策科學教育

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如果把哈羅德·拉斯維爾于1943年首次提出“政策科學”概念作為現代政策科學發展的開端，這門學科至今已有半個多世紀的歷史。在這半個多世紀的發展過程中，政策科學研究為解決人類社會和各國政府面臨的問題和危機起到了重要作用。隨著政策科學研究的逐步深入，政策科學作為一個龐大的學科體系在70年代已經趨向成熟。到了80年代，隨著經濟政策、社會政策、國防政策等各具體領域政策研究的深入，隨著政策研究方法和分析方法的改進和提高，政策科學的分支學科和研究領域已經多到需要重新整合的程度。進入90年代，面對經濟全球化、政治多元化、世界多極化的國際新環境，國外政策科學研究的發展表現出一些新的趨勢，主要可概括為以下幾個方面：

1.高度重視宏觀政策分析，促進政府政策制定系統的改進。這一趨勢產生的背景是經濟全球化所帶來的國際政治經濟政策環境的變化對各國國內政策的影響和壓力日益增大。前蘇聯、東歐諸國的劇變、世界貿易組織的創立及其新規則的形成、聯合國組織介入地區沖突和重大事件的作用明顯增強、歐洲共同體的實質性進展和歐洲統一貨幣制度的推行、亞洲金融危機引發的經濟震蕩和全球恐慌，所有這些政治經濟事變和發展在不同程度上對各國政府的政策制定產生著深刻影響。從政策制定者到政策分析專家和學者開始深切感受到加強宏觀政策分析對于國家興衰、政權命運、社會經濟可持續發展的重要性。宏觀政策分析要求站在歷史的高度、以世界眼光來思考本國政策制定框架的改進和推動社會經濟可持續發展的宏偉事業。宏觀政策分析更加重視國家總體政策制定，重視戰略性大政方針和政策范式的改進與創新。例如，在經濟政策研究方面，發展中國家的總體發展戰略和發達國家的產業發展戰略以及區域性經濟聯盟的發展戰略成為宏觀政策分析關注的焦點。高度重視宏觀政策分析的趨勢自從德羅爾1990年10月發表《面向大政方針的宏觀政策分析》以來，不斷在加強。

從政府宏觀政策制定層面來看，各國政府都從未來變化的趨勢出發更多地考慮政策制定系統的改進和政策的創新。歐共體各國在全民公決馬斯特里赫特條約后陸續重新審視本國政策與歐共體規則的一致性。美國政府于1993年成立“國家績效評議委員會”，對聯邦政府的政策制定框架和政策績效進行評估，開展了“重塑政府運動”。韓國在民主化改革后又開始“第二次建國運動”，對國家總體發展戰略從大政方針到公共文化進行全面革新。日本政府的“新行政審議會”不斷推出改革政府政策制定的新思路，促進了《行政程序法》、《政府情報公開法》等一系列法律的出臺，大力推動了政府政策制定體制和程序的改進。

從政策科學研究成果方面看，宏觀政策分析的研究成果大量涌現。代表性著作有海倫·英格拉姆的《為實現民主的公共政策》（1993年）、《制高點》（1998年）和馬克·莫爾的《創造公共價值——政府中的戰略管理》（1995年）等等。

與此相適應，宏觀政策分析在政府中高級官員培訓和大學官員學位教育課程內容中的地位越來越重要。美國哈佛大學肯尼迪政府學院、法國國立行政學院、英國伯明翰大學公共政策學院、韓國中央公務員教育學院、日本中央公務員研修院等紛紛在政府官員培訓和官員學位教育中增加宏觀政策分析方面的課程，以便增強官員的宏觀政策意識和把握全局性政策走向的能力。

2.加強規制政策研究，推動政府行政改革。由于規制政策是貫穿于各具體部門政策的具有主線性的基本政策類型，規制政策的調整直接導致和影響政府職能的變化和社會經濟的發展。90年代以來，各國政府和學術界普遍運用70年代以來逐漸積聚的規制政策成果對政府在調節市場方面的職能進行診斷，從而推動了政府在機構、人員、職能和政策諸方面的綜合改革。許多國家都認為在全球經濟一體化條件下的政府改革，主要精力和工作量應集中在規制政策調整方面。90年代各國規制政策的調整趨向仍然是大力放松經濟規制，大幅度精簡規章制度。

