深化地方政府機構改革的基本思路

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要使地方政府機構改革的深化取得最為理想的成效，有必要確立正確的指導思想和目標，把握住應遵循原則，找準應重點解決的問題，并提出確保改革取得最佳成效的措施。這樣從總體上探索深化地方政府機構改革的基本思路，雖然是一種理性概括，但它是在調查研究基礎上把豐富的感性認識加以綜合分析，由此及彼、由表及里，去揭示和把握深化此項改革的本質。既能動地反映深化此項改革應遵循的規律，又積極地反作用于達到預期目標的全過程。

一、確立正確的指導思想、目標和原則

黨的十五大報告提出：要“按照社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開，把企業生產經營管理的權力切實交給企業；根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務的水平。把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織。深化行政體制改革，實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員?！卑凑拯h的十五大要求，確定深化地方政府機構改革的指導思想、目標和原則，都應堅持解放思想、實事求是、一切從實際出發的思想路線。

（一）深化改革的指導思想。深化地方政府機構改革的正確指導思想應該是：遵循鄧小平行政管理思想，以黨的十五大精神為指針，堅持黨的基本路線，按照建立社會主義市場經濟體制和可持續發展對地方政府行政管理科學化、現代化、法制化的要求，轉變政府職能，精簡機構；把機構改革與優化公務員隊伍相結合，致力建立結構合理、高效廉潔、運轉協調、行為規范的行政管理體制。加強領導，統籌規劃，制定深化此項改革的方案，注意突出重點；從上至下，分級、分類實施，先易后難，積極穩妥推進。以深化專業經濟管理部門的改革為重點，優化政府組織結構，增強活力，提高效率；通過重點深化專業經濟管理部門的改革，進一步探索和把握地方政府機構改革的特點和規律，進而加快改革步伐、加大力度，積局部改革為全面改革，為綜合配套各級政府行政管理體制開拓道路。使此次改革既符合方向，又在各省、市、自治區范圍內促成自上而下深化地方政府機構改革的態勢，為今后繼續深化此項改革創造條件、提供經驗。

（二）深化改革的目標。自黨的十四大把我國經濟體制改革的目標定位于建立社會主義市場經濟體制后，地方政府機構改革的長遠目標也就應相應定位于：逐步建立有中國特色、適應建立社會主義市場經濟體制需要，政企分開、功能齊全、結構合理、運轉靈活、法制完備、廉政高效的地方行政管理體系。而近期目標則應定位于：緊隨全面深化改革和擴大開放的步伐，通過深化此項改革進一步“轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”，既鞏固前次改革取得的成果，又優化職能結構和組織結構，為地方政府行政管理體制的最優化和區域性宏觀管理職能的強化，及內部活力的增強奠定基礎。建立依法行政、辦事高效、服務周到的行政管理體系，完善公務員制度，建設高素質的公務員隊伍；使充滿生機和活力的地方政府步入21世紀，為促進經濟社會協調發展，順利實現“2010年遠景目標”及可持續發展，盡力提供科學化、現代化、法制化的政府行為。

（三）深化改革應遵循的原則。深化此項改革主要應遵循以下6項原則：（1）轉變職能為首的原則。抓住轉變政府職能這個關鍵，科學確定職能，實現政企、政事、政社分開，落實企業自主權促進現代企業制度建立，推進事業單位的社會化。強化區域性宏觀管理、政策引導、執法監管和提供優質服務的職能。（2）突出重點、分步實施的原則，加大專業經濟管理部門的改革力度，撤銷絕大部分工商企業主管部門，不再直接管理企業；積極穩妥推進其他機構改革，不搞“齊步走”和“一刀切”。（3）精簡、統一、效能的原則。調整政府組織結構，規范機構設置，盡力精簡機構和人員，合并職能相近的機構。把精簡同優化組織結構和人員結構相結合，消除機構疊床架屋，政出多門等弊端，確保政令統一；完善并規范運行程序，提高效能。（4）標本兼治的原則。消除政府包攬了不該包攬的那些經濟社會事務的行為，使其相應機構失去存在的必要。通過這樣“簡政”釜底抽薪治“本”，標、本兼治，使“精兵”和“簡政”協同運作、相輔相成、互為因果，從根本上消除機構擴張、人員膨脹的反彈機制。（5）因地制宜的原則。在上級機構編制委員會框定的“籠子”內，根據本行政區域內建立社會主義市場經濟體制的需要，從實際出發突出自己的特色，作好因地制宜這篇文章。（6）協同聯動的原則。深化各級政府機構改革聯動要快，防止周期過長失去原有的強勁勢頭。同時加大政府機關后勤服務體制改革，加速后勤服務的社會化。另外，事業單位的機構改革應與政府機構改革統籌規劃，不能讓“吃財政飯”的事業單位成為接納政府機關富余人員的“黑洞”。否則，勢必扭曲地方政府機構改革的方向，并付出過高的代價。

