肯尼迪－約翰遜時期的外交與第三世界

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[內容提要]冷戰時期美國對第三世界的政策，是同美國冷戰戰略密切相關的。肯尼迪一約翰遜時期對第三世界的外交政策完全服務干美國全球遏制戰略和遏制中國的政策目標。美國在實現這些政策目標的過程中，軍事反應、軍事援助、經濟援助等成為最重要的手段。在與蘇聯和中國爭奪第三世界的斗爭中，美國使用這些手段，反對他們認定是親共產主義或共產主義的民族解放運動以及有關的事態發展，總體而盲，肯尼迪和約翰遜的外交政策在相當程度上忽視了第三世界國家試圖在戰后國際體系中尋求恰當位置的努力。這一時期美國對第三世界的外交雖然有所成就，但也充滿了危機、挫折、痛苦和失敗，外交決策者和普通的美國人為遏制戰略付出了前所未有的代價。

關鍵詞：美國外交與軍事戰略肯尼迪約翰遜冷戰戰略第三世界

冷戰時期美國對第三世界的政策，是同美國冷戰戰略密切相關的。毫無疑問的是，美國利用超級大國的力量把自己的意愿強加于第三世界，其方式同傳統的殖民帝國的行為并無太大的差別，但也并非是美國有計劃地利用其“中心”地位去剝削“邊緣地區”那么簡單。冷戰時期影響美國對第三世界政策的因素是多方面的：軍事上的信譽、聯盟的穩固、對人道主義的考慮、對共產主義的恐懼、對反美主義的憤怒、國會和利益集團的壓力以及冷戰的推動力等等。從冷戰的進程來看，當美國和蘇聯有能力把自己的影響擴散到世界各地及在諸如歐洲這樣至關重要的地區獲得力量均衡的時候，它們就開始介入拉丁美洲、非洲、中東和亞洲當地的爭斗。美蘇在這些地區的爭奪既有戰略上的考慮，也有經濟上的考慮，其過程構成了冷戰的主要內容。肯尼迪和約翰遜時期美國對第三世界的外交政策，突出體現了這一進程及內容的主要特點。

一“為偉大的目標尋找新的觀念”

1960年候選人約翰·肯尼迪通過“是美國重新采取行動的時候了”的口號贏得了總統大選。上臺前的肯尼迪一直“篤信迪安·艾奇遜和約翰·杜勒斯等人宣揚了15年之久的冷戰語言”。1960年，肯尼迪指責艾森豪威爾政府沒有進入冷戰的新戰場——第三世界，因而未經戰斗就把它拱手送給了共產黨人。肯尼迪在1960年8月說：“我認為有一種危險，歷史將做出判決說，這是美國潮流結束的日子，這是共產主義潮流開始洶涌而來的時代?！彼兄Z要使冷戰從僵持狀態和潛在的共產主義的勝利轉向美國的勝利。

肯尼迪對共產主義和美蘇沖突有著自己的認識。肯尼迪1957年2月在參議院發表講話時，批評艾森豪威爾縱容法國在阿爾及利亞的戰爭，強調“帝國主義的挑戰”是冷戰的一個關鍵問題?？夏岬蠄猿终J為：“這是一場最為嚴峻的考驗。關注冷戰局勢的亞非億萬人民將依據我們國家的行動來做出重大的選擇，鐵幕后面依然熱愛自由的人民也將急迫地等待我們采取行動。如果我們不能迎擊蘇聯和西方帝國主義的挑戰，那么即使投入再多的援助，增加再多的軍備，簽訂再多的協定，發表再多的宣言，舉行再多的高層會議，也不能防止我們的事業和我們的安全受到損害?！?/p>

在與蘇聯的斗爭中，肯尼迪強調價值觀在美國外交政策中的重要作用。他指出：“我們保有意識形態上的優勢，我們比世界上任何國家都更有條件對外輸出《獨立宣言》中的革命思想，因而也更有條件領導東西方反對各種帝國主義的民族主義運動。”肯尼迪在1961年離開波士頓入主白宮前引用了溫斯洛普(JohnWinthrop)的一句名言說：“我們必須經常意識到我們自己是一座山巔之城——全世界人民的目光都在注視著我們?！?/p>

肯尼迪的和平戰略同杜魯門的遏制戰略和艾森豪威爾的解放戰略從本質上而言是一脈相承的，只不過是強調達到戰略目標的途徑和手段的不同和差異?？夏岬显?960年1月1日的就職演說中稱遏制戰略為“和平戰略”。他認為，遏制戰略是建立在美國的兩個壟斷優勢上的：美國壟斷了核力量并且可以對外進行資本輸出和提供技術援助。而國際局勢的變化，特別是美蘇力量對比發生變化后，原有的遏制戰略就失去了基礎，而他的“和平戰略”就是因應這種變化產生的。早在1958年肯尼迪就提請人們注意“導彈差距”的問題，他擔心蘇聯會利用自身的優勢進攻力量作為盾牌，“通過人造衛星外交、有限的灌木林火式戰爭、間接的隱蔽侵略、威脅和顛覆、內部革命、訛詐”等方式蠶食西方世界的外圍，破壞實力均衡，滲透和統治對美國安全“有著重大關系的要害地區”，最終使美國“陷入孤立、屈服或死亡”。另一方面，新興獨立國家也需要效仿的榜樣與援助，蘇聯的援助勢必會造成美國在國際事務，特別是在廣大第三世界中的孤立?？夏岬弦虼颂岢?，為了應對挑戰，美國一方面必須加強軍事手段，另一方面，美國還必須改進經濟措施，“在為整個非共產黨世界建設一種健全和不斷發展的經濟，幫助其他國家增強力量來應付他們自己的問題，滿足他們的愿望和克服他們本身存在的危險?！笨夏岬嫌纱舜_定了美國外交政策的目標，即，“在世界上許多力量對比已經有利于我們敵人的地區”，美國必須行動起來，“必須扭轉頹勢”。

肯尼迪特別關注“研究席卷亞洲和非洲的反殖民主義的革命力量”。他認為，第三世界是最容易發生革命和最容易受共產主義的誘惑，同時也是最容易接受美國影響的地區。因此，肯尼迪公開宣布支持符合美國價值觀的民族獨立運動。他宣稱：“對那些我們歡迎其加入自由行列的新興國家，我們做出如下承諾：在一種形式的殖民主義統治行將結束之際，不應該再由一種更為嚴酷的暴政取而代之……”在1963年9月的一次演說中肯尼迪明確指出：“美國外交政策最為簡單的中心主旨就是……支持國家的獨立，使得任何集團都不能獲得足夠的力量來最終壓倒我們”。