在韓國，90年代以來，金泳三政府改革的工作量60—70％是規制政策改革，廢除6000—7000件有礙社會經濟發展的規制政策。1997年韓國總理主持成立“規制改革委員會”，要求政府各部門制定規制政策時要附加“規制成本與效益比較書”。1998年金大中任總統后政府廢除了50％的規制，即在12000件規制中廢除了6000件。1999年2月又廢除了6000件規制中的50％，僅余3000件。

在美國，克林頓政府將精簡規章制度作為改革的主要任務，1993年“國家績效評議委員會”成立后提出要全面放松規制，對政府各部門規制性政策文件大幅度刪減。聯邦機構取消16000頁規章制度。僅聯邦人事總署刪除的規制文件就有約1萬頁。克林頓政府的重塑政府運動以放松規制政策為龍頭，促進精簡機構和人員以及提高政府公共服務質量和工作效率。

在美國，90年代政府改革的主要任務是大力放松規制，打破傳統政府在電力、煤氣、鐵路、自來水等行業的壟斷局面，開放市場準入，并在政府部門的工作中引入市場競爭機制，實行市場檢驗原則和競爭招標制。

在調整政府規制政策的同時，學術界對政府規制政策的研究成果不斷涌現。各國都有大量對政府改革產生影響的規制政策研究成果。有些作者還是政府規制改革機構的重要成員，對推動政府改革事業的發展發揮了作用。

3.政策績效評估成為研究熱點。90年代以來，隨著各國政府改革的推進，政府績效評估研究引起了政府部門、大學科研機構以及世界銀行、亞洲銀行和國際貨幣基金組織等國際機構的廣泛重視。在政策評估領域，既開展了大量關于具體部門政策如環境政策、人權政策、貿易政策、教育政策、投資政策等政策的評估工作，也開展了關于政府總體政策能力的評估工作。例如，美國馬克斯維爾學院1997年開始投入500萬美元，對聯邦政府的15個部委機構和50個州政府開展為期三年的政府績效評估，主要內容是對政策的投入產出進行效益分析。韓國政府專門成立了政府績效評估委員會，集中了大量的專家學者，投入46億韓元（約合人民幣3300萬元），對政府近年來的主要政策進行評估，并向國會提交了近千萬字的評估報告。再如，在亞洲金融危機出現后，各國政府都在反思本國和國際機構的金融政策。此次金融危機引起一系列政策反應。經濟全球化的形勢要求各國政府對區域乃至全球性危機及時作出新的政策反應。這就要求對原有的政策績效作出全面反省。各類政策評估的方法和指標體系不斷得到豐富和發展。有關政策評估和實驗的新進展、新成果不斷在各種國際政策研討會上得到交流和討論。

4.注重理論整合和多維方法、方法論的綜合運用。從50年代以來，政策科學研究的成果汗牛充棟，浩如煙海。90年代在這些成果的基礎上重新進行理論整合的條件已經成熟。政策的價值目標和政策執行后的實際結果之間的距離成為理論研究的關注點。政策科學的范疇在價值轉化為制度和實踐的過程方面，在政策目標、趨向、條件、備選方案方面，在政策功能和政策論述等方面，都有大量新的概念工具和理論范疇涌現。在政策科學的研究方法方面，除傳統的運籌論、系統論等方法外，90年代政策科學研究方法更向各類自然科學和人文社會科學全面開放，不斷引入新的分析方法和模型。在這方面，拉斯維爾等人于1992年出版的《法律、科學與政策》一書被學界稱為“政策科學新的里程碑”。該書以理論系統性和方法開放性著稱于世，引起政策科學界在方法論和價值論方面的普遍關注和改進。新的理論研究成果為下一世紀政策科學的發展奠定了良好的基礎。

