我國省制問題研究論文

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省制問題曾在20世紀上半葉的中國政爭中占據極其重要的位置。在此問題上先后出現過種種大相徑庭的觀點：既有廢省論，又有興省論；既有縮省運動，又有聯省運動。經過近半個世紀的沉寂后，這一問題近年來再次浮出水面。本章將回顧百年來有關中國省制問題的種種理論爭論和政治實踐，并進而闡明筆者自己的觀點。

第一節清末民初的廢省論

清初，在行政區劃上沿襲明布政使司之制，設1直隸和14布政使司。以后又陸續增設了3個布政使司，并改布政使司為省。1884年之前，清帝國在內地共設18省。1884年，清廷在原伊犁將軍轄區設置新疆省；1885年，析福建省置臺灣??；1907年，改盛京、吉林、黑龍江3將軍轄區為奉天、吉林、黑龍江3省。至清末，全國共設22?。褐彪`、奉天、吉林、黑龍江、山東、山西、河南、陜西、甘肅、新疆、江蘇、安徽、浙江、福建、江西、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、貴州、云南（不含已被日本侵占的臺灣省）。此外，相當于省級的地方還有西藏辦事大臣轄區、西寧辦事大臣轄區、烏里雅蘇臺將軍轄區和內蒙古地區。

省制質疑

清朝中葉，全國人口已達4億以上，平均下來，一個省的人口2000萬，超過歐洲的中等國家。省之下又有道、府（直隸州廳）、縣（散州廳）三級行政建制，基層的民情很難上達朝廷。因此，清末的維新派人士很早便對省制提出了疑問。

康有為于1888年12月3日致書曾紀澤，向他請教歐洲國家的行政體制。他在信中說：“今泰西之言治道，可謂盛矣。其美處在下情能達?！淞铋L之上有幾重耶？抑能直達其君相也？若上有道府，則事權阻撓甚矣。若能直達，則英、法之大，屬地又多，奏摺互繁，豈能盡覽而一一批行之？得無如漢制以郡領縣，而更無他督、撫、藩、臬、司、道耶？其令長以下之官幾何？”1在幾天后的《上清帝第一書》中，他批評了當時的官制，首次提出了“變成法、通下情、慎左右”的主張。2

1895年5月2日，康有為在《上清帝第二書》中，提出了廢除省制的具體建議：“今請首停捐納，乃改官制，因漢世太守領令長之制，唐代節度兼觀察之條，每道設一巡撫，上通章奏，下領知縣，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知縣升為四品，以給御、編檢、郎員及道府之愛民者授之。其巡撫之下，增置參議、參軍、支判，凡道府同通改授此官。其知縣之下，分設功曹、決曹、賊曹、金曹，以州縣進士分補其缺。其余諸吏，皆聽諸生考充，漸拔曹長，行取郎官。其上總督。皆由巡撫兼管，各因都會，以為重鎮?！?6月30日，他在《上清帝第四書》中重申此議：“故周則百里封侯，直達天子，漢以太守領令，下逮小民。層級既寡，宣治較易。近者日本之變制也，以縣直隸國主，而親王出為知縣，故下情無不達，而舉事無不行。吾土地遼闊，知縣太多，縱不能如日本直隸國家，亦當如漢制領以巡撫，崇其品秩，任以從臣，上汰藩臬道府之冗員，下增六曹三老之鄉秩，計月選不過數人，簡拔何勞簽部，清流向上，易于自愛，奏報直達，乃可舉事?！?在前夕的《上清帝第六書》中，康有為寫道：“縣令任重而選賤，俸薄而官卑，自治獄、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之轄，經累四重，乃至督撫，而后達于上。藩、臬、道、府，拱手無事，皆為冗員，徒增文書費厚祿而已。一省事權，皆在督撫，然必久累資勞，乃至此位，地大事繁，年老精衰，舊制且望而生畏，望其講求新政而舉行之，必不可得?！彼匀恢鲝垺耙擞脻h制”，但把“每道設一巡撫”的建議改為“每道設一民政局，妙選通才，督辦其事”。5

康有為的建議得到光緒皇帝的賞識，但不久就發生戊戌政變，百日維新成果付之東流，康有為、梁啟超等亡命海外。

廢省存道

二十世紀的頭幾年，梁啟超的思想相當激進，幾乎與革命派不相上下，他與歐榘甲等積極鼓吹十八省分立之說。歐榘甲著《新廣東》一書，稱：“故窺現今之大勢，莫如各省先行自圖自立，有一省為之倡，則其余各省，爭相發憤，不能不圖自立。……吾廣東人，請言自立自廣東始。”6康有為聞訊，急忙作《與同學諸子梁啟超等論印度亡國由于各省自立書》，以極其嚴厲的口吻教訓道：“嗚呼！何為出此亡國奴種之言也？……吾四萬萬之同胞，而欲亡國奴種也，其速為印度各省之獨立也；吾同胞而不欲亡國絕種也，其無效印度各省之革命自立也。……若中國各省真能自立，則基址淺薄，國界不定，國勢未立，人心未堅，爭亂未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比歐洲千年之老國，豈不謬哉？況其必不能成而徒取亂乎？”7康有為從梁、歐的言論中看到了各省分立的現實危險性，因而更加迫切地呼吁廢省。