在對第三世界的經濟戰略上，肯尼迪的指導原則是“國家建設”。他呼吁亞非拉的人民關注美國總統在做些什么，而不是去看“赫魯曉夫和中國共產黨人在做些什么”。他在1960年6月14日參議院的演講中提出了美國外交政策的12個主要議題，其中第四到第七點都是有關第三世界的。經濟外交在肯尼迪的外交思想中占據了相當重要的地位。在肯尼迪看來，世界上存在一個巨大的“經濟差距”，而且“這種差距的明顯和緊迫程度并不亞于導彈差距”。肯尼迪承認，這種差距不是美蘇之間的經濟差距，而是體現在北半球工業化國家同南半球人口過多、工業落后的國家在生活水平、人均收入以及對未來的希望等方面的差距。而蘇聯在向不發達地區輸出資本和提供技術援助方面“每天都有新的成就……”，因為“俄國走的是間接的道路，即首先贏得遼闊的邊緣地區的原料產地，然后再去占取歐洲。這種做法又由于這些地區同時發生的許多革命而更加有效?！睘榇丝夏岬暇嬲f，目前對美國最大的威脅已不是軍事上的了，而是蘇聯對第三世界地區進行的經濟、技術援助和貿易滲透。因此，肯尼迪強調要加強對外經濟援助，使不發達國家和地區認識到，“能夠幫助他們獲得穩定和發展的不是俄國和中共，而是美國”。

由此可見，肯尼迪就任總統后，繼承了把對外經濟援助作為冷戰戰略之重要組成部分的傳統做法，并且同其前任相比他更加注重對外經濟援助。

19i11年3月，肯尼迪在向國會提交的第一個援外咨文中就指出：“我們60年代援外計劃的基本任務，并不是同共產主義進行消極的斗爭，它的基本任務是有助于做出一個歷史性的證明，即如同19世紀一樣，南半球和北半球在20世紀的經濟增長和政治民主是可以同時進行的?！笨夏岬蠌娬{，為迎接這一挑戰，這項工作必須以新的原則為基礎，必須有統一的管理和行動。這就需要成立一個專門的援助機構，不僅把國際合作總署和開發貸款基金包括在內，而且要擴大“糧食用以和平”計劃和建立“和平隊”等等。

“糧食用于和平”計劃開始于1954年，肯尼迪政府特別重視這一計劃，并在白宮專門設立“糧食用于和平辦公室”。在肯尼迪任內，“糧食用于和平”的援助每年平均在15億美元左右，對美國來說，這些援助在政治上改善了同第三世界一些國家特別是非洲國家的關系，有利于美國在這些地區同蘇聯的爭奪。

在肯尼迪提出關于組建一個由聯邦政府資助的海外志愿者團體的著名倡議之前，這樣的想法已在政府外流行一段時間了，肯尼迪入主白宮后不久，就任命一個特別小組對和平隊進行研究。這個特別小組在t961年2月提交給肯尼迪的報告中強調，和平隊的主要使命是：美國人將傳播實用知識和民主理念，提供“欠發達地區”所缺乏的觀念和經驗；志愿者們將幫助各國實現現代化，他們將“抵抗那種能夠將真正的自由化進程扼殺在搖籃中的顛覆性的意識形態”。1961年3月1日，肯尼迪頒布行政命令建立和平隊，向國會遞交一份要求就此立法的咨文，并在總統基金內撥款150萬美元。1961年9月22日，和平隊法案在國會獲得通過。第一批500名和平隊員在1961年春天出發，到1963年春天達到5000人，1964年為1萬人；這些和平隊隊員分布在46個國家，美國政府的撥款也從每個財政年度的3000萬美元增加到9600萬美元。

和平隊擔負起各種各樣的援助任務。在該計劃成立最初的四個月里，它宣布了幾個計劃，派遣地質學家、測量員、土木工程師組成的志愿者前往坦桑尼亞修筑公路，向菲律賓的公立學校提供英語教師，向加納派遣高中科學教師，向西印度的圣盧西亞的衛生所派遣醫療人員。志愿者的工作包括修建學校、傳授新的畜牧業技術、引進高產農作物品種、提供醫療服務、指導農民使用農機具等等。

肯尼迪的繼任者約翰遜(LyndonB．Johnson)有著較為豐富的外交經驗。在作副總統期間，他訪問了25個國家，對復雜的問題處理果斷。從慕尼黑到珍珠港事件的歲月深深地影響著約翰遜對國際政治的看法。首先，約翰遜相信美國對全人類負有不可推卸的使命，因此，美國外交的最重要的目標就是向世界推廣美國的模式。約翰遜還堅信，在國際事務中，美國必須“用行動而不是言語來堅定而明確地反復表明和傳遞”自己的利益和意圖。約翰遜批評杜魯門政府沒有在朝鮮戰場上徹底擊敗中國人，指責艾森豪威爾政府制造丁“導彈差距”。他在1961年5月作為副總統訪問南越時就明確指出，如果美國不堅決有力地在東南亞同共產主義戰斗并取得成功，菲律賓、沖繩和臺灣等海島基地就沒有安全可言，太平洋將成為“紅色的海洋”，美國將不得不退守西海岸。在就任總統后，約翰遜宣稱：“我決不做讓東南亞走中國道路的總統”。

在如何對待第三世界的問題上，約翰遜有著同肯尼迪相同的見解。約翰遜強調，美國幫助第三世界擺脫貧困和落后，是贏得冷戰的重要手段。約翰遜雖然缺少肯尼迪那種“國家建設”的熱情，但他卻有自己的一套對貧窮的丑惡面十分敏感而形成的國際改革方案。由于受在“新政”改革時代經歷的影響，約翰遜經常談論要在國外搞“田納西河流域治理工程”，“把湄公河變成田納西流域”。

綜上所述，在20世紀60年代美國決策者的外交思想中，遏制的邏輯是一致的，美國外交政策的目的就是“保衛自由”、“維持和加強世界秩序”，從而實現“經濟繁榮，生活富裕，國家興旺”的“偉大社會”的夢想。第三世界成為美國實踐這種外交思想的主要地區之一。