總之，90年代國外政策科學的發展動向表明，政策科學研究必須緊緊圍繞政府的政策制定和改革事業進行。只有在推進政府政策改革的過程中，政策理論研究才有可能獲得新的動力和資源，才能在理論研究和學科發展方面更符合時代需求，受到教學培訓對象的歡迎。

我國政策科學教育的現狀及其問題

我國政策科學是在80年代以后才開始逐步發展起來的。1992年，全國政策科學研究會成立，標志著政策科學作為一門學科已得到許多人的認可和重視。這極大地推動了政策科學在我國的發展，加快了政策科學在我國的學科化步伐。

一門學科發展最重要的標志也是最主要的途徑之一，是教學工作的開展。90年代之后，我國一些高校相繼開設了政策科學的相關課程，建立了以“政策科學”或“公共政策”為名的科研教學機構，在未被列入國家學科專業目錄之內的情況下，一些高校在其他專業名目下，招收了以政策科學或公共政策、政策分析為研究方向的碩士生和博士生，為政策科學培養人才。據我們初步了解，目前，國家教育部直屬的綜合性大學中，大多數都已開設了政策科學的相關課程，一部分高校在政治學、行政學或其他專業范圍內招收政策科學方向的碩士和博士研究生。黨校系統和行政學院系統根據自身的特點和黨政部門工作的需要，也在黨政干部培訓中開設了部分政策科學的課程?？偟膩碚f，近年來我國政策科學的教學工作有了較大的發展，為促進我國政策科學的學科化建設做出了貢獻。

不過，在看到成績的同時，我們也應認識到，我國政策科學學科化建設還有很多工作要做，政策科學作為一門學科在我國尚未真正建立起來，我們的政策科學教學工作也還存在許多不足。這既有整個教育管理體制方面的原因，如學科設置的計劃管理模式導致政策科學至今在國家學科目錄上“無戶口”，使政策科學發展受限制；另一方面，這也與我們政策科學工作者自身有關，如政策科學的教學研究人員知識結構不夠合理、教學研究內容脫離實際等。

從總的來看，目前我國政策科學教學工作存在的問題可概括為以下幾個方面：

1.在干部教育和培訓中，政策科學還沒有被列為一項主要內容。政策科學是一門應用性非常強的學科，其主要教育對象是各級黨政干部。只有廣大黨政干部掌握了政策科學知識和理論，并用以指導政府政策研究和制定，才能真正發揮政策科學的作用，我國政策科學的發展才有堅實的實踐基礎。一些國家政策科學之所以發展比較快，一個重要原因是他們重視對官員進行政策科學知識的培訓以及官員在政策制定過程中將理論和實踐相結合。如哈佛大學在二戰后將政策科學納入作為官員培訓的必修課程，并逐步發展為專門培養政府官員的公共政策碩士學位教育。近些年來，哈佛大學還為其他國家政府官員開設了為期一年的公共政策碩士學位課程。60年代開始，政策科學逐漸引入其他國家官員短期培訓和官員教育的課程內容。但現階段我國政策科學的教育還局限在高校范圍內，黨校、行政學院和其他各類干部培訓機構在培訓計劃中基本上沒有把政策科學列為培訓內容，政策科學在黨政干部中還是一個十分生疏的概念。國家行政學院近幾年為司局長任職班開設了一些政策科學知識的專題講座，學員普遍反映需要系統地學習政策科學知識，尤其是他們可應用于實際工作的政策研究方法。在我們進行的全國干部培訓需求調查中，反映最缺乏的知識就是

政策科學和領導科學知識。因此，如何盡快地將政策科學引入干部教育體系中，是我們面臨的一項十分緊迫的任務。

2.課程設置不規范，隨意性較大。由于未被列入正式學科專業目錄，政策科學課程的設置缺乏名正言順的依據，因而，是否開設政策科學相關課程、安排多少，往往取決于學校主管課程安排同志的個人意愿和政策科學教研人員的個人努力與影響力。很多學校的情況是，若主管課程安排的同志對政策科學有所了解，并認識到其重要性，則安排開設相關課程；或者某位或某幾位較有影響力的政策科學教員積極爭取，則可在學校教學安排的大盤子里為政策科學爭得一席之地；或者是在課程安排較有余地時便開設政策科學的相關課程，在總課時量較緊時則不安排。

