基層政府行為方式變革論文

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內容提要：農村治理問題始終是我國政府管理的基本問題。農村治理關乎整個社會的治理，農村穩定則社會穩定已是一種共識。在轉型時期基層政府治理農村的方式已不適應現實的要求，嚴重制約著政府主導作用的發揮，應適時進行變更。本文從基層政府在農村地方治理中的地位分析入手，回溯新中國建立50余年基層政府農村治理體制及方式，圍繞農村市場化趨向的改革，呼喚基層政府行為方式變更。

關鍵詞：農村地方治理基層政府體制政社合一行為方式變革

一、近50年中國基層政府農村治理體制及行為方式回溯

新中國成立后，中國社會發生了重大變革，農村發生了翻天覆地的變化。黨領導人民對存在了幾千年的土地私有制實行了徹底改造，從而奠定了人民當家作主的社會主義政權的重要的所有制的基礎，并構建了新型的基層政府農村地方治理體制，政府對農村的作用得到了空前的加強。這一新型體制的建構和運行隨著我國農業管理體制的逐步建立和改革，經歷了幾個不同的時期，進行過幾次重大的調整。

(一)農村社會主義改造時期基層政府體制

建國初期，人民政府迅速地在地方確立起了農村地方治理行政體制。這一時期由于農村在大規模地發動和推進，基層政府組織形式仍保留著縣、鄉的格局，只是運作機制和所轄范圍與舊中國不同?！叭嗣裾畬λ扇〉闹贫扰c(即費孝通)早先描述的體制相仿，但有重大區別，單位的大小很不一樣，甚至單位的范圍限定也不那么死板?！盵1]“首先是省，省分成若干個縣，相當于舊體制中的縣。每縣有若干鄉，這些鄉一般來說，比舊體制中的鄉大一些?！盵2]鄉之下為村，鄉和村分別建立了委員會，實行直接選舉制?！懊恳患売幸粋€委員會和一個選出的領導人。鄉委員會包含從每個村里推選出來的兩名或兩名以上的代表，人數根據村的大小而定?！盵3]從查證的資料看，以上敘述基本反映了當時的歷史狀況。1950年12月8日政務院第62次會議通過了《鄉（行政村）人民政府組織通則》明確了鄉級政府為我國基層政權組織?！锻▌t》規定鄉人民代表大會（或鄉人民代表會議）和鄉級人民政府為基層行使政權的機關。在鄉級人民代表會議閉會期間，鄉人民政府即為鄉的行政政權的機關。農民開始行使真正意義上的選舉行政治理人員的自主權。1953年底，全國絕大部分地區相繼完成了任務，農民的積極性被有效調動起來。為了克服農民在分散經營中遇到的困難，有必要在農村建立起自愿互利的合作組織，于是許多地方相繼出現了產生于革命根據地時期的“互助組”。隨著愛國生產運動的興起，農業生產互助組織也更加廣泛地發展起來，逐步發展成為農業合作社。合作社初期為初級農業合作社，也叫初級社，不久發展為高級農業合作社，稱高級社。1956年底，全國絕大多數農村基本實現了高級社。合作社設有社長，負責社的經營事務。這一時期，基層政府農村治理體制正處于徹底變革前夜的寧靜狀態?；鶎诱\作機制和方式開始隨著社會主義性質的農業體制（以下改稱傳統農業體制）的逐步建立在積極地進行著變革。1953年10月11日，中共中央發出“命令”和“決定”，對糧食、油料實行計劃收購和計劃供應。隨后又在54年至57年間又陸續決定將棉花、棉布、生豬、烤煙、麻類、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛以及經濟作物和藥材納入統一收購、統銷和派購。從而在農業生產、供應和銷售環節中建構起了統購、統銷體制。奠定了傳統農業的微觀經濟基礎。與此同時，農村生產經營單位也在由分散的個體向集中過渡。農業合作化的全面推行正在從根本上改變基層政府對農村的治理手段。有資料表明，實行合作化以后，國家對農村統購統銷的對象，由一億幾千萬戶簡化為幾十萬個合作社。因為，國家已不在直接向農戶統購糧食、油料等，而直接面向合作社。政府干預經濟的手段由市場向計劃過渡?；鶎诱男姓袨榉绞接啥鄻有韵騿我贿^渡。這樣就空前地強化了政府支配農村經濟活動的力量。中央政府支配農產品及生產資料政策和調整，促使了基層政府治理農村手段的變化。這時期基層政府體制與行為方式的突出特點，在寧靜體制下行政行為方式悄然變革。