在1903年的《官制議》中，康有為猛烈抨擊了當時的政治體制：“至國朝則盡收歷朝之弊政，如六卿分職之疏，督撫專省之大，司道府層累冗隔之侈，鄉官裁撤之害，資格年勞抽簽之滯，捐納雜途之眾，科舉空疏之甚，兼有而病更加甚焉?！蛄?，兵食為先，而財政兵政皆散在各省，如何籌餉，如何練兵，如何開制造局，如何開軍械局，如何開銀行，如何鑄錢幣，一皆聽各省督撫之各自為謀，為者聽之，不為者亦聽之，……夫方今歐、美各國，無論強弱大小治亂，而無不中央集權，舉兵財二者統之于政府矣。而吾國分張散漫失紀如此，其何立于競爭之世哉！”他認為，變政必從官制始，而官制有三：一曰為民，一曰為國，一曰國與民之交關?！盀槊裰普?，莫如公民自治；為國與民交關制者，莫如析疆增吏；為國制者，莫若多設分職，中央集權?！薄爸袊袢肇揭诵辛椃?，亟宜開議院，此議官制有一無二之要政也。”他建議由每府地方議會公舉議員一人，首府舉三人，繁府舉二人，直隸州亦得舉一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。顯然，康有為在這里是把府或者道作為最高級地方團體。8

梁啟超受到康有為的嚴厲批評后，放棄了革命、分立的鼓吹，轉而附和老師的廢省主張。在1910年的《外官制私議》中，他替“改省為道”倡議者歸納了八條理由：1．現制不能保政治之統一；2．緣此而中央施政之范圍太狹；3．緣此而財政計劃極難善良；4．緣此而弛內閣之責任；5．督撫無責任之道；6．欲免此諸弊而行中央集權，督撫惟以地方行政長官之資格奉令承教，不得自為政治上的計劃，今制之督撫遂成贅疣；7．督撫為國家政務官，轄治之境域較廣，規劃始能見其大，若僅為地方行政官，行政區域則不宜太大；8．省界為國家主義發達之障，茍將省區改置，則此種結習，不期而自消。同時，他也為主張省區不能驟改者設想了三條理由：1．今制雖內閣不得人，恃有二三賢督撫為一地方之保障，而人民受病之程度稍得減輕；2．以我國幅員之廣，以各省閡隔之遠，利害之殊，重以交通機關百不一備，雖內閣得人而揆諸現在情形終不能缺督撫之一級；3．今制有歷史上之根據不能驟革，否則民聽易惑，或且動搖社會秩序之基礎。梁啟超認為兩方面均有極強之論據，因而提出了一種折衷意見，即：“其一，將政務性質之萬不能分賦于各地方者，提而集諸中央，使中央施政范圍漸恢，經若干年后，督撫乃純變為地方行政長官之性質；其二，將國中一部分地方，改為中央直轄地?！狈仓彪`地方不設督撫，在民政部設一直隸地方政務局，專監督直隸地方之行政；直隸地方以今制之縣為最高行政區域，大縣謂之府，中縣謂之州，小縣謂之縣；改革伊始，先以直隸省為直隸地方，俟辦理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。9

梁啟超逐步推行裁督撫廢行省的主張，遭到戴季陶的強烈抨擊，他在《天鐸報》上撰文指責梁啟超“廢行省以長君權”，“是欲舉全國人民舉變為中央政府之奴隸也”。他認為：“吾國各省之性質與德意志聯邦各國及北美之各州相類似，而將來建設制度，亦必非如北美各州之性質不可。故中央政府與各省之關系，為聯合國家之關系，而非統一關系?！薄拔崦裼竺駲嘀鲩L，必不能不由地方分權而擴張省議會之權，如美國之州議會者，一面聯合各省以維持統一之國家，一面施行政治以圖地方之發達。乃梁啟超謂必廢省置道，改分治為直隸，如是則直欲以日本小專制國之法而施諸吾平等之大陸國民也?！?0

辛亥革命的爆發，正如梁啟超、歐榘甲當年所鼓吹，先由一省揭桿而起，宣告獨立，其余各省爭相憤發，群起響應，惟首義之省不是廣東而是湖北。按照事態的發展，在各省獨立基礎上建立的中華民國，實行戴季陶主張的地方分治似乎是大勢所趨。然而，當時的政治領袖，無論革命黨、立憲派、前官僚，除同盟會中孫中山一系外，多信奉中央集權的政策，亦贊同廢省論。

革命元勛章太炎創建統一黨，以“固結全國領土，厘正行政區域”為第一條政綱，并主張改省為道。11在復日人今井嘉宰書中，章太炎詳細探討了改省存道的理由，要旨如下：1．土地廣闊，不能細悉其治；2．今行省之制，民情風俗之異不恤，戶口土地之籍難周；一省所轄，大者百余縣，小者亦不損六七十縣，欲以一長官兼統其事，叢脞已甚。他指出：剖一省為數道，全國不過六七十道，隸于中央，一道所領，不過二三十縣，如是，則地方之治不紛，中央政令易行。12袁世凱親信、民國首任直隸都督張錫鑾通電全國，稱廢省改道有三大利，請求“先從直省實行，為天下倡”。13

