關于地方政府機構改革深層次問題的幾點思考

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隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，新一輪地方政府機構改革即將全面展開。政府機構改革，說到底是權力結構、利益格局、政策規制的重新調整和建構。也正因為如此，機構改革的難度是顯而易見的。自80年代以來，我國已有過多次政府機構改革的實踐，但其改革的成效不彰，究其原因在于對這些深層次問題的改革和調整的勇氣不足，決心不大，措施不力且不到位，因而出現政府機構的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環。新一輪地方政府機構改革要避免這一現象的再度重復，無疑須在權力結構、利益結局、政策規制的重新調整和建構上下功夫。對此，筆者認為，著力解決如下幾方面的問題，有著尤為重要的意義。

一、在權力結構的調整上，要著力解決權力部門化問題

權力，是一種職責范圍內的支配力量。社會主義國家，人民群眾是國家的主人，也是權力的主體。政府是人民利益的代表者，政府的權力是源于人民，是受公眾的莊嚴囑托而行使，以為公共運用所限制，以實現社會公共事務管理目標而代表、反映和服務于人民群眾的根本利益。政府的權力也是有限的，而不是無限的。

然而，在長期的計劃經濟條件下所形成的高度集中的政府權力結構，把觸角伸向了社會生活的方方面面，并通過政府部門對權力的分割而支配、控制著社會生活的各個領域，管了許多不該管，管不了，也管不好的事。尤其是在現行管理體制中，政府以國有資產所有者的身份去管理企業，造成了政府部門分兵把口行使企業董事會職能，計劃部門掌握著投資決策權，經貿委掌握著技術改造審批權，物價部門掌握著產品價格審定權，勞動人事部門掌握著勞動用工人事審批權等等，特別是一些專業經濟行政部門還直接充當大中型企業的“婆婆”，掌握著整個行業的企業管理大權。這種無限膨脹其權力，把本應屬于企業的權力而由政府各部門所分割的權力部門化（即市場主體的權力政府部門化）的結果，使企業成為了政府各部門的附屬物，政府各部門分別執掌著企業人、財、物、產、供、銷的各種大權，企業無論是項目審批、資金投入、工程上馬、企業投產，還是產品銷售、技術更新、規模擴張、資金融聚，都必須依賴政府各部門的支持和安排。企業所依賴的不是市場而是政府部門，這種權力部門化的政府管理模式已日益成為了社會主義市場經濟發展的羈絆。其原因就在于：第一，它造成了政府辦企業的政企不分的普遍現象，障礙了現代企業制度的建立，阻滯了市場主體的形成。第二，它制約著投融資體制和金融體制改革的進程。政府部門不放下項目與貸款審批的筆，新的投融資體制就難以建立起來。同時，國有專業銀行如果不與政府脫鉤而實現商業化，也難以做到自主經營、自負盈虧，并且政府也會被金融風險和責任糾纏不休。第三，它影響統一、開放、競爭、有序的大市場的形成。因為，權力的部門化必然導致部門、行業和地方保護的“諸侯經濟”的出現，阻礙公平競爭和市場體系的培育、發展。第四，權力部門化影響了政府宏觀經濟調控能力的增強。政府各部門分兵把口插手企業的微觀經濟事務，就無暇也無心顧及宏觀調控，而這無疑是“撿了芝麻，丟了西瓜”。

因此，新一輪地方政府機構改革，必須在解決權力部門化問題上下功夫。要按照社會主義市場經濟發展的要求，合理界定政府職能職權，實現政市、政企、政社分開，把那些不屬于政府部門職能的事務切實轉交給市場、企業、社會，把那些屬于市場主體的權力真正交還給市場主體。具體說，就是要把國有資產營運職能轉移給國有資產管理機構，把生產經營職能轉移給企業，把資源配置職能轉移給市場，把評估、計量、公證、仲裁、科研設計等服務性職能轉移給社會中介組織。讓所有社會成員和市場主體充分發揮自我管理、自主管理的主動性積極性。政府則集中精力為各市場主體的運行建立一個平等的競爭環境和宏觀穩定的經濟環境。把由此失去行政職能的行政機構，特別是專業經濟行政機構及失去事務的行政人員加以裁減，進而給行政機構徹底消腫。如果不把屬于市場主體的權力真正交還市場主體，權力部門化問題不解決，不僅政府機構難以精簡，而且社會主義市場經濟體制的建立就是一句空話。