（二）政社合一的化體制

如前所述，隨著我國社會主義傳統農業體制的興起，基層政府行政手段的變革，傳統的或稱之為沿襲舊中國基層農村治理外殼的鄉（鎮）村體制面臨著被徹底改造的可能。憑心而論，即使不是“制”（特指名稱）取而代之，也會被其他形式所取代。因為基層政府依存的經濟管理基礎及其運作機制已完全向計劃經濟過渡了。與此同時，基層政府行為方式又先于體制進行了適時的變革。一種新的基層政府農村治理體制呼之欲出了。

隨著傳統農業管理體制在法制上和實踐上的鞏固，自1958年4月河南省遂平縣查岈山成為了第一個“”，制在全國范圍內很快取代了鄉（鎮）體制。資料顯示，截止1958年11月，全國各族農民的99.1％，共計12692萬戶，組成26572個“又大又公”的，平均每個公社4777戶。

制的產生經歷了特定的過程，在此無須贅述。但從其體制完整成熟的形式看大體是這樣的：縣、、生產大隊、生產小隊。制建立的微觀經濟基礎是大規模農村集體經濟的迅速建立。農村中農民對土地生產經營權由分散向集中的過渡即由互助組向初級社向高級社過渡。土地由分散向集中，形成一個特定的生產組織統一經營管理，共同進行生產勞動。生產工具、生產資料由生產組織成員集體享有。勞動產品實行計劃分配。這是一種緣自于理想化了的社會主義大家庭思想傾向下產生的一種集體所有制形式。實行政社合一、集中管理的體制。它的生產運作方式與分散的土地經營方式有明顯的不同，突出之點就是生產經營、分配等一系列活動的集中統一。統一由生產組織單位如生產隊（或者更高一層級）計劃進行。排斥任何形式的個人自己經營活動。隨著農村所有制關系變革和經濟調節方式在實踐中的確立和鞏固，傳統社會主義農業管理體制也開始被強化。中央政府進一步強化和細化了統購、派購政策，使之形成體系，互相銜接，從而逐步地完成了農產品實行計劃經濟排斥市場經濟的改革。市場的因素在農業生產經營管理中被鎖定在“歷史”中。必然地基層政府管理農村，尤其是管理農業的手段就被行政手段所壟斷。行政指令成為農村治理中最有效、最具剛性、最靈驗、最普遍的方式。在這一體制下，經濟指標服從政治需要，逐漸喪失了反映農村經濟發展實際的真實性。生產經營中的瞎指揮，各種浮夸風開始抬頭、盛行、風起云涌就不會顯得可笑了！基層政府行為的價值取向明顯地偏離了正軌，向政治傾斜。排斥經濟手段、法律手段、思想工作手段，青睞行政手段就是其明顯的特征。這一時期政府的政治統治職能被大大強化了、突出了。撇開制對錯問題，來考察這種行政治理體制的行為方式產生的效果的問題，不難看到，這種指令性的行為方式效果是非常明顯的。它使得基層政府在農村治理中的主導功能得到空前釋放，尤其強化了政治功能。到“”階段，幾乎扼殺了農村生產力的發展。因為這一時期農業生產微觀行為主體（農戶）生產積極性已降至最低點?！捌骄髁x”、“大鍋飯”、“出工不出力”的生產經營體制，已從根本上抑制了農民的生產積極性。制體制下，政府行為方式單一而有效。雖然這一時期農業經濟發展處于建國后的低谷，“”期間還一度走向崩潰的邊緣。但農村社會總體上卻保持著驚人的穩定。這只能歸功于政治的力量。政治力量保以有如此大的功效呢？從社會結構變化看這一問題可能會有很大啟示。自古以來中國社會一直處于靜態型的農業社會狀況，社會結構和社會生產關系處在漫長的緩慢變化中。新中國成立后，黨領導人民建立了社會主義制度，社會結構和生產關系發生了巨大變化，尤其在農村建立起了集體所有制經濟，中國社會從形式上開始擺脫幾千年的固有的靜止狀況向現代農業社會過渡。但事實上直到1979年農村實行土地聯產承包責任制前的30年中，這種過渡是極為緩慢的，還未能真正從靜態型農業社會的陰影中掙脫出來。因為靜態型農業社會最大的一個特征是社會結構的穩定性主要靠政治力量來維持，“使社會諸要求以特定方式結合為一個整體的力量，在近代社會的政治權力，社會組織、市場和輿論，在古代社會主要是靠政治力量，政權以外的社會組織本身就不發展，所能起的中介作用不會很大，自然經濟下市場的調節力也有限，而政治權力卻很強大，無處不起作用?！盵4]在人民公計實行政社合一，集中管理體制下政府治理農村中政治功能過度強化。在階級斗爭一抓就靈的政治氛圍里，即使是中國最偏僻的山村，目不識丁的農民也在使用政治斗爭的武器，從而使農村社會保持著固有的穩定。這一點足以說明，我國社會實質上還沒有真正邁開大步向現代型農業社會過渡。這從一個側面折射出，在這種社會結構之下基層政府的行政行為又主要的是行政指令了。