二在南亞：建立“對付共產主義擴張的堡壘”

在南亞地區，肯尼迪政府希望同時發展同印度和巴基斯坦的友好關系，使兩國成為在這一地區“對付共產主義擴張的堡壘”。在1962年中印邊界沖突中，美國采取了支持印度的政策，美印關系在肯尼迪時期得以較快地發展。約翰遜上臺時，南亞地區的國際關系由于1962年的中印邊界戰爭而發生了較為明顯的變化。美國在處理同印度和巴基斯坦關系的基本考慮中，中國因素占據著重要的地位。在約翰遜看來，美國“同印度建立新的關系，就是使它的工業和軍事潛力得以發展以對付中國共產黨人”。美國對巴基斯坦的政策同樣抱著上述目的。約翰遜在擔任總統之前，與巴基斯坦總統阿尤布·汗(MohammedAyubKhan)的關系較為密切，約翰遜曾說阿尤布·汗是一個“給他留下極其深刻印象的人”。對此，國家安全委員會的官員科默(RobertKomer)認為，這些個人和情感方面的因素將會使約翰遜比肯尼迪采取更加親巴基斯坦的政策。

但是作為中印邊界沖突的一個重要后果就是，中國和巴基斯坦的關系在沖突后迅速發展，兩國領導人互訪不斷。巴基斯坦同中國發展關系的做法激怒了美國決策者，因為在約翰遜看來，巴基斯坦的行為已經損害了美國外交的根本目標。針對1964年2月中國總理即將對巴基斯坦的訪問，約翰遜在1963年12月2日警告巴基斯坦外交部長布托(ZulfikarAliBhutto)：的訪問將在美國產生極其嚴重的“公共關系”方面的問題，特別是在國會產生嚴重的負面反應，從而影響國會在經援軍援問題上對巴基斯坦的支持。約翰遜同布托會談后，又于1963年12月9日致函阿尤布·汗，他明確地告訴阿尤布·汗：“維護巴基斯坦利益最好的方法，就是盡一切所能加強同自由世界的聯系，而不是削弱這種聯系?！?/p>

對如何處理這一時期南亞次大陸的國際關系，美國官僚集團中也存在著不同意見。美國駐巴基斯坦大使馬康(WalterP．McConaughy)認為，巴基斯坦加強同中國的關系，表明它正在從西方聯盟中脫離出來，其主要原因是美國加強了同印度的關系，特別是給予印度為期五年的數額龐大的軍援。美國駐印度大使鮑爾斯(ChesterBowies)的觀點則恰恰相反。鮑爾斯指出，中印邊界戰爭給美國一個把印度拉入西方陣營的機會，這樣在同中國的擴張的斗爭中就能夠得到一個主要的盟國。如果遲疑不決就將留下有可能被蘇聯填補的真空。鮑爾斯甚至建議在5年內每一財政年度向印度提供6000萬至7500萬美元的軍援。

為進一步評估和確定美國對南亞的政策，參謀長聯席會議主席泰勒將軍在1963年12月下旬分別訪問了印度和巴基斯坦。泰勒試圖說服阿尤布·汗相信，是中國而不是印度對南亞次大陸的安全構成了真正的威脅；泰勒還明確表示，美國將繼續向印度提供必要的軍事援助；巴基斯坦如果希望繼續得到美國的援助，就必須履行作為東南亞條約組織和中央條約組織成員

的義務。在隨后同阿尤布·汗進行的一次“開誠布公”的私人談話中，泰勒一方面對近年來美巴關系趨向冷淡表示遺憾，另一方面也強調造成這種局面的根本原因是巴基斯坦發展同中國的關系。阿尤布·汗對此解釋說，即將到來的的訪問沒有任何特別的意義，只不過是巴基斯坦希望同一個潛

在的敵人關系正?；T了。泰勒依然堅持認為，周的訪問會給美國帶來“國內問題”，并影響國會將來對巴基斯坦的支持。

泰勒回國后立即向約翰遜做了匯報，他建議由于印巴兩國不同程度地滿足了美國的條件，美國應在以后的五年內分別向印巴兩國各提供5000萬至6000萬美元的軍事援助。1964年2月8日，約翰遜批準了泰勒報告中的部分要求。國務院在2月21日給馬康衛的電報中指出，白宮希望利用軍事援助不僅可以作為一個誘餌，以展現繼續保持盟國關系的價值，而且還可以作為一個工具，“以獲取巴基斯坦必要的保證，保證它限制同北平的關系，并基本上不推行違背美國利益的政策”。

但阿尤布·汗不顧美國的利誘和一再反對，堅持按計劃訪問巴基斯坦。1964年2月，總理和外長訪問巴基斯坦。阿尤布·汗的行為使美國決策者大為惱火。約翰遜認為阿尤布·汗在利用中國作為威逼印度和美國的手段，他隨即決定派負責近東和南亞事務的助理國務卿塔爾伯特(PhillipsTalbot)前往巴基斯坦，向阿尤布·汗施壓。行前，美國決策者決定，不再主動同巴基斯坦討論有關軍事援助計劃了。塔爾伯特在1964年3月訪問巴基斯坦時反復強調，在亞洲，“美國的政策是遏制中共的威脅，并做一切必需的事情防止中共的擴張”。塔爾伯特在會談中向巴方提出改善兩國關系的三點要求：巴基斯坦保持對東南亞條約組織和中央條約組織的義務；保證巴中關系的發展不會對美巴關系產生消極影響，或破壞美國支持亞洲國家抵抗中共侵略的努力；不對印度使用武力。

阿尤布·汗在會談中反復說明，巴基斯坦視美國是自己的“天然朋友”，亞洲所有的麻煩都來自強大的鄰國——蘇聯、共產黨中國和印度。他在重申巴基斯坦對條約的義務的同時，特別抱怨美國對印度的軍事援助，他認為美國和巴基斯坦之間的根本分歧就在于對待印度的態度以及如何判斷印度的意圖。毫無疑問，他希望美國能夠重新審查對印度的政策，特別是對印度的軍援計劃。至于美國耿耿于懷的訪巴一事，阿尤布·汗解釋說，那是由于中方的一再要求他才同意的，而且在同周的會談中，他還反復勸說中共要同美國解決問題，不要做惡化亞洲局勢的任何事情。