二、在利益格局的調整上，要著力解決利益部門化問題

利益部門化是與權力部門化緊密相聯的。權力部門化的實質在于利益部門化。所謂利益部門化就是某些政府部門或行業單位，憑借其行政特權（勞動用工人事權、項目資金審批權、技術改造審批權、質量監督檢驗權、產品價格審定權等等）通過合法與不合法的收費，甚至采取不正當的手段索、拿、卡、要，為本部門、本單位人員的消費而謀取經濟收入。例如，計劃、經貿、勞動、人事、城建、技術監督、物價、工商、稅務、公安、衛生、環保、土地等部門都可能利用其特有的行政權力為本部門、本單位謀取某種收入，有的部門甚至為了追求自身利益而不擇手段，或是巧立名目亂收費，或是正常收費上再加碼，或是對已明文取消的收費項目繼續收費，或是要求企業招待吃喝玩，或是低價或無償拿取商品抵收費，或是以喜慶請柬名義亂攤派，或是故意找刺甚至無理罰款收費，五花八門的亂收費、亂攤派、亂罰款。利益部門化是計劃經濟條件下利益部門分割而逐步形成。在市場經濟條件下，由于部門利益與個人利益交織在一起，使得一些部門和單位追求自身利益的愿望更加強烈，加之政府機構龐大，財政供養人員不斷增加，在財政經費不足的情況下，只有靠多收費來彌補經費不足，從而加劇了利益的部門化，形成了政府部門爭吃企業飯的局面。

利益部門化給政府機構改革和市場經濟的發展都增加了阻力和難度。首先它嚴重地阻礙著政企分開的管理體制改革。政府部門爭吃企業的飯，必然緊抓企業不放，因為失去了企業就失去了自己部門的利益，特別是一些掌握著整個行業的企業管理大權，直接充當大中型企業“婆婆”的專業經濟行政部門，放棄了對企業的“管理”，就等于放棄了自己的生存權。其次，它加重了企業的負擔，影響了企業的正常生產經營活動。特別是眾多行政部門向企業利益伸手時，使企業不堪重負而又無可奈何。再次，它必然導致有利的事搶著干，無利的事沒人干的局面，引起職能的交叉，機構的重疊，互相扯皮，效率低下。第四，它造成有權有利的政府部門機構臃腫、人滿為患。因為，一方面有權有利的部門為保證其利益的最大化，總希望加強自己的職能，而不愿意削弱自身的地位，必然要求部門對口，層層有“腿”，并不斷增設和升格內部機構；另一方面，有權有利的部門便成為人們共同向往的地方，盡管早已人滿為患，也要通過找門路、通關系、行賄送禮擠進去。這樣，就導致了人員的增多，而要養活這些新增人員又需再開辟新的收費渠道，擴大部門利益規模，從而形成機構、人員不斷膨脹的惡性循環。

因此，新一輪地方政府機構改革應在著力解決權力部門化問題的同時，盡力消除利益部門化的問題。固然，利益部門化是權力部門化所決定的，解決利益部門化要以解決權力部門化為前提，但是，利益部門化也是權力部門化的根本動力。只要有對某種利益追求的愿望和可能，就會有盡力維護和擴張其部門權力的現象產生。為此，要解決利益部門化問題，首先要端正政府部門及其公職人員的權力意識，明確服務宗旨。要把機構改革與建設高素質的公務員隊伍和整頓機關作風紀律結合起來，保證政府部門權力動作的正確方向，保證政府機關權力為企業服務、為基層服務、為人民服務的宗旨，并使之形成自覺的內約束機制，樂于奉獻，不謀私利，廉政為民，勤政奉公，使其不愿追求部門利益。其次，要切實規范政府部門及其公職人員的行為，堅決杜絕權力“商品化”的現象，防止無償服務變為有償服務。對于執法監督部門，實行收支兩條線，不論依法收費還是處罰收費，都歸國庫。堵塞利益部門化的渠道和途徑，使其不能追求部門利益。再次，要建立有效的監督機制。不僅要有立法監督、行政監督、司法監督等國家政權機關內部的監督，而且要有政黨監督、群眾監督、輿論監督等外部的監督；不僅要有自上而下的領導者對被領導者、上級對下級的組織監督，而且還要有被領導者對領導者、下級對上級的民主監督。對利用權力和工作之便謀取部門和個人利益的部門或個人嚴格依紀依法處理，決不姑息遷就，使其不敢追求部門利益?？傊?，政府部門利用納稅人的錢（通過正常的財政撥款）來為公眾謀取利益、為公眾服務，不應有部門的私利；政府公職人員除通過工資的途徑（隨著社會經濟的發展，公職人員的工資應不斷的提高和改善）獲取應有待遇外，不應通過利益部門化的途徑或其它不正當的手段來謀取個人的私利?？梢哉f，利益部門化如果不能與權力部門化同步加以克服和解決，政府職能就無法徹底轉變，政企就無法真正分開，政府機構改革也難以從根本上解決問題，“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”就是難以避免的。