（三）政社分設的鄉鎮村體制的建立

黨的十一屆三中全會召開后，我國各條戰線都開始了撥亂反正，工作重點轉向經濟建設。在小平同志倡導和領導下開始了20余年的改革開放。我國農村首先在土地經營方式上作了改革，從1979年起實行了以家庭為單位聯產承包、雙層經營、統分結合的責任制。從實質上講，這次改革沒有觸及土地所有制的基礎，土地國有、集體所有仍然沒有改變。只是土地使用權或稱為經營權的改革。農民在生產經營上獲得了真正的自由權。從而再次激發了中國農民的積極性。中國農民長期習慣于自耕方式，他們視土地為生命。正如一位學者所說：“美國農民把土地看作商品，中國農民則把農場看作嬰兒?！盵5]他們對土地深厚感情是根深蒂固的?！啊笔罐r民獲得了土地，激發了他們經營土地的積極性。然而以隊為基礎的集體統一經營方式的實行，在讓廣大農民品嘗了新體制的激動之后，又使他們隱隱感到了那種人人有份，集體所有卻缺乏自由支配權的耕作方式，離他們的渴望有了相當的距離。削弱了他們對土地的熱情。自然地也就降低了對猶如是抱養的“嬰兒”的關心和撫愛。加之，政治運動波及廣大農村，人們之間的關系搞成人人自衛，生產積極性的發揮也就喪失了群眾基礎。此外，這種經營方式還脫離了中國農村生產力發展水平，脫離歷史傳統習慣。最終由新的生產經營方式取代也屬必然。據統計，目前全國實行家庭承包經營的村占總村數的98.2％，承包經營農戶占農戶數的96.3％，家庭承包經營的土地面積占總土地面積的98.6%。[6]與此同時，國家也同步開始了農業流通體制改革，80年代，中央出臺了一系列農業流通體制改革的政策，如提高糧、棉等18種主要農產品收購價，提高部分農副產品銷售價；有計劃、有步驟地逐步放松和放開農產品的統購、派購和統銷政策。放松了農業生產統得過死的局面。1985年國家正式宣布停止了統購統銷政策，而代之以合同制。農業計劃體制中開始引入了市場機制。傳統農業管理體制在微觀領域中開始了蛻變。制失去了存在的微觀經濟基礎。這時期的基層政府農村治理體制和行為方式也進行了相應的變革。1983年，中共中央發出《當前農村經濟政策的若干問題》，對體制的改革作了明確規定，指出：“的體制，要從兩方面進行改革。這就是實行生產責任制，特別是聯產承包制；實行政社分開?！蓖?0月，中共中央、國務院發出了關于政社分開建立鄉政府的通知。即，實行政社分設，改變政社合一體制，分別建立作為基層政權組織的鄉政府和獨立自主經營的合作經濟組織。自83年10月起到85年春，全國共建立9.2萬多個鄉（含民族鄉）、鎮人民政府。