塔爾伯特在同阿尤布·汗會談后認為，美國在南亞次大陸有著重要的利害關系，一方面，同巴基斯坦的合作可以對付蘇聯人，同印度的合作可以對付中共，由此可以保護并有可能擴展美國的利益；另…‘方面，保持和加強這一地區的自由和獨立同樣是重要的，如果這一地區被共產黨所控制，其影響可以同1949年中共的勝利相提并論。因此塔爾伯特明確建議，美國對印度和巴基斯坦應當同等對待。塔爾伯特的建議遭到國家安全委員會成員科默(RobertKomer)的強烈反對。科默從美蘇冷戰的角度看待南亞局勢，他指出，隨著中蘇分裂的擴大，蘇聯正把失去的時間奪回來；而印度作為亞洲最大的、也許是最為強大的非共產黨國家，“實際上是亞洲的一個主要的極有價值的資源”?！叭绻《嚷浜罅耍覀兙褪鞘≌?；如果印度走向共產主義，那就是可以同失去中國相提并論的悲?。蝗绻《鹊瓜蛴H蘇的中立主義，我們的亞洲政策就會受到損害”。因此，科默向約翰遜建議，美國不能允許由于同巴基斯坦的結盟而“妨礙推行一個理性的對印度的政策”。

此時國務院也傾向于加強同印度的關系，推遲同巴基斯坦在軍事領域的合作。副國務卿鮑爾在給馬康衛的一份電報中明確指出，同巴基斯坦領導人就“政治框架”問題的討論沒有產生令人滿意的反應，巴方的表現缺乏合作的積極性，而美國關注的中心則是巴方和中共之間可能達成了秘密的諒解。至于對印度的軍事援助，鮑爾則強調，這一計劃的目的，不僅要使印度成為一個“具有足夠軍事防御能力的盾牌”，而且還要“建設一個可以完全抵御中共秘密滲透的充滿生機活力的社會”。國務院的觀點占了上風，于是美國邀請印度國防部長查萬(Y．B．Chavan)在1964年5月底訪問美國。在5月21日同查萬的會談中，臘斯克指出，當時成立巴格達條約是為了對付蘇聯的威脅，因此美國向巴基斯坦提供軍援；現在印度受到中國的威脅，因此也將獲得美國的軍援。在第二天查萬同美國軍方的會談中，美國同意在1965年財年向印度提供5000萬美元的軍援，以后如何援助逐年再議。6月6日，美國正式宣布了對印軍援計劃。

美國的決定使阿尤布·汗異常憤怒，他在記者招待會上公開指責美國的做法“毫不猶豫地拋棄了朋友”，是“機會主義”、“毫無道德水準”。巴基斯坦各地舉行了聲勢浩大的反美集會。另外，阿尤布·汗在7月1日給約翰遜寫了一封親筆信，他在信中怒氣沖天地說：現在每個人都清楚，中國沒有侵略印度的計劃，中印之間也沒有重新爆發有限武裝沖突的可能性。美國對印度的軍援損害了巴基斯坦的利益，導致印巴之間的軍備競賽，增加了它們的經濟負擔，為共產主義擴展到南亞次大陸打開了方便的通道。阿尤布·汗在信的末尾甚至聲稱，巴基斯坦將被迫重新考慮作為盟國的義務。隨后，巴基斯坦駐美大使艾哈麥德在7月7日拜會約翰遜，遞交了阿尤布·汗的信函。

約翰遜在會談中毫不理會巴方的陳述。約翰遜說，對印度的軍援可以遏制共產主義在南亞次大陸的威脅，這符合印巴兩國的利益。他指責巴基斯坦發展同中國的關系的做法，認為巴方是個不忠誠的盟國，特別是當中國目前對南亞次大陸的非共產黨國家構成巨大威脅的時候。針對阿尤布·汗要退出巴格達條約組織和東南亞條約組織的說法，約翰遜表示，退出聯盟并不符合巴基斯坦的利益，但退出與否取決于巴方自己。約翰遜最后警告巴基斯坦：如果巴基斯坦要重新考慮同美國的關系，那么美國除重新評估同巴方的關系外別無選擇。毫無疑問，美國對南亞次大陸的政策是完全服務于美國全球遏制戰略以及在亞洲遏制中國的政策目標。美國決策者判定，導致南亞次大陸日益的動蕩不安和印巴關系日益緊張的一個重要因素就是中共所施加的政治和軍事壓力。巴基斯坦發展同中國的關系，自然要受到懲罰。

1965年3月阿尤布·汗訪華，對美國的南亞政策再次造成了沖擊。馬康衛打電報給國務院說，阿尤布·汗的此次訪問主要是通過強調中巴關系的牢固，從而對印度構成新的壓力。因此他建議盡快邀請阿尤布·汗訪美，以便澄清美巴關系中的一些重要問題。本來約翰遜在1965年初也已經同意國務院有關邀請阿尤布·汗訪問美國的建議，但科默強調，美國應該讓巴基斯坦明白，它不能一方面接受美國巨大的援助，而另一方面又“奉承中共并在幾乎一切重要問題上奉行反美路線”。國家安全事務顧問麥克喬治·邦迪(McGeorgeBundy)在科默的這份備忘錄上寫道，“我們應該懲罰”阿尤布·汗。雖然阿尤布·汗事后向美國解釋了訪華的目的，重申發展巴中關系僅僅是為了睦鄰友好，但4月“日約翰遜依然決定取消阿尤布·汗訪美的安排，以示對巴基斯坦的懲罰。

恰在此時，印巴軍隊4月份在庫奇蘭恩發生武裝沖突，成為第二次印巴戰爭的前奏。巴基斯坦軍隊使用美國武器裝備成為了一個突出的政治問題。馬康衛承認美國的政策面臨著“最為嚴峻的兩難境地”：如果由于巴基斯坦在沖突中使用美國的武器裝備而取消對巴方的軍事援助計劃，那將在南亞打開“中立主義的潘多拉盒子”；而如果允許巴方在沖突中使用美國武器裝備，那又將面臨來自國會和印度方面的壓力。馬康衛建議，雖然短期內看不到有解決這種矛盾的方法，但目前應要求印巴雙方遵守1960年有關庫奇蘭恩安排的協議，否則將危及美國執行對雙方的援助計劃。鮑爾斯從新德里發電文說，印度也提請華盛頓注意，美國曾保證不允許巴基斯坦使用美國的武器裝備進攻印度。鮑爾斯強調，美國對這一問題的反應將對美印關系產生深遠的影響。