三、在政策規制的建構上，要著力解決政策部門化問題

政策是政黨、政府、社會團體用以規范人們的社會行為，協調和處理各種社會關系，指導經濟、社會、文化發展的行動準則，是政黨、政府實現對各項事業的領導和對整個社會管理的根本性環節，也是各級政府實現其職能的決定性手段。黨和政府通過政策的制定和實施，把自己的意志傳向各條戰線、各個部門、各個行業以至各個人，從而推動黨和政府機制的運轉，控制整個社會的發展。政策的功能在于對人們行為界限的規范，允許什么，制止什么，提倡什么，反對什么，應該怎樣做，不應該怎樣做；在于指導和統一人們的社會行為，對社會現象進行有效的協調與控制。不論是黨和政府的大政方針，還是經濟、政治、文化各個領域和工業、農業、交通、商業、教育、科技等各個部門的政策，其基本的功能是規范、導向、協調和控制。各個層次，各個領域的政策應該互相銜接、協調配套，產生系統效應，從而形成一股推動社會前進的強大合力。

但是，在現行體制下，由于權力的部門化和利益的部門化，也引起了政策規制的部門化，把政策變成了維護本部門的權力、謀取本部門利益的手段，從而影響了政策系統協調功能的有效發揮。例如，有的部門為了謀求本部門的利益，制訂出一些對本部門有利，而對別的部門甚至全局不利的政策，對企業、社會行使規制權力；有的部門對上級的政策采取為我所需的態度，搞“上有政策，下有對策”或只執行對己有利的政策，不執行對己不利的政策等等。政策部門化的危害就在于：一是造成政策的不配套、政策沖突，導致政府部門的工作磨擦、利益矛盾，使政府決策成本上升，加大了長官意志；二是形成了政出多門、各行其是的不協調局面，影響了政策合力的形成，也敗壞了政府的形象，影響了政府的權威；三是導致了政策的不落實?，F在有些問題解決不力不是因為沒有政策規定，而是執行不力、落實不夠，即所謂“有令不行，有禁不止”，我行我素。政策部門化問題的存在，既不利于當前政府機構改革的順利進行，也不利于社會主義市場經濟體制的建立和社會的全面協調發展。

那么，如何有效地解決政策部門化問題呢？第一，按照權責一致的原則，調整政府部門的職責權限，明確劃分部門之間的職能分工。相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端，把該統一的政策統一起來。如將原來由勞動、人事、民政、衛生等部門管理的以及由各行業部門統籌的社會保障工作（企業職工保險、機關事業單位事業保險、農村養老保險、城鎮養老保險、醫療衛生保險等）統一由勞動與社會保障部門管理，把舊體制下被人為地分割的社會保障政策統一起來，統一管理。第二，加強政策的協調工作，搞好政策的綜合平衡?？梢钥紤]撤銷各部委、各部門的政策規制機構，成立統一的、獨立的、直屬各級政府行政首長如總理、省長、市長、縣長的政策規制委員會，負責政策的總體設計、制訂和政策的綜合平衡工作，把各部門的政策協調起來。這就是說，各部門的政策在有效地規范部門行為的同時服務于全局的利益、社會整體的利益，而不是服務于部門利益，發揮部門政策的系統效應。第三，加大政策的宣傳力度，強化政策的監督機制，確保政策的統一、協調、配套和有效貫徹執行，形成推動各項事業發展和社會前進的強大政策合力。