除少部分省有以原大隊為單位改為“鄉”外，其余絕大部分省、自治區、直轄市基本是以原公社為單位建鄉。鄉所轄區內的農村地區性的經濟組織形式也實行了多樣化的改革。有的以原生產隊為單位，有的以村為單位，有的以“鄉”為單位設立了農業合作社、經濟聯合組織、農工商公司或保留原稱生產隊等合作社組織。勞動群眾集體所有制經濟性質不變，土地生產經營實行農戶分散經營與集體統一經營相結合的雙層經營體制。至此，我國基層政府農村治理體制恢復了鄉(鎮)建制（與50年代初期有了較大的不同）。實行了縣、鄉（鎮）、村民委員會或村公所（辦事處）、社(村、隊)的組織體制。隨著農村家庭聯產承包，雙層經營責任制的確立和完善以及國家關于農業流通體制改革的深入，農村經濟在逐步引入市場機制后，逐步向市場化取向過渡。進入90年代后，我國農產品綜合商品率已達60％以上。這標志著我國農業由傳統靜態型真正向現代化型農業轉變。這一時期基層政府的行為明顯地表現出了過渡性的特征，行政手段和經濟、法律等手段的混合。由于農村經濟體制改革不斷地在深化，基層行政體制改革明顯地滯后，基層政府職能未進行徹底轉變，行政運行機制嚴重不適應變化著的市場機制的要求。計劃經濟時期的產、供、銷分割的部門設置沒有徹底更改，命令、指派等仍舊是鄉級政府行為的主要方式，領導方式和工作方法沒有大的改變?；鶎诱袨榉绞皆谘杆僮兓墓芾韺ο竺媲帮@得猝不及防，捉襟見肘，已不適應形勢發展的要求。

二、處于壓力型體制下的基層政府行為方式考察

我國傳統農業體制對農業資源實行計劃配置，農業服從國民經濟計劃總要求，為了盡快建立起工業化體系，農業支援工業成為國民經濟發展的總戰略，建立在這一基礎之上的基層政府體制就帶有了高度集權化的特征，是一種典型的“動員體制”[9]，即集中社會資源重點實行某些領域建設。政府農業管理體制和機構設置基本上是按部門、產品設置。部門管理權力高度集中，行政動員能力非常強，各個領域中按行政指令對各項指標進行層層分解、調撥，由政府計劃配置資源。國家依托由基層政府為基礎的統一嚴密的組織體系主導國家和社會絕大多數事務。顯然，這時期基層政府行為主要依賴于強化了的行政權力，體現出單一行政命令的控制方式。改革開放以后的這種行政體制開始被打破，處于社會轉型期的基層政府體制具有了一種明顯的“壓力型”特征：一方面，政府在主導經濟體制在向市場化過渡的同時，又承受著市場經濟發展的壓力；另一方面，現行體制受到了社會結構大變化產生的諸多方面的壓力；此外，它還時刻承受著新生機制對傳統窠臼的撞擊?？傊嫖C這一動和界的現象明顯地在轉型時期基層政府體制中體現出來。