作為應對沖突的措施，美國一方面警告巴基斯坦不得在沖突中使用美國的武器裝備，同時對于印度要求美國提供F～5A戰斗機一事也加以拒絕。庫奇蘭恩事件對美國同印巴兩國的關系產生了重要的影響，美國的政策導致印巴兩國對美國的信譽和在南亞地區的作用產生了極度的不信任，美國在南亞次大陸的影響力開始迅速消退。與此同時，美國決策者對印巴兩國在庫奇蘭恩沖突中的表現也極為不滿，開始考慮制定新的南亞政策。美國首先考慮對印巴兩國施加經濟壓力。

1965年6月8日，約翰遜告訴邦迪，他現在不會同意向印度或巴基斯坦“撥款一美元”，“除非我已經同意或簽過字的，如果是我同意過或簽過字的，也要拿給我看看”。在第二天同國務院、國防部和國際開發署的負責人討論對印巴兩國援助問題的會議上，約翰遜又明確表示，沒有他的批準，不再向印巴兩國提供任何新的貸款，推遲批準1966年財年的對外援助撥款。約翰遜還要求國務院和國際開發署共同研究對印巴的援助方針，以便決定美國是否有必要在兩國花費如此龐大的款項，以及“按照政治目標的標準”，如何利用經濟援助以獲得“更大的影響”。由于對印度援助的年度審議已經完成，美國決定推遲對巴基斯坦援助的審議(推遲兩個月)，并于6月30日將美國的決定通知巴方。美國的決定激起巴基斯坦的極大憤怒，7月14日，阿尤布·汗公開宣稱．巴基斯坦尋求的是新朋友而不是新主人；他抨擊美國人陶醉于權力，不傾聽小國的意見。兩國關系降到一個新低點。

1965年印巴戰爭的爆發，對美國的南亞政策而言是一場“災難”。9月6日，印度軍隊四個師的兵力越過實際控制線，進入旁遮普地區，并向拉合爾逼近，沖突進入一個新的、更加危險的階段。同一天，阿尤布·汗和外長布托同馬康衛會談，向美方遞交了—份最后通牒，要求美國履行1959年同巴基斯坦達成的協議，希望美國立即采取行動“擊退和粉碎印度的侵略”。

此時美國決策者最為擔心的是中國可能采取的行動?？紤]到庫奇蘭恩事件的處理結果，同時還考慮到中國直接或間接卷入印巴戰爭的可能，此時中央情報局的一份備忘錄認為，巴基斯坦和中國之間存在著某種形式的“秘密諒解”，這可能是巴方在目前的沖突中手中掌握的“一張王牌”；從最壞的角度講，這可能會使巴基斯坦做出“最為魯莽的行動”。9月8日，約翰遜同國防部長羅伯特·麥克納馬拉(RobertMcNamara)商討對策。麥克納馬拉稱，他所關心的是可能出現一系列美國無法充分應對的緊急情況，其中最嚴重的就是中國可能對印度采取軍事行動。麥克納馬拉建議美國開始準備，以應對中國和蘇聯的介入。與此同時，國務院認為，目前印巴之間的戰爭有可能變為“自由世界同共產黨集團之間的對抗”，因此“印巴戰爭將對美國的利益產生深遠的影響”。為此國務卿迪安·臘斯克(DeanRusk)建議，美國應全力支持通過談判解決印巴沖突，因為美國的介入不僅可以使印巴兩國明智地同西方保持關系，而且可以使印巴兩國“堅定地抵抗中共對南亞次大陸的蠶食”。因此約翰遜決定，首先依靠聯合國敦促兩國?；?，并在9月8日公開宣布，立即停止美國對印巴兩國所有的援助。

隨著戰爭的進展，中國開始明確自己的態度和立場。1965年9月16日，中國外交部照會印度駐華大使館，嚴厲譴責印軍在中印邊界和中國一錫金邊界的入侵挑釁活動，要求印度政府在3天內拆除它在中錫邊界中國一側和跨中錫邊界線上的所有侵略工事，并立即停止在中印邊界和中錫邊界的一切入侵活動，否則，由此產生的一切嚴重后果，必須由印度政府承擔全部責任。照會還強調說，中國不介入印巴爭端不等于不問是非，也絕不等于中國可以同意克什米爾人民的自決權遭到剝奪，也絕不等于中國可以同意印度借口克什米爾問題侵略巴基斯坦。

中國的照會及相應的軍事調動，在美國決策者中引起了軒然大波。他們一致認為，中國介入印巴戰爭對全球范圍內的美國利益和美國信譽構成了挑戰。為此，約翰遜政府做了以下準備：首先，約翰遜命令國防部和國務院制定軍事應急計劃，其重點放在一旦中國進攻印度，美國所采取的軍事選擇；其次，約翰遜表示美國將繼續支持聯合國秘書長吳丹的?；鹞有坏谌s翰遜指示美國將向印度和巴基斯坦施加影響，使他們接受聯合國的停火決議。同時，美國警告阿尤布·汗：如果由于他的鼓勵，甚至由于他不同意停火而造成中國介入的局面，巴基斯坦將使自己疏遠西方，不過美國也表示，一旦實現?；穑绹鴮⒒謴蛯Π突固沟脑?，同時美巴兩國還可以恢復和保持親密和互助的雙邊關系。另一方面，對印度方面一再提出的希望美國公開承諾，一旦中國進攻印度，美國將幫助印度的請求，美國始終沒有同意。

在美國的壓力下，印巴兩國的政策開始發生變化。阿尤布·汗表示希望盡快結束印巴戰爭。他批評美國在戰爭的關鍵時刻保持沉默和無所事事，指出中共在危機中所表示的同情并不是由于巴基斯坦的要求。至于中國的“最后通牒”，阿尤布·汗表示他沒有同中國串通過，也不知道中國的意圖是什么，并聲稱他勸告中國人不要介入。9月17日，印度接受聯合國的?；饹Q議；9月22日，巴基斯坦也接受該決議，同意停火。