二、確保改革取得最佳成效的措施

不深化地方政府機構改革，就不能適應加速社會主義現代化進程的迫切需要。雖然過去歷次改革積累了一些經驗，為此次深化改革打下一定基礎。但是，推進此項改革的任務重、難度大。面對這種兩難選擇在深化改革時就必須精心組織，采取切實可行的措施和方法，才能順利地取得最為理想的成效。

（一）切實加強領導。機構改革是一場革命，深化地方政府機構改革必將觸及現行體制深層次的矛盾和問題，涉及到多方面權力和利益的調整，或多或少“危及”部分公務員的既得利益，從而必然會產生阻力。為了排除各種干擾，最大限度地減少和避免震蕩，應實行“一把手負責制”，由地方各級政府主要領導親自組織實施。為此，地方政府主要領導都應學習和掌握鄧小平行政改革思想，以黨的十五大精神為指針，充分認識深化地方政府機構改革的重要性和緊迫性。增強改革意識，堅定信心，克服畏難情緒，履行好組織領導這場改革的職責。消除精簡別的單位、部門都應該，精簡到本單位、本部門就不該，就抵觸，甚至設置障礙等錯誤傾象。杜絕部門利益的干擾，確保此項改革沿著正確方向健康發展。

（二）加大宣傳教育力度。深化地方政府機構改革，離不開公務員的理解、支持和參與。但此項改革必然與其作用對象產生矛盾，而且機構變化大、人員精簡多，矛盾和阻力就更大。矛盾愈大，就愈難順利進行和愈容易失去預期的效果。要最大限度化解矛盾、減小阻力，就必須加強宣傳教育工作。首先應層層召開動員大會，并組織認真學習黨中央、國務院的有關文件；同時應利用報刊、廣播、電視等傳播媒體，進一步廣泛深入宣傳鄧小平行政改革思想，把全體公務員的思想認識統一到黨中央、國務院的部署上，激發廣大公務員識大體、顧大局，積極投身這場改革的熱情。另外，在競爭上崗時應深入細致地做好去、留人員的思想工作，為深化改革營造出和諧、安定的環境。

（三）積極穩健操作。盡管深化地方政府機構改革的主動權在政府，但此項改革的深化同投資、融資、國有資產管理等體制改革的成效，以及市場發育狀況、社會保障制度、社會中介組織的建立健全等都有直接聯系。僅就轉變政府職能和建立現代企業制度看，二者間結成的是相互選擇、相互作用、相互制約、相輔相成的對立統一關系。因市場體系發育不良，再加企業虧損面較大，尚未完全形成政企分開的良性“連動”機制。而且即使有了最佳方案和實施細則，外部環境、內部條件也并非盡善盡美。在這樣的情勢下應把深化此項改革同促進經濟社會發展、保持社會政治穩定統一起來，注意把握公務員的心態和承受力，根據現有條件和可能達到的程度，既積極大膽開拓，又有計劃地分步穩妥推進。做到思想不散，秩序不亂，人員妥善安排，國有財產不流失，工作正常運轉。同時深化此項改革是在動態條件下進行，所以還必須使改革的結果發生良性導向機制，讓每一方面的改革及其中的每一步改革都產生承上啟下的作用，并在縱、橫向上銜接。切實保證改革的連續性和正確方向，為繼續全面深化改革積累經驗。另外，在深化改革的實踐中還應注意避免機構重組換牌、人員“換窩”的扭曲，及仍把此項改革簡單地當作裁減機構和人員等偏差出現。