民國元年（1912年），袁世凱政府就省制問題先后向臨時參議院提出兩個草案。其中第二次草案是袁世凱于10月12日在總統府邀集舊日任督撫之沈秉堃、孫寶琦、李盛鐸、齊耀琳等人與總統府秘書長梁士詒一起研究擬定的。該草案認為，“欲為根本之解決，宜廢省存道，以道轄縣?！彼岢隽藘煞N具體辦法：（甲）分全國為四十乃至五十余道。道一面為國家行政區劃，又一面為自治團體。設道總監為行政長官，直隸于內務部。設道會、道董事會、道總董為自治機關。每道轄縣四十乃至五十有余?？h為國家行政區劃，并為自治團體，與道同。設縣知事為縣行政機關，設縣會、縣董事為縣自治機關。每縣轄鎮若干，鄉若干。鎮鄉純為自治團體。以上甲種辦法為兩級制。若以分析各省為不便。則擬用乙種辦法如下。（乙）悉如甲種辦法，惟仍留省制。合若干道為一省。省置中央專使一人，名稱另定，專司監督各道。不為自治團體，故無省議會等自治機關。以上乙種辦法為虛三級制。10月18日，國務會議根據上述乙種辦法制定了虛三級制之大綱。14著名記者黃遠生稱其“實為廢省之先聲，為省制上之一大改革”，15梁啟超則稱之為“廢省置道之過渡”。16以府為行政區

政府采納“虛三級制”方案后，康有為寫了一篇洋洋灑灑的長文《廢省議》，力陳“去府存省道”之必不可行。他說：“廢省之議，即在平世為治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履發之于所作《官制考》及《國風報》，至今歲國人逐漸有改省為道之議，但省固在必廢，即道亦唯可為軍政區，而不宜為民政區，必以府州為行政區，乃適其宜?！薄拔粑嵛煨缟蠒爸豆僦瓶肌?，以人才寡乏，驟難改府，固權以一道為行政至大之區，而少須后時改道存府，此一時之權論耳。合舉國皆以道為然，政府亦已行之，然今實不可也。為今之計，政區只立府縣二級。其道制可存者，惟邊要巖疆耳?！笨涤袨檎J為，行省為蒙古之謬制，明誤循之，并非中國舊物；道者，明以設兵備道，駐總兵，又設按察副使，是軍政區兼上控區，強合諸府州，地理民俗多不同，不能為行政區；府、直州乃唐宋行政區之遺，實地理天然之區域?？涤袨閿嘌裕骸敖贾疂h、唐、宋之舊制既同，遠徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奧、瑞之州域，而無少異。然則以府為行政區，無以易矣?！?7然而，康有為府縣二級制的主張再次超前于時代，并沒有受到時人的重視。

1913年8月26日，熊希齡就任國務總理，9月11日，由梁啟超擔任司法總長的熊希齡內閣組成。梁啟超起草的《政府大政方針宣言》經國務會議討論通過，以希齡等國務員的名義于11月13日正式宣布。《宣言》指出：“行政區域太大，政難下逮，且監督官層級太多，則親民之官愈無從舉其職。元、明、清之治所以不及前代，職此之由。今擬略仿漢、宋之制，改定地方行政為兩級，以道為第一級，以縣為第二級?？h分三等，道署設諸司，在府中分曹佐治，縣署諸科略如道制，且于繁劇邊遠之縣，酌設承尉分駐縣四境。中央則以時設巡撫使按察諸道，舉劾賢否，不以為常官也。其有大政，合數道乃克舉者，亦為置使以管之，如是則臂指之用顯，而治具略張矣?！?8熊希齡內閣還擬定了改省為州和改省為道兩個草案，前者將全國22省劃分為83州，后者則將22省劃分為80道。19

熊希齡內閣號稱“第一流人才內閣”，閣員中有梁啟超、汪大燮、張謇等著名人士，并在組閣時得到袁世凱承諾，對責任內閣“絕不摯肘”，20上臺后很想有所建樹。但是，袁世凱不過是拿“第一流人才內閣”作幌子，并不真正支持他們的政見；軍民分治、廢省改道則降低了封疆大吏的權力，嚴重觸犯其既得利益；所以，當熊希齡在袁世凱用以取代國會的政治會議上說明內閣廢省計劃時，各省代表“群起反對”，并對熊本人“肆為揶揄戲弄”。21黃遠生1914年1月12日撰文評論道：“內閣命脈既在大政方針，故梁任公以方針用舍為去留之決心，則自夙昔已有成竹。而今者廢省問題殆有不能實行之勢，要人紛紛反對，已見報端。省之下設道，道之下為縣，已復于前清三級之制矣。乃前此所議不常設不普設之巡按，近且漸議普設，漸議巡按得兼轄國稅廳長及審判廳長，果爾則直無異于巡撫。雖其得失是非另一問題，但此議果行，則與今內閣之改革根本計劃相反。故今內閣若倒于政見，則省制必為其根本原因。”22果然不出黃遠生所料，一個月后梁啟超即憤而言之：“大政方針本出自予一人之手，前之不忍去者，實待政策之實行，今已絕望，理應辭職?！?31914年2月，僅存5個月的“第一流人才內閣”被迫下臺，廢省改道的“政府大政方針”也就成為一紙空文。

1917年段祺瑞擔任國務總理時，梁啟超、汪大燮等研究系人士再次入閣。與梁啟超關系密切的范源濂兼任內務總長一職后，經過精心策劃，于1917年春以內務部名義公布了《劃分全國行政區域意見書》與《擬劃全國行政區域說明書》，征求各界討論。《說明書》指出：“我國省制……轄境過大，軍民混合，小之生吏治窳敗，之弊，大之種藩鎮割據之憂。故應時會之潮流，當然應在淘汰之列?！?4《意見書》主張采用郡縣兩級制，以郡統縣，郡的區域“斟酌于秦漢之間，轄地大小亦與之相埒”。劃分的依據共九條：1．面積；2．山川形勢；3．地理沿革；4．轄縣；5．交通；6．參酌人口財賦；7．有華離交錯者酌量劃撥；8．搜集增設省道各成案，特立新區；9．固邊圉。根據以上標準，全國除外蒙古及西藏外，劃分為57郡、7特別區域?！兑庖姇纷詈笾赋觯骸爱敶烁母锏胤街贫?，破除省界之時，預定方針，期在必赴”。25