1965年印巴戰爭后，美國決策者開始反思南亞政策。在他們看來，美國的南亞戰略雖然遭遇到意想不到的“悲劇”，但“這一戰略迄今為止取得了極其顯著的成就”，特別是在“同紅色中國日益增長的對抗中”。因此，美國要堅持“胡蘿卜加大棒”的政策，繼續向印巴兩國提供經濟和軍事援助。但另一方面，美國決策者也看到了南亞局勢中所存在的“真正危險”，那就是巴基斯坦和印度將“誤瀆”美國的政策。鑒于此，邦迪和科默提出了美國未來南亞政策的四項原則：印度的重要性超過巴基斯坦，如果印度能“明智地”發展同美國的關系，美國可以繼續向印度提供糧食和其他經濟援助；“在上述優先考慮下，假如我們可以向巴基斯坦展示中國道路是無用的和毫無意義的，并向他們展示西方繼續提供經濟支持的現實，那么我們沒有必要丟失巴基斯坦”；不要期望克什米爾問題的早日解決，美國可以做到的最大努力就是向印巴雙方施加壓力，迫使他們通過和平談判解決爭端；美國對印巴的經濟援助除了同政治解決印巴之間的問題之外，還可以同以下主要問題聯系起來：使巴基斯坦脫離中國，“阻止印度無理性地倒向蘇聯”，不讓印度人獲得核武器，迫使印巴兩國推行更好的經濟和農業政策，等等。

在這些原則指導下，美國決策者堅持，印巴兩國必須采取的讓美國“滿意”的政策措施。就巴基斯坦而言，印巴戰爭后，美國確立了對巴基斯坦的三個主要的政策目標：限制巴基斯坦同中國的關系；繼續使用設在白沙瓦情報設施；使巴基斯坦繼續履行作為巴格達條約組織和東南亞條約組織成員的義務。1965年12月15日，約翰遜同阿尤布·汗會談時表示，美國同巴基斯坦過去的那種聯盟關系已經結束，正在形成的新的關系同過去是不同的；解決美巴之間矛盾和分歧的關鍵在很大程度上取決于巴基斯坦同中國的關系。約翰遜說，如果巴基斯坦希望發展同美國的關系，那么就不能同中國發展關系。1966年初，約翰遜授權恢復對巴基斯坦的經濟援助，但前提是巴基斯坦必須緩和同印度的緊張關系，并限制同中國的關系。同時，美國決策者并不同意恢復對巴基斯坦的軍援。

這樣，到1965年底，美國在南亞次大陸的戰略重點已經毫無疑問地轉向了印度。1965年11月8日，國家安全委員會出臺了題為《美國對印度的援助戰略》的文件，全面闡述了美國對南亞次大陸的政策及其目標。國家安全委員會認為，共產主義并沒有對南亞次大陸構成直接的和迫在眉睫的威脅，“對印度的真正威脅不是來自喜馬拉雅的另一邊，而是至今依然脆弱的印度社會可能出現的分裂和解體”。如果由于國內政策的失敗而導致印度的分裂和解體，那么如同發生在20世紀40年代末期的中國的事件一樣，一個全國性的共產黨政權就會出現。這樣一個政權的出現不僅會破壞亞洲的力量均衡，而且還會在其他非共產黨國家引發“多米諾骨牌效應”。文件強調，“在目前看來，這些可怕的可能性似乎很遙遠，但真正的問題在于，這些可能性是否足夠真實，以證明采取同所冒風險相稱的預防措施是正確的”。國家安全委員會無疑相信上述可能性，為此建議約翰遜政府繼續向印度提供經濟援助，防止印度走向共產主義。

在1966年初同印度總理的會談中，約翰遜表示，必須按照美國的條件發展美印兩國的新關系。美國的基本條件是，印度必須采取“鑄劍為犁”的政策，因為目前南亞地區“不戰不和的局面威脅著經濟發展的進程”。同時，美國利用印度1965年至1966年的糧食短缺和饑荒，迫使印度政府將經濟發展的重點放在農業上，并推遲對印度的軍援。而在同一時期，印度甘地政府不僅在越南問題上不斷批評美國的政策，而且還加大同蘇聯的軍事合作。這樣，美印政治關系日趨緊張。當1967年1月甘地向胡志明發去熱情洋溢的生日賀電時，美國對印度的不滿終于爆發了。臘斯克打電報給鮑爾斯說：“如果她感到她必須傾向于不結盟取悅于共產黨世界，以便明白地向莫斯科表明自己的誠實可靠，那她就不能表明對美國的誠實可靠?！?/p>

1967年4月12日，約翰遜政府經過近一年多的考慮后，宣布同時向印度和巴基斯坦提供新的軍援政策。這一政策規定印巴兩國可以用現金購買先前美國供應的軍事裝備的零部件，但必須是個案處理。這一妥協的方案并未使印巴雙方滿意。巴基斯坦在1968年初終止美國使用白沙瓦的設施，充分反映了巴基斯坦對美國政策的不滿，同時也標志著“曾經存在于美巴之間的特殊關系的僅存的殘留物的消失”。

三在中東、拉丁美洲和非洲：支持“和平的革命”“反對非洲式的社會主義”

肯尼迪和約翰遜未能維持中東的和平?？夏岬舷Ｍ谔幚戆＜昂鸵陨械臓幎酥胁扇　肮摹狈椒ǎ辜{賽爾不要去尋求蘇聯的幫助。但肯尼迪的計劃在1962年到1963年的時候遭遇來自納賽爾的挑戰。當時也門王國爆發革命，國內政局混亂，納賽爾派兵75000名支持反叛者，沙特阿拉伯迅速介入阻止納賽爾的行動。美國起初向納賽爾施加壓力，希望他放棄干涉，但后來決定不反對埃及的行動。沙特阿拉伯立即對美國的石油公司加以排斥，以色列和英國也抗議美國僅僅是在言辭上抨擊埃及，而不采取實際行動。在這種情況下，肯尼迪改變了政策，宣布納賽爾是不可信的，并派空軍保衛沙特?？夏岬线€向以色列保證：如果需要，美國將以第六艦隊保衛以色列，同時向以色列出售包括地對空導彈在內的大量軍火。這樣，肯尼迪完全采取了親以色列、親沙特、反埃及的政策。

約翰遜繼任后，美國決策者繼續檢討對中東的政策。在他們看來，中東地區“日益加深的政治分歧”并非是阿拉伯人和以色列人之間的分歧，“而是溫和的阿拉伯國家同親納賽爾的國家之間的分歧……納賽爾是共產主義的人”，他希望在蘇聯的幫助下“顛覆整個中東地區的溫和的國家”，進而控制這一地區。因此，約翰遜和國家安全委員會一致認為，“問題就在于，在莫斯科對薄弱的環節進行刺探的時候，美國是準備支持自己的朋友和那些溫和的國家，還是作為在近東地區的強國而退縮”。1967年的六天戰爭是對約翰遜中東政策一個重大考驗。