3.教學內容不系統，與現實需要脫節。盡管目前已有很多學校都已開設了政策科學的相關課程，但由于課時量有限、教材建設未跟上、師資力量不足等原因，教學內容大多很不系統。有的只開設一門課，突出講某一領域，甚至只上幾次課，開幾次講座。如果說這種教學內容的不系統性是一門學科在發展的一定階段所難以避免的，因而我們不必過于為之擔心，那么，在政策科學教學內容方面的另一個問題則要嚴重得多，必須引起我們的高度重視，這個問題就是政策科學教學內容與現實需要脫節。政策科學是適應客觀現實的需要而誕生和發展的，是在緊密結合現實需要、為現實世界的政策制定與執行提供有效服務之中建立起來的，其生命在于與實踐的結合、在于應用于實踐。當前，由于外部環境的復雜多變，在建立和駕馭社會主義市場經濟的過程中，我國各級黨政部門面臨著大量實際的復雜問題需要通過采取有力有效的政策措施來解決。由于許多政策研究室名不符實，已變成部門領導的秘書班子，因而現實決策機構迫切需要政策科學知識。但令人遺憾的是，我們有些政策科學教學人員置這種現實需要于不顧，或者按國外已有的理論照本宣科，或者根據自己的理論演繹自說自話，難以滿足現實需要。當然，并不是說引進國外的先進理論、開展

基礎理論探討不重要，而是說，我們的教學內容結合實際需要的還太少。這從近幾年來發表的政策科學領域的論文中也可見一斑。這些文章中，大多數是宏觀層次上的理論探討，有的甚至是形而上的抽象理論論述，少數涉及實際需要的文章，也大多只在宏觀層次上蜻蜓點水。而以較扎實的功底探討現實政策問題，為現實決策提供真正有幫助的咨詢服務的文章則很少。這種脫離實際的教學內容不僅會使政策科學的教學失去活力、枯燥乏味，而且，長此下去，會斷送政策科學的生命。因此，我們必須盡快扭轉這種傾向，以推動我國政策科學的健康發展。

4.教學方式不靈活，不符合政策科學應用性強的特點。適應實踐的需要而誕生的政策科學，應用性極強。這一特點決定了政策科學的教學不同于一般學科的教學。有人把政策科學比作社會醫學，把運用政策科學知識開展政策研究比作為社會診斷、治療，維護社會健康，這是有一定道理的。我們知道，醫學教學除了教授基本醫學理論知識外，還要讓學生一起解剖分析病案、要求學生臨床學習。我們政策科學的教學目的在于培養學員分析實際社會問題、進行政策研究、制定和執行政策的能力。由于現實社會問題的復雜性、政策環境的多變性，僅僅依靠課堂內傳統方式的知識傳授是不可能使學員具備這些能力的。政策科學既是一門科學，也是一門藝術。其教學必須采取與現實政策問題緊密結合的方式。因此，我們要在傳授必需的理論知識的基礎上，采取靈活多樣的教學方式，多發動學員參與。具體包括案例分析、研討，參與實際的政策研究活動和政策制定與執行過程等。只有這樣，才能使學員真正具備較高的政策研究、政策制定和執行的能力。但目前我國政策科學的教學大多仍采用與普通社會科學類似的方式，偏重于灌輸理論知識，把一門本來活生生的學科教得單調呆板。這種狀況急需改變。

5.師資隊伍不健全。由于起步晚，政策科學教學的師資極其缺乏，特別是缺乏既有扎實的知識功底，又有豐富實際工作經驗的教師?，F有的教師大多是半路出家，是從其他學科轉過來的，這種情況對于以多學科知識為基礎的政策科學而言，有一定的長處。但問題是，目前政策科學教學人員的專業知識結構不太合理，以傳統人文學科和社會科學為知識背景的人較多，而學習現代經濟學、社會學、統計學等專業的人才較少，難以適應政策科學教學工作的需要。另一方面，現有政策科學教學人員大多缺乏參與政府實際政策制定和執行的經驗，往往是從書本到書本，對政策制定和執行涉及的許多現實因素不夠了解，因而很難結合實際進行教學，提高教學質量。所以，要改善政策科學的教學工作，當前一個重要任務是要通過培養和培訓加強師資隊伍建設。