正當研究系準備推行廢省改郡時，政局又一次出現動蕩，先是府院之爭，接著是張勛復辟，然后是南北戰爭，改革地方制度的周密計劃在戰火紛飛中再次破滅。此后，中央政府的權威日益衰落，梁啟超、章太炎等中央集權的積極倡導者轉而支持“聯省自治”，廢省之說便再也無人提及。

第二節民國時期的縮省運動

保留省級行政建制，同時縮小省的行政區域，是國民黨在省制問題上的一貫主張。1913年3月，國民黨理事長宋教仁在遇刺身亡前夕演說《中央行政與地方行政分劃之大政見》時指出：“中國地土廣大，不能不分為數多之地方區域明矣。歷代以來，皆無不然。前清分為各省府州廳縣，亦系承前代遺意。惟以在今日之狀況論之，區域似稍廣闊，等級亦頗嫌復雜。民國建設以來，已取其府州廳制廢之，只有二級制，實為得宜。惟區域猶未縮小，道制又將復設，官治自治，猶未劃分，實為憾事。鄙意謂中國今日宜縮小省域，實行二級制，省下即直承以縣，省縣皆設地方官，掌官制行政，并同時設為自治團體，置議會、參議會，掌自治行政?？h之外，大都市設府，當外國之市，直接于省。”261916年6月，袁世凱死后國會恢復，國民黨國會議員、后來擔任內務總長的孫洪伊向國會建議，劃縮全國為50省，每省轄縣40。27

國民政府北伐成功統一中國后，縮省運動此起彼伏、連綿不絕，不僅有官方造勢，而且有許多學者積極鼓吹，獻計獻策。每當政局比較平穩，呈現出有利于中央集權的趨勢時，便形成一次縮省運動的高潮，在國民黨統治期間共出現過三次高潮。

第一次高潮

1928年國民政府定都南京，隨即設立了熱河、綏遠、察哈爾、寧夏、青海5個新省。1930年蔣馮閻中原大戰以獲勝而告終后，國民黨于11月12日至13日召開三屆四中全會，縮小省區被列為會議的兩個議題之一。會議審議了伍朝樞提出的《縮小省區案》和陳銘樞提議、胡漢民等14人聯署的《改定省行政區原則案》。前者以幅員遼闊、交通梗塞、情勢各別、畛域太深、軍人割據為省區不能不縮小之理由，建議“將行省區域縮小，每省分為二、三，審察山川形勢、交通便塞、財政贏絀、人口疏密、經濟豐嗇以為劃分之準，務使調劑得宜、號令敏捷、截長補短、無或偏枯，庶足以應時勢之要求而策政治之改善?！焙笳咭罁O中山提高縣之地位，省立于中央與縣之間以收其聯絡之效的主張，認為“省區過大，則省長對于各省自治之監督不易周密，縣之地位過低，則地方行政因多方轉折而行使不便，地方財政不能盡量用之于縣自治之建設。省區縮小、省權減輕，則自治易于完成矣”?！爸劣谑^改定辦法，則以舊道區為標準，舊道區之劃分，大抵皆依據歷史之習慣、山川之形勢，而大小又復適中，采用至便。但其有特別情形，如：經濟發展之便利、貧瘠與豐富區域之調劑等，則由中央另行劃定之?！?8會議就此問題通過決議：“省區應重行劃定，酌量縮小。其如何劃分，及其實施辦法，交由中央政治會議組織專門委員會詳細研究，擬具方案，送中央常會，以備提交全國代表大會或國民會議決定之?！睍蟀l表的宣言指出：“全體會議又認為現行省區，非為之更定區域，酌量縮小，終不能祛省權過大之弊，打破封建惡習，以確立民國之基礎。此一決議，將為元明以來行政上最大之改革，而于縣自治之發展，中央指揮地方之靈活，與國家統一之保障，必有最顯著之影響?！e國應不辭任何犧牲以赴之！”29

地理學家張其昀此時在《時事月報》發表《改革省區之基本原理》的長文，在理論上為縮省進行了論證。他指出，改革省區乃出于人民之愿望，例如，自江浙分省以來的幾百年中，江南浙西同屬太湖流域的人民一直有聯合自衡之要求；又如，?？诳偵虝?、香港瓊崖商會、瓊崖華僑協會等數十團體，聯合通電，一致主張，乃于1929年3月1日在?？陂_全瓊各團體代表大會，組織請愿團進京請愿，要求將瓊崖劃為特別區，以為改省之籌備。“新省區之唯一目標，既為謀國計民生之發展，……吾固曰：改造省區問題，不僅僅著眼于歷史之事實，不僅僅著眼于國勢之現狀，尤當開闊心胸，著眼于中國將來實業之發展?！薄肮蕦碇袊率^，當與地理上民生區域合二為一，舉風土人情素相融洽之各縣，結為一地方自治團體，此亦理勢所必然?！笔〗鐒澐旨纫紤]天然疆界，也要照顧人文疆界，務使“將來省區改正之后，區域精神與民族精神均當求其充分發展”。30

1931年本來應當是擬定縮省具體方案并付諸實施的一年，但是，2月軟禁胡漢民，造成國民政府分裂，導致寧粵對立的局面；接著又發生“九一八”事變，日本侵占東三省，被迫下臺，縮省事實上已不可能。