由于美國的鼓勵，1967年6月5日，以色列軍隊突然對駐扎在埃以邊境的埃及軍隊發起進攻。在六天戰爭中，以色列摧毀了納賽爾的大部分的陸空力量，同時也沉重打擊了埃及的盟國約旦和敘利亞，占領了包括約旦河西岸、西奈半島、加沙地帶和耶路撒冷城總計6．5萬平方公里的阿拉伯領土。由于約翰遜政府在六天戰爭中支持以色列，阿拉伯國家的反美情緒普遍高漲，埃及、敘利亞、阿爾及利亞、伊拉克、蘇丹、也門等國先后宣布同美國斷交。盡管1967年11月聯合國通過了要求以色列從阿拉伯領土上撤軍的242號決議，但也未緩和美國同阿拉伯國家的關系。同時，戰爭的一個重要后果是蘇聯在中東地區加強了影響力。

肯尼迪政府特別重視拉丁美洲在美國第三世界政策中的樣板作用，1961年3月13日，肯尼迪向拉美各國駐美大使提議成立“爭取進步聯盟”，其目的是建立一個穩定有序的拉丁美洲，以免本半球接二連三地爆發“卡斯特羅式”的革命。根據“爭取進步聯盟”的計劃，在以后的十年之中，美國提供200億美元，拉丁美洲各國提供800億美元用于該計劃的發展?？夏岬弦罄朗茉畤M行、稅收和其他社會經濟方面的改革，從而使得窮人和中產階級從中獲益?？夏岬显?962年的時候警告說：“如果不能實現和平的革命，那么暴力革命就不可避免?！痹谝院蟮膬赡陜龋@些雄心勃勃的計劃卻遇到了很大的困難。由于華盛頓官僚體制內部的爭斗，由于巴西、阿根廷和墨西哥這些主要的拉美國家都表示不愿把自己的發展計劃送交美國審查，特別是由于許多國家政府的無能或不愿進行已經許諾的一些改革，這些計劃被削減了。在有些國家還不能建立必要的政治穩定，由于肯尼迪政府在要么干涉主權國家的事務，要么眼看“爭取進步聯盟”日益受到削弱這兩個問題上難以做出選擇，因而不能進行有效的反應。

約翰遜繼任后，決定繼續執行肯尼迪的拉美政策，但更多關注如何防止

共產主義對拉丁美洲的“顛覆”。因此，約翰遜的拉美政策的基本出發點是防止出現第二個古巴。在經濟援助方面，約翰遜大力支持對拉美的道路和通訊等方面的基礎項目的投資。約翰遜讓時任美國駐墨西哥大使托馬斯·曼(ThomasMann)回國負責美國對拉美的政策。在曼的眼中，雖然“爭取進步聯盟”的想法聽起來很好，但僅有政府的投資是不夠的，必須為私人投資創造有利的環境。在政治方面，曼堅持認為，如果美國不能顯示自己可以對付古巴，那么美國就不可能在拉丁美洲獲得較高的聲譽。1964年3月18日，曼宣布了他對美國拉美政策的解釋，很快便被冠以“曼主義”，其核心就是，為了保證西半球免受顛覆，穩定成為最為優先的考慮。同時，美國也希望在實現這一目標的前提下保持西半球的“進步和自由”。由此美國決策者認為，這一政策可以促使拉丁美洲形成一種政治模式，即“那些具有政治能力和改革思想的民選總統同軍人和其他保守勢力形成實際的合作關系”。美國決策者相信，這種模式將會持續在西半球普及開來，同時，“這種模式能夠帶來短期的政治穩定，使得政府可以集中精力進行發展和改革”。因此，約翰遜政府表示愿意承認拉丁美洲的一些軍人政府。根據這個標準，美國決策者甚至認為巴西的軍政府也是“進步的”。

另一方面，約翰遜政府在處理同拉美國家的關系時經常揮舞著大棒。對秘魯政府試圖控制其境內的美國石油公司的做法，紐約州參議員羅伯特·肯尼迪明確表示：“你可以查封報紙，可以取消議會，可以把宗教反對派人士投入監獄……你依然還可以得到許多援助，但是，如果你愚蠢到想打一家美國石油公司的主意，那么我們就不會給你一分錢。”在巴拿馬運河問題上，巴拿馬總統在1962年訪問美國時就向肯尼迪提出要修改巴拿馬運河條約，雖然遭到拒絕，但美國同意在運河的某些地方可以同時懸掛美國和巴拿馬兩國國旗。到1964年1月，由于巴拿馬民族主義者同運河地區的居民在懸掛國旗的問題上發生沖突，導致20人死亡。當巴拿馬政府再次要求修改運河條約時，約翰遜拒絕了，他還強硬地表示，美國不會允許對美國國旗的侮辱。

1965年4月，多米尼加的反叛者發動了反對軍人政權的內戰，約翰遜政府很快判定叛亂是共產黨指使的，或是“卡斯特羅式的”。4月28日，美國派出2萬名士兵，出兵這個加勒比島國。約翰遜利用這個機會，在1965年5月2日宣布了所謂的“約翰遜主義”。他宣稱：“美洲國家不能允許，一定不能允許而且也決不會允許在西半球建立另外一個共產黨政府。”他警告說，變革“應該通過和平的過程進行”，并保證美國將保衛“本半球的每一個自由的國家”。約翰遜主義的重要性同杜魯門主義和艾森豪威爾主義一樣，它取決于美國如何從廣義上解釋“共產主義”及如何順利地讓武裝力量承擔保衛“每個自由國家”的義務；其真實的目的在于防止另外“一個古巴”的出現。20世紀60年代美國拉丁美洲政策實施的結果，就是美國成為拉丁美洲“進步政權的頑固的反對者和軍人政權的笨拙的支持者，只要這些軍人政權宣稱自己狂熱地反共并粗暴地鎮壓反對派。”究其原因，美國的政策混淆了反對共產主義的短期目標同消除招致共產主義顛覆的條件的長期目標之間的區別。在處理拉美問題時，美國僅從自己的國家安全的角度考慮拉美地區的發展，而不是著眼于整個西半球；更為重要的是，約翰遜政府把過多的精力放在越南戰爭上，沒有政治意愿和力量去推動“進步聯盟”的發展。