6.教材建設不理想。80年代以來，特別是最近幾年，陸續出版了一些政策科學教材。初步統計，有近20本。這些教材的出版對于開展政策科學教學，推動政策科學在我國的建立與發展無疑起了重大作用。但也存在一些問題：有些教材質量不高，名為政策科學的教材，其內容實則與現代政策科學南轅北轍；有些教材彼此內容重復雷同多；有些教材則帶有明顯的翻譯痕跡。總之，目前，適合我國政策科學教學應用的高質量教材還不多見。

上述幾個方面的問題不僅已影響到我國政策科學的教育，也直接影響到我國政策科學的建立與發展，影響到政策科學的地位。當然，這些問題都是發展過程中的問題，是政策科學建立過程中所難以避免的?，F在關鍵是要對之有明確的認識，在此基礎上，關心我國政策科學發展的同仁可一起努力，尋找解決這些問題的途徑，推動我國政策科學的發展。

關于發展我國政策科學教育的幾點建議

同志根據我國干部隊伍的現狀，明確提出了“嚴重的問題在于教育干部”的科學論斷。在改革的攻堅階段，各級干部的決策能力和政策水平已經成為關系到各項改革目標實現的決定性因素。因此，加快發展政策科學教育，培養高素質的政策研究人才，不僅是推動我國政策科學學科建設和理論研究的重要途徑，也是實現政府決策科學化的根本保證。我們認為，應把各級黨校、行政學院和各類干部培訓機構建設成為開展政策科學教育的重要基地。當前政策科學教育的重點是三支隊伍，一是縣以上黨政領導干部隊伍，要使這些直接決策者學習掌握政策科學的基本理論和基本方法；二是黨政機關的政策研究隊伍，要通過系統的政策科學理論學習和相應的專業培養，使他們真正成為高素質、專門化的政策研究人才，發揮好智囊團的作用；三是培養一支專兼結合的師資隊伍。政策科學教育應體現五個結合，即理論和實踐的緊密結合，普及政策科學知識與提高政策研究水平的緊密結合，開展教學科研與為政府提供咨詢相結合，學習借鑒國外先進經驗與創造符合我國國情的教學體系緊密結合，系統的學位教育與專題政策培訓的緊密結合。

1.目前制約我國政策科學學科發展和教育的最大障礙是國家尚未將政策科學批準為正式學科設置，建議有關部門盡快批準將政策科學列入國家學科專業目錄，同時申報公共政策的碩士學位教育。

2.鑒于黨校、行政學院開展政策科學教育的師資、教材不足，建議黨校、行政學院與有關高校開展聯合辦學。如國家行政學院去年與北大開展合作辦學項目，其中就包括聯合培養政策分析方向的博士生。

3.政策科學教育要堅持教學、科研、咨詢三位一體的方針，集中現有的研究力量，加快學科建設。為此，建議組建公共政策研究院，以更好地培養政策研究人才，同時為政府部門的決策提供咨詢服務。

4.黨校、行政學院和有關高校要積極爭取與政府機構開展合作，重點進行黨政領導干部的專題政策培訓。國家行政學院計劃與國務院研究室聯合舉辦全國政策研究室主任輪訓班，該項目已列入中組部培訓計劃，由財政部撥專項經費。

5加強政策科學的教材建設。要組織各方面力量，搞好教材規劃，避免低水平的重復。近期應著手編寫一套適合黨政領導干部學習的政策科學基本知識讀本。我們正計劃組織編譯一套《公共政策與公共管理名著譯叢》，用3年時間編譯30本著作。

6.加強國際合作交流。舉行國際性學術交流活動，一方面可提高我們的學術水平，另一方面，可爭取科研資助。