第二次高潮

1937年抗日戰爭爆發后，大敵當前，國民黨內各派一致推舉為總裁，集黨政軍大權于一身，共產黨和其他各黨派人士也擁戴為國家最高統帥，在這種情況下，縮省運動再次高漲。

1939年1月1日，西康省正式成立。2月，在國民參政會一屆三次會議上建議，組織國民參政會川康建設期成會及川康建設視察團，分赴各地考察后擬定川康建設方案。會后，組成了以李璜為團長、黃炎培為副團長的視察團，經百余日實地考察，提出了考察報告書，基本結論是：“川省區域太大，宜縮小省區，添設省治?！痹搱蟾鏁敿毩信e了必須縮小省區的四點理由：（1）省區過大，政治上之指導監督，常失于散漫敷衍，不易為治。省區縮小，政治上之指導監督，可以周到，可以徹底，容易為治。（2）在前清時，川省因區域遼闊，雖得賢能有名之督撫，如駱秉章、丁寶楨、岑春煊輩，竭盡心力，其為治之效果，不過能使地方得到消極的安定?，F今時代進步，無論政治經濟，一切皆須見到做到。不僅求得地方消極的安定，尤須努力于積極的建設。以此非將省區縮小，不能達到積極建設的目的。（3）川省邊遠各縣，大多土壤肥沃，物產豐富，地下蘊藏尤富。就此次視察所見，腹地許多縣份，皆非其比。只以省區過大，對于邊縣，意存輕視，力亦不及。遂使各地文化落后，匪害蔓延。而省政府之教育、建設、保安種種設施，則集全力于腹地地方，成為畸形之發展。以此必須將省區縮小，使能注意并努力于地大物博之邊縣之開發。提高其文化，增展其經濟，使貨不棄于地，民不棄于官，而與腹部地方為平均之發展。（4）就歷史的政治言，地大權集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效?；谝陨侠碛?，報告書建議將四川劃分為三省，分別以成都、重慶、敘府為省治所在地。在同年9月的國民參政會一屆四次會議上，以議長身份提出《川康建設方案》，原則上采納了視察團報告書的建議，因改劃省區，添設省治，籌備需時，又提出了臨時過渡辦法。31

1939年8月，國防最高委員會致函請行政院主持省制問題之設計。行政院隨即組建了省制問題設計委員會，聘請國內著名專家蔣廷黼、傅斯年、胡煥庸等為設計委員，經過8個多月的研究，于1940年4月提出《設計報告書》。該報告書提出了縮小省區的6項原則：1．縮小省區，先由已經開發的各省著手；2．縮小省區，當以人口富力為乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省區面積可小，人口稀少之地省區面積可略大；3．各省形式當參照自然形勢為依據，不必求其十分完整；4．參照原省疆界不必多事更張；5．維持省縣二級制，廢除省以下縣以上之行政督察區；6．縮小省區當使組成一經濟單位，凡交通不相聯系，或利害不能相同者，不強令其結合。根據以上原則，報告書設計了兩個省區劃分方案。甲案除蒙古、西藏外，將全國劃分為59省、3特別區；乙案除蒙古、西藏外，將全國劃分為64省。32

隨著抗戰勝利的臨近，縮省運動更趨活躍。1944年，中央設計局成立區域計劃組，任黃國璋為組長，聘國內地理學界專家，研究設計調整省區，草成甲乙兩案。甲案系就現行省區中之少數面積過大財力富厚者，劃分為二三省不等，此案為遷就現實，作一時權宜之計；乙案乃系通盤籌劃者，計分全國為56省、1地方、11特別市、3要塞區。區域計劃組屬意的是其中的乙案。33

梁啟超等研究系的廢省主張（先后提出過廢省改道、廢省改州、廢省改郡3個方案）與國民黨的縮省主張雖然名目不同，在實質內容上卻大同小異，都是將現行省區重新劃分為50—70個統縣政區，并實行?。ɑ蚪械馈⒅?、郡）縣二級制。但是，同為縮省運動的參與者，卻有兩個主張各異的派別。陳銘樞、張其昀、胡煥庸等人是所謂的“析省派”，他們的主張類似于研究系，認為應顧及事實困難，以現有的道的區域為基礎，將一省分為數省。黃國璋、洪紱等人是所謂的“調整派”，他們主張打破原來的省道府州界線，完全以自然區域為根據，重新劃分省區。

第三次高潮

抗日戰爭勝利后，掀起了又一次縮省運動的高潮。先前，偽滿洲國將東北四?。ò岷樱┲匦袆澐譃?9省、1特別市以及日本人直接統治的關東州?！洞蠊珗蟆吩谠u論此事時曾指出：“查省區遼闊，本為中國地方制度之一病源，自來廢省存道，縮小省區，在中國為多年懸案。日人此次毅然行之，不啻為中國政治上解決一種宿題?！?41945年8月31日，國民政府公布《收復東北各省處理辦法綱要》，決定將遼寧、吉林、黑龍江3省改劃為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安9省，熱河省恢復“九一八”事變以前的疆界。內政部擬定的東北行政區方案，大體上是將偽滿洲國的二省合并為一省。

東北各省區的重行劃定，被視為在全國范圍縮小省區的一個試驗。在1946年2月10日召集中央要員開會時說：省的地位之確定與省長民選之實行，“須與縮小省區同時考慮”。351947年11月21日，行政院長張群在《中央日報》上發表談話稱：“我國行憲后第一件大事，應為縮小省區。非縮小省區，不足以言建設大業。蓋中國過于遼闊，行政力量甚難達于人民，管理既感不便，自治又成問題，而中央為恐造成地方割據之勢，乃對省之權責，加以甚多之限制，在三級制而外，再加行政專員之設置。結果，在制度上不能樹立基礎，在政務上亦不能完成理想。固如求我國憲政理想之實現，行憲后，必須積極從事縮小省區之工作?！?6