越南、中東和拉丁美洲只是約翰遜政府所要對付的第三世界的一系列革命和民族主義運動的一部分。自從1960年以來，非洲一直是最動亂的地區。在肯尼迪任內，非洲大陸在肯尼迪的外交政策中占有重要的地位。美國不僅向非洲地區派遣了大量的和平隊人員，而且肯尼迪還停止了對南非地區的反對殖民主義的領導人的敵視。約翰遜繼任總統后，美國對非洲的政策開始發生微妙的變化。非洲大陸不穩定及不斷惡化的局勢使得美國的自由主義者認為，非洲的民族主義者不能成為發展的力量。美國決策者認為，共產主義當時并未對非洲大陸構成威脅。同時，由于美國在越南戰爭中越陷越深，對非洲的關注越來越少，臘斯克明確表示，美國不要在每個非洲首都扮演“老大先生”的角色。1964年4月，約翰遜任命W．艾弗里爾·哈里曼(W．AverellHarriman)擔任副國務卿，專門負責非洲問題，使之不要上交到國務卿。非洲在20世紀60年代初期美國外交中的重要性可見一斑。

但是，也就是從20世紀60年代初期開始，非洲局勢開始發生明顯的變化，西非一系列的軍事政變和東非的軍事叛亂，特別是蘇聯向索馬里提供武器裝備、中國對桑給巴爾革命的支持以及加納激進的反美運動，都迫使美國決策者重新考慮對非洲的政策。美國決策者甚至希望，“以在國內制定‘偉大社會’的同樣的動力和想象力來確定美國未來對非洲的政策”，其政策重點在于“鼓勵經濟和政治發展，以此作為防止激進主義和防止為蘇聯或中國的干預提供機會的一個重要手段”。

在非洲之角，索馬里在1963年11月拒絕同美國簽訂軍事援助協議，但卻同蘇聯達成了協議。1963年底，索馬里同埃塞俄比亞發生邊界沖突。起初美國并不想介入，當埃塞俄比亞的塞拉西皇帝聲稱，如果美國不援助他，那么他就“可能會同魔鬼打交道來拯救自己的國家”。在美國支持埃塞俄比亞的情況下，索馬里同埃塞俄比亞的邊界沖突才得以結束。

在加納，約翰遜政府試圖利用對建設水壩計劃的援助，使得非洲最為激進的領導人恩克魯瑪(KwameNkrumah)變得溫和一點。但在1964年2月加納爆發大規模的反美抗議活動后，美國國會開始批評約翰遜的政策，要求取消援助計劃作為報復。對此，臘斯克在致約翰遜的一封備忘錄中指出，政府不能對這些要求讓步，否則“將破壞我們抵制共產黨在加納產生強大影響的機會。美國必須采取步驟讓恩克魯瑪意識到，如果聽任加納目前趨勢的發展，他就要冒失去美國的友誼和援助的巨大風險”。約翰遜決定派哈里曼去加納同恩克魯瑪會談，警告恩克魯瑪如果繼續制造麻煩，國會將會施加壓力停止對水壩建設的援助。

對于美國指責自己實行社會主義，恩克魯瑪解釋說，加納的“社會主義”不是蘇聯式的，也不是中國式的，“而是從加納公社傳統中發展起來的具有加納特色的社會主義”；他還贊揚美國的資本主義是“文明的資本主義”。但對恩克魯瑪標榜所謂的“非洲式的社會主義”，美國決策者認為就是“個人獨裁”，而且是強烈的“親中共”。美國雖然繼續援助水壩建設，但約翰遜本人不喜歡同恩克魯瑪打交道。1966年2月，加納的一場軍事政變推翻了恩克魯瑪。美國對政變持支持的態度?？颇诮o約翰遜的一份備忘錄中說：“加納的政變是意外收獲的另一個例證。同黑非洲的任何一個領導人相比，恩克魯瑪的所作所為更多地損害了我們的利益。作為對其強烈的親共傾向的反應，新的軍人政權幾乎是完全親西方的?！迸c此同時，加納軍人政權也表現出親美的態度。加納“民族解放委員會”主席安克拉在致約翰遜的信中表示，加納支持美國的“民主原則和生活方式”。有了這樣的表態，美國立即向加納軍人政府提供了大量的援助。

約翰遜任內美國對剛果的干涉，也突出表明了冷戰對美國非洲政策的影響。剛果在1960年6月30日獨立，剛果加丹加省在莫瓦斯·沖伯(MoiseTshombe)領導下并在比利時及歐美銅鈷公司的支持下，企圖把加丹加省從剛果分離出來。剛果總理帕特里斯·盧蒙巴(PatriceLumumba)是個社會主義者，其政策得到蘇聯的大力支持。1961年1月，約瑟夫·蒙博托上校(JosephMobuto)在中央情報局的支持下發動政變，逮捕并殺害丁盧蒙巴。隨后，美國大力支持蒙博托政權同反叛武裝進行斗爭。蒙博托的軍人政權執政后盡管日益腐敗，但它卻更加親西方。1967年約翰遜甚至未經國會同意就派遣由美國人駕駛的C一130運輸機幫助剛果政府平息白人雇傭兵發動的叛亂。美國的影響在剛果持續增長，從1965年開始就取代了比利時，成為影響剛果局勢發展的最大因素。約翰遜曾希望增加對蒙博托及其他非洲領導人的援助，但越南戰爭使得美國力不從心。

四結語

肯尼迪一約翰遜時期的美國對第三世界的外交政策是遏制戰略的重要組成部分和實踐，這一政策完全服務于美國全球遏制戰略和遏制中國的政策目標。美國在實現這些政策目標的過程中，軍事反應、軍事援助、經濟援助等成為最重要的手段。在與蘇聯和中國爭奪第三世界的斗爭中，美國使用這些手段，反對他們認定是親共產主義或共產主義的民族解放運動及有關的事態發展?？傮w而言，肯尼迪和約翰遜的外交政策在相當程度上忽視了第三世界國家試圖在戰后國際體系中尋求恰當位置的努力。在整個20世紀60年代，美國對第三世界的外交雖然有所成就，但也充滿了危機、挫折、痛苦和失敗，外交決策者和普通的美國人為遏制戰略付出了前所未有的代價。