壓力型體制使基層政府行為的價值取向明顯地向經濟利益偏移。中央政府下放給地方較大的自治權力，尤其是經濟發展權力，大大激發了地方搞經濟建設的積極性。地方政府為加快發展向基層政府下達了強硬的經濟指標，普遍采用經濟領域的合同形式，要求鄉級政府與上級部門簽訂責任書。而地方財政的分鍋吃飯，基數包干，結余歸當地財政的做法則更強化了基層政府行為偏向經濟利益的趨向，在經濟利益驅動下，基層政府直接主導和參與農村經濟生活，尤其是鄉鎮企業生產、經營活動?；鶎诱哂辛溯^強的財力支配權，獨立意識較強，利益目標也較明確，由此大大強化了基層政府利益意識，其積極作用是調動起政府部門及公務員抓經濟，尤其是上項目、搞投資、內引外聯的積極性，掀起了一輪地方經濟建設熱潮，地方經濟有了很大發展。其負面作用是嚴重削弱了基層政府的公共服務職能。由于管理制度不健全，尤其是行政監督機制缺乏，致使貪污、腐敗和不正之風盛行，嚴重損害了人民政府的形象。壓力型基層政府體制的運行模式通常是圍繞各種指標，多數為量化的指標層層進行分解、派發、落實、評估。由于農村市場化的取向不可逆轉，行政命令的受體多數喪失，基層政府行為通過命令的方式較難取得成效。在政府職能沒有完全轉向以適就市場經濟體制要求，行政體制未徹底進行改革的情況下，基層政府行為選擇了“行政承包制”的方式實現行政目標，這實際上是一種“政治承包”的方式，是在行政權力以指令方式失效后的一種替代，是市場領域中普遍存在的“合同契約”關系在國家政治社會中的一種滲透。上級部門將產值、利潤、成本、工資獎金以及稅收、計劃生育、社會治安等等指標確定后，與基層政府以“責任書”的形式進行落實?；鶎诱酝瑯拥姆绞接峙c所轄的村委會（村公所、辦事處）及相關的職能部門簽訂“任務書”，層層責任制使政府目標層層分解，層層落實。這種行為方式力圖改變長期以來我國行政制度中權責不明確，大鍋飯的狀況，在實踐中確實收到了一定的成效。尤其是在行政指令方式喪失受體后，農村治理中行政權力形成“真空”的狀況下，鞏固了基層政府主導農村治理的作用。但是，它的負面作用也很大，尤其是在經濟體制改革明確了市場化取向之后，它給農村市場主體的培養、政府職能向服務型的轉化等帶來了不利的影響，歸納起來有這樣一些方面：

其一，“行政承包制”強調目標忽視手段，容易造成對行政相對人利益的損害。通常責任書只規定完成的目標，而不規定完成的“路徑”。對未按期完成或達到的指標則實施適應的處罰，主要是經濟的處罰。它將責任部門或個人的利益包括提級、晉升、工資、資金、獎勵等緊密聯系。在許多地方責任人員還須交納抵押金。這樣責任人在完成任務的過程中就極容易采用一些違反行政原則、法律原則的手段。更為嚴重的是他無法遏制責任人越權行政、違法行政、法外行政，嚴重損害公民的合法權益。當前，我國農村地方治理中基層公務員存在著為人民服務意識談漠，濫用、非法動用警力，工作方法粗暴等等各種違法、違紀現象屢禁不止，處在高發期狀態，這與基層政府行政行為方式不妥當有著直接的聯系。