洪紱、張其昀等學者此時也紛紛發表了自己的縮小省區方案。內政部方域司司長傅角今在大量收集以往有關資料基礎上，經過全面研究，撰寫了《重劃中國省區論》一書，于1948年由商務印書館出版。傅角今的重劃省區方案，大體參照中央設計局之乙案，而加以修正，兼采洪紱、張其昀等人之主張，將全國劃分為56省、12直轄市以及2個地方。他還提出了新省區產生的具體程序：先由政府將各機關及各專家所擬之方案，發交各省縣參議會，并向民眾宣示，公開討論；再由行政院邀集專家，組織審查委員會，綜合各方意見，詳細審議；最后由立法院完成立法手續，呈經總統府公布。37

然而，由于內戰爆發以及國民黨政府的敗北，民國時期的縮省運動終于走向了它的結束。

第三節省的性質與地位之爭

省的設置、規模與省的性質、地位，是兩個不同的問題。上兩節分別介紹了廢省論和縮省論，本節將回顧本世紀上半葉有關省的性質與地位的種種爭論。這個問題的實質是，省究竟是地方自治團體，還是國家行政組織？如果是后者的話，那么需要進一步明確，省是中央的派出機構，還是一級正式的地方行政組織？

省長民選與中央簡任

在辛亥革命前后很長一段時間里，孫中山是省自治主張的主要倡導者。孫中山認為，中國在政治上“萬不宜于中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜”，“每省對于內政各有其完全自由，各負其整理統馭之責；但于各省之上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自連貫矣?！?8他在聽到武昌起義消息從海外回國途中表示，回國后要“組織聯邦共和政體”；39在就任臨時大總統發表的“宣言書”中提出：“各省聯合互謀自治，此后行政期于中央政府與各省之關系，調劑得宜”。40這種主張在辛亥革命期間得到廣泛的響應。例如山東宣布獨立時，省諮議局向清廷提出八條，其中后四條聲明：憲法須注明中國為聯邦政體；外官制地方稅由本省自定，政府不得干涉；諮議局章程即為本省憲法，得自由改定之；本省有練兵保衛之自由。革命臨時政府組織的發起時更明確表示：“美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模范”；代表的選派，以省區為單位；臨時政府組織大綱，由省區代表制定通過；臨時總統的選舉投票，每省且以一票為限；由此可見聯邦制和省自治的思想在革命時的勢力。41

南北統一后，各派政治力量便在省制問題上展開角逐。袁世凱政府與章太炎的統一黨、梁啟超的進步黨均主張行政統一，中央集權。孫中山仍堅持省自治，他在給袁世凱的信中說：“故文意各省行政長官，不若定為民選，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府擁護民權之真意，于統一實大有效力?！?2但此時由宋教仁實際運作的國民黨，其正式文告中的主張與孫中山已有一定的距離。國民黨的政綱表明，它贊同“保持政治統一，以建單一之國，行集權之制”。民國元年的國民黨宣言一方面“主張省為自治團體，有列舉之法權”；一方面又說：“將來地方制度，既不能不以省行政長官為官治行政之機關，則省行政長官須依舊采用委任制亦事理之當然?！薄肮谈魇〕￠L所掌之官治行政外，當有若干行政以地方自治團體掌之，以為地方自治行政?！?3直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省長民選的旗幟，在國民黨滬交通部歡迎會上演說道：“又若省制問題，紛擾多時，有主張道制者，有主張省制者，姑不具論，又一派主張省長歸中央簡任者，而予則不贊成。蓋吾國今日為共和國，共和國必須使民意由各方面發現?，F中央總統國會俱由國民選出，而中央以下一省行政長官，亦當由國民選出，始能完全發現民意，故吾人第二主張，即在省長民選也?！薯樦袊騺碇晳T，而畀高級地方團體以自治權，與國情甚吻合，而政治亦得賴以完全發達也?！?4

國民黨“二次革命”后，袁世凱解散了南方宣布獨立的湖南、江西、廣東、安徽等省的議會；1914年2月28日，又下令解散各省議會，宣稱“省議會不宜于統一國家，統一國家不應有此等龐大的地方會議”，“所有一切行政事宜，由各省行政長官負完全責任”。45此后除少數省份一度恢復外，省議會始終沒有得以重建。

熊希齡、梁啟超等人參加袁世凱政府，先后擔任財政總長、內閣總理、司法總長后，曾企圖從整頓財政入手，貫徹中央集權方針，即：照各國成規，用預算設審計；以國稅廳獨立于各地方長官之外，為中央特派之官；劃分國稅與地方稅，財政權一切集權于中央。這些新制度由于各省行政長官的抵制而無法施行，乃逐漸規復前清原有之制度，廢預算制度而采限制的包辦主義；國稅廳長則重新歸屬省民政長官節制，其下之附屬機關亦不獨立，或即由知事征稅，而以國稅廳長監督之。46到袁世凱意圖稱帝，進步黨人與之分手后，他們在省制問題上的觀點發生了變化，忽然又主張擴大各省的自治權。與梁啟超關系密切的張東蓀在中央雜志第七號發表《地方制度之終極觀》一文，主張采聯邦自治的精神，而不取聯邦的名義。丁世嶧接著又在中華雜志第九號發表一篇《民國國是論》，說中國的國基在于各省，猶美國的國基在于各州，主張在憲法上將中央與各省的權限劃清。章士釗因張丁二人之論，在甲寅雜志上作了一篇《聯邦論的評論之評論》，接著又發表一篇《學理上的聯邦論》，于是引起潘力山的反駁，一時聯邦論頗有“甚囂塵上”之勢。著名近代史家李劍農評論說：“但此時鼓吹聯邦論，鼓吹擴大省自治權的人，大概是感于袁氏專制淫威的濫用，使得各派新人士，全無活動插足的處所；想假聯邦自治之說，一方面挑動各省反抗袁氏獨裁的情感，一方面為新派人士謀活動的機會。所以一到洪憲帝制推翻后，甚囂塵上的聯邦論，又反于消沉的狀態了。”47