（四）嚴格法紀。嚴明的法紀是順利深化政府機構改革的重要保障。因為人員分流牽涉到公務員的切身利益，所以領導職務類公務員應嚴守政治紀律，充分發揚民主，廣泛聽取群眾意見，做到公開、公平、公正，出以公心。決不能借人員精簡分流之機行打擊報復之實，或借機拉幫結伙，搞任人唯親。否則，必然激化矛盾，引發不安定因素。而個人尤其是黨團員則應服從組織的安排。另外，也不得借機擅自增設內部機構、提高機構規格、增加領導職數，以及突擊提干或在政府機關評定專業技術職稱。同時還要嚴格財經紀律，不得違章調用資金，轉移資產，私分或侵吞國家資財。人事、編制、監察、審計等部門應加強監督，特別是對撤銷的部門要強化審計監管，一經查出違法亂紀行為，必須及時嚴肅處理。

（五）加快行政法制建設步伐。雖然《地方組織法》為地方政府的組織機構法定化奠定了基礎，但只將地方國家權力機關和行政機關的設置合在一起作了較為原則的規范，沒有對地方各級政府的職權、職能作出明確規定。而且規范各級地方政府機構設置、編制定員的行政組織法制建設明顯滯后。為防止深化地方政府機構改革再走“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的老路，應遵循《憲法》和《地方組織法》的原則，《國務院行政機構設置和編制管理條例》，盡快制定《政府機構設置和編制管理條例》或《政府機構設置和編制管理辦法》等地方性法規、規章，努力實現地方政府機構編制的法定化。致力用法治推動地方政府機構改革的深化，并鞏固改革成果。另外，鑒于立法費時、費力，在此次深化地方政府改革方案中嚴格控制機構、編制數和改革之后相當一段時期內的“零增長”，均應以人民代表大會決議的方式確定，以此扼制住機構編制再度膨脹的反彈力。另外，還應制定規范機構編制管理程序的地方性法規，實行政務公開，增加這種管理行為的透明度。

（六）做好人員分流工作。這次深化地方政府機構改革人員編制精簡幅度大，而越到基層人員分流的難度越大。因此，必須從戰略高度深刻認識公務員定崗分流重大而深遠的意義，堅持“帶職分流，定向培訓，充實企業，優化結構”的原則，以高度的政治責任感千方百計開辟分流渠道。除成建制轉為經濟實體的外，應在盡量降低改革成本的前提下制定切實可行的優惠政策，采用加強企業、科教和農村第一線，或揚長分流到社會中介組織，以及加強政法和行政執法部門，離職學習深造，待崗接受新技能培訓，鼓勵從事個體、私營經濟等方法做這項工作。并與優化公務員結構、從嚴治政、加強地方政府自身組織建設和基層政權建設、開發人才資源結合起來。讓分流人員在適當的崗位上更好地發揮自己的聰明才智，真正實現自身價值。同時應加快健全社會保障體系的步伐，為公務員“能進能出”，政府機關不斷吸納“精英”、分流人員提供穩定的保障。

地方各級政府擔負著承上啟下，確保全國政令統一、暢通的職責。為消除“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重”等弊端，上面所提深化地方政府機構改革的基本思路：在思想方法上，堅持解放思想，實事求是，理論聯系實際，一切從與深化此項改革緊密相關的情況出發，積極穩妥推進此項改革不斷邁出新步；在方向上，堅持實現行政管理的科學化、現代化、法制化，促進社會主義市場經濟發展，并確保社會秩序穩定，營造全面深化改革，進一步擴大開放，促進發展所需的社會環境；在內容上，為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，不斷轉變政府職能，通過深化此項改革使地方政府機構的設置符合高效管理的需要；在步驟上，緊隨建立社會主義市場經濟體制的步伐漸進改革，健全和完善適應社會主義現代化要求的全新行政管理體系。提出這一深化地方政府機構改革的基本思路，為的是在深化地方政府機構改革的實踐中少走彎路。