其二，“行政承包制”強化了基層政府干預農村經濟發展的功能，不利于農村市場經濟主體的培育。確立市場經濟體制的重要之點在于市場主體的培養和發展，政府主導經濟的功能應該是通過經濟杠桿如價格、稅收、利率等進行體現。政府應從直接參與經濟活動的狀況下逐步退出來，盡量減少對經濟生產活動的直接干預，讓市場主體自由地在經濟活動中從事生產、經營、管理活動。然而，在壓力型體制下的政府“行政承包”行為卻與農村經濟的市場化相背逆。由于經濟增長目標的壓力，地方財政收支要實現平衡，加上地方利益的驅動，基層政府更進一步加強了對鄉鎮企業及所轄經濟實體的控制。因為企業數目的增加，產值的增長，投資項目的擴大，利潤的增長已納入了基層政府領導人政績的范疇，并且占了很重的分量。在基層政府的“行政承包”書中也包括了上述目標，在追求增長速度、憑增長指標論政績氛圍中，基層政府大量履行企業家的行為。鄉鎮主要負責人員大量參與本地企業活動，進行選項目、跑貸款、拉關系、搞生產經營活動。許多鄉鎮領導實際上就是當地一些鄉鎮企業的董事長、總經理。傳統農業管理體制中存在著的“政企不分”的“體制病”在現實中并沒有根治，甚至還一度達到了“高危期”。由于熱衷于企業活動，基層政府對構建社會化服務體系，著力培養農村市場主體，解決農村市場經濟發展過程中的諸多矛盾如小生產者與大市場的矛盾，農產品流通體制不暢，產、供、銷脫節的矛盾等問題重視不夠，作用有限。農村社會主義市場經濟體制的構建缺乏基層政府有效推動，長此以往勢必阻礙市場經濟的發展。

綜上所述，在社會結構處于重要的轉折時期，面臨諸多的挑戰，基層政府在努力地去適應，在政府行為方式上實行了一些變革，但這種變革遠落后于現實的要求。而今，政府管理制度不嚴格，管理手段落后，工作方法不適應等問題相當突出，其中基層政府行為方式存在的問題尤為突出，嚴重地影響了政府行政管理質量。當前農村治理中干群關系緊張，惡性事件層出不窮，與基層干部作風漂浮、工作方法欠妥是有直接關系的。黨和政府長期以來形成的說服教育、疏導、服務、全心全意為人民服務等優良傳統和作風被忽略了，引不起足夠的重視。而行政處罰、經濟處罰、法律制裁等卻成為通行無阻的方法，基層政府行為方式問題應引起黨和政府、社會各界關注?；鶎诱幱谡嗟幕A領域，是黨和政府聯系廣大農村的橋梁和紐帶，中央和地方各級組織關于農民、農業、農村的政策最終都要經這一層次落實，基層政府公務員的形象直接反映政府的形象?；鶎拥撵柟叹褪钦嗟撵柟?，農村的穩定就是社會的穩定，應當成為世人的共識。

最后，筆者借用行政科學奠基人伍德羅·威爾遜在《行政學研究》中說過的話來喚起人們關注政府行為方式研究問題，他說：“我們的政府如同一個身強力壯小伙子一樣，其機能已經得到發展，身材已經長大，但在動作方面卻變得笨拙了。其精力和年齡的增長，都已和其所具有的生活技能不相適應。它得到了力量，但卻不具備相應的行為?！盵10]

注釋：[1][2][3]費孝通《江村經濟—中國農民的生活》，第77頁、第373頁、第373頁，江蘇人民出版。[4][5]馮爾康主編《中國社會結構的演變》，第244頁、第241頁，河南人民出版社。[6]陳吉元、陳家驥、楊勛主編《中國農村社會經濟變遷》(1949-1989)，第589頁，山西經濟出版社。[7][8]國務院研究課題組編著《農村、市場、政府》第585頁、第255頁，中國農業出版社。[9]榮敬本、崔之元等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉變———縣鄉兩級政治體制改革》，第17頁，中央編譯出版社。[10]《公共行政學經典著作選讀》，第9至10頁，國家行政學院編印。