曾經在反袁斗爭中攜手的國民黨和進步黨人，此時演變為重新恢復的國會中的商榷系和研究系，圍繞著省制問題又展開了一場激烈的政爭。前者主張將地方制度列入憲法，實行省長民選，給予地方自治地位；后者則反對地方制度入憲，因為雖各省議會多贊成省制入憲，但各省督軍、省長多持反對意見，省制目前尚不能最后確定，憲法應有固定性，不能以憲法進行試驗。1916年11月29日和12月4、5、8日，憲法審議會進行了四次表決，均因達不到三分之二多數票而未能通過地方制度入憲的議案。最后一次表決贊成票僅差4票，使商榷系議員非常惱怒，終于釀成一場有名的議場斗毆案。48地方制度上的分歧導致再次制憲的流產，憲法的闕如則誘發了此后的府院之爭、張勛復辟和護法之役。令人啼笑皆非的是，在此后的幾年中，上述爭論雙方的立場發生了180度的轉換。聯省自治與“縣為自治之單位”

1920年，直系吳佩孚從湖南撤軍，湘軍把北京政府任命的湖南督軍張敬堯驅出了長沙。譚延闿以湘軍總司令的名義于7月22日發出通電，宣布了湖南自治的宗旨。當時，這一主張得到湘人的廣泛支持。從6月到10月，發表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，實行“湖南們羅主義”，建立“湖南共和國”。10月5日、6日，長沙《大公報》發表由、彭璜、龍兼公3人提出，377人簽名（幾天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”制定“湖南憲法”以建設“新湖南”之建議》。49旅居京滬各地的湖南名流也紛紛響應。在北京的熊希齡等并且請梁啟超代行擬就一種湖南省自治法大綱，寄回湖南，敦促譚延闿實行。1921年3月，接替譚延闿擔任湘軍總司令的趙恒惕就省憲問題致書派人向梁啟超請教，梁應邀為湖南起草了《省憲法大綱草案》。同年8月，梁啟超又起草了《代趙恒惕發起聯省會議宣言》，提出四點主張：（1）各省同時制憲；（2）在武昌或南京召開聯省會議；（3）不承認此前一切法律為有效；（4）宣布南北兩政府皆非合法統治者。宣言強調：聯省自治是今后解決時局的唯一方法。50此后，《湖南省憲法》于11月通過公民總投票的程序，1922年1月1日起公布施行。浙江、湖南、廣東三省也曾組織省憲起草委員會，成立了省憲草案；云南、廣西、貴州、陜西、江蘇、江西、湖北、福建等省，或由當局宣言制憲自治，或由人民積極運動制憲；北方的順直省議會也曾電請各省議會選派代表赴滬共同制定省自治法綱要。但是所有的運動皆未發生實效，只有湖南的省憲勉強實行了兩三年。根據李劍農的總結，所謂聯省運動（也稱聯治運動）含有兩方面的意義：第一，是允許各省自治，由各省自己制定一種省憲；依照省憲自組省政府，統治本省。第二，是由各省選派代表，組織聯省會議，制定一種聯省憲法，以完成國家的統一——就是確定中國全部的組織為聯邦制的組織。進步黨一派的人，因為武力失去了中心，中央集權無望，已完全認識此兩方面的意義，極力贊助此種運動；舊國民黨的一大部分，如章太炎、吳稚暉、陳炯明等，也極力贊助；西南、皖系、奉系的一些軍閥，想假自治之名，以抵抗控制著北京政府的直系軍閥，所以也表示贊助。51此外，胡適、丁燮林、王世杰、李四光等著名學者也紛紛撰文、發表商榷書，鼓吹和支持聯省運動。

與舊國民黨的一些人不同，孫中山堅決反對聯省運動，此時，他在地方制度的設計上側重的是縣自治。他說：“地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則國不固。觀五年來之現象，可以知之。今后當注全力于地方自治”。52“言地方分權而以省為單位者，仍不啻集權于一省也。故不為此項問題之研究則已，茍欲以精密之研究，則當以縣為單位。……代議政體旗幟之下，吾民所享者只一種代議權耳，若底于直接民權，則有創制權，廢制權，退官權。但此種民權，不宜以廣漠之省境施行之，故當以縣為單位，地方財政完全由地方處理之，而分任中央之政費?！?3他在1920年3月1日的《地方自治實行法》中確定：“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區域?！?4在1924年4月12日的《國民政府建國大綱》中，孫中山進一步指出：“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事。”“縣為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯絡之效?！?5

均權制度與聯邦共和國

在孫中山逝世前的幾年中，他對省制的觀點遠不如對縣制那么清晰明確。他既說過“今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長”；56也說過“省隸屬中央，縣由縣民組織”，57“行分縣自治，則現在省制之存廢問題，為何如耶？……以吾之意，此時省制即存，當一方受中央政府之委任，以處理省內國家行政事務；一方則為各縣自治之監督者，乃為得之。”58在反復強調縣為地方自治單位的同時，始終沒有明確肯定省為地方自治團體。他在《國民政府建國大綱》中的提法是：“中央與省之權限采均權制度。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方；不偏于中央集權或地方分權?！?/p>

國民政府統一全國后，即把孫中山的建國大綱奉為圭臬，但是在省制問題上，黨內人士對孫中山的遺訓各有不同的理解。例如鄭彥棻說：“國父所主張的省應該是地方自治團體?！氖聞眨颂幚碇醒氲奈涡姓?，和有若干特殊的由省執行的自治事務外，主要的便是監督指導和統籌全省各縣自治的推行?！?9張九如則說：“民國以來政局之不寧，及縣自治之不能發展，顯由于省權過重。依國父遺教與建國大綱言，省為虛位，縣則為自治單位。依五權憲法之中央地方政制言，政權應擴大于縣區，治權應充實中央，既不同于上銳下擴之塔形，亦不類于上廣下狹之錐狀，而實為上下咸豐碩，中部獨輕便之蜂形體制?！?01934年3月1日發表的《中華民國憲法草案初稿》規定：省為中央直接管轄之行政區域；省設省長，由省參議會就行政院所提出之候選人五人中選出一人，由國民政府任免之。1935年5月5日國民政府宣布的《中華民國憲法草案》（五五憲草）則把省制修改為：省設省政府，執行中央法令及監督地方自治；省政府設省長一人，由中央政府任免之。一方面回避對省的性質作出規定，一方面又取消了省參議會的省長決定權。由黃炎培、張君勱、周覽、董必武、史良、錢端升等25人組成的國民參政會憲政期成會于1940年3月30日提出五五憲草修正草案及說明書，內稱：“中央與省之關系如何，為民國以來政治上之宿題。有主縮小省區者，有主維持省區，且予以憲法上之地位者。同人之意，省之行政，以屬于中央性質者為多，故贊成但規定曰：省設省政府，執行中央法令，監督地方自治。至省區域之應存應廢，取決他日行政當局與國民多數，目前既有省之存在，自不能不予規定?！?1

中共在1940年代中期是主張省自治乃至聯邦制的。中共“七大”通過的黨章總綱中明確提出，目前階段的任務是為建立“新民主主義聯邦共和國”而奮斗。1946年1月16日，中共代表團向政治協商會議提出的《和平建國綱領草案》在地方自治一章主張：“實行自下而上的普選，成立自省而下各級地方民選政府”，“省得自定省憲”。62中共代表吳玉章在政治協商會議憲草審議委員會發言時說：“過去對省的地位和制度爭論頗多，中國政治能否搞好，這是一個重大問題。我們主張省為自治單位，自下而上的普選，依據中山先生遺教省長民選，省自制省憲?！?3在中共代表及其他黨派和無黨派人士代表的共同努力下，會議一致通過的《和平建國綱領》規定：“積極推行地方自治，實行由下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會，并實行縣長民選。”64

國共談判破裂后，國民黨單獨召開國民大會，制定并于1947年1月1日公布了《中華民國憲法》。該憲法地方制度章規定：“省得召集省民代表大會，依據省縣自治通則，制定省自治法，但不得與憲法抵觸。省民代表大會之組織及選舉，以法律定之?！薄笆∽灾畏☉罅懈骺睿阂弧⑹≡O省議會，省議會議員由省民選舉之。二、省設省政府，置省長一人，省長由省民選舉之。三、省與縣之關系。屬于省之立法權，由省議會行之。”65但是，直到國民黨在大陸的統治最后結束，也沒有實行省自治和省長民選。

第四節興省三部曲

在20世紀末的中國，人們到處可以聽到興省的口號，諸如科技興省、教育興省等；在不同的省份，則可以聽到興粵、興閩、興魯……的說法，例如黑龍江省就建有興龍改革發展研究院。這與世紀初日本留學生中新廣東、浙江潮之類的呼喚，似乎有某種異曲同工的意味，而與前半個世紀中的廢省、縮省的輿論大相徑庭。1949年以后，省的地位不斷提升，大體上經歷了三個階段：1949年至1954年為第一階段，1954年至1979年為第二階段，1979年以后為第三階段。

從縮省到擴省

中華人民共和國成立初期，縮省的議論聽不到了，但是憑著一種歷史的慣性，縮省運動的實際進程仍在延續。一方面，東北9省重新合并為5?。哼|東、遼西、吉林、黑龍江、松江；另一方面，新成立了平原省，江蘇劃分為蘇南、蘇北兩個行政公署區，安徽劃分為皖南、皖北兩個行政公署區，四川劃分為川東、川南、川西、川北四個行政公署區。到1950年，全國轄29省（含臺灣省）、13直轄市（含中央直轄市和大行政區直轄市）、8行署區以及內蒙古自治區、西藏地方、昌都地區，共53個省級政區，比1949年以前多2個。此時，省級政區的數量達到了歷史最高點，而其地位卻跌至歷史最低點。省不再是最高一級政區，在53個省級政區之上設置了華北、東北、西北、華東、中南、西南6個大行政區，大行政區政府領導省級政府。根據1951年3月29日政務院公布的《關于一九五一年度財政收支系統劃分的決定》，國家財政收支系統采取統一領導、分級負責的方針，在中央人民政府統一領導下，將財政分為中央、大行政區和省（市）三級管理，中央級財政稱中央財政，大行政區以下財政稱地方財政。在這種統收統支的體制下，財權和財力集中于中央財政，地方財政的大頭又在大行政區一級，省級財政極為薄弱。66因而陳云在起草以他和薄一波、李富春名義給中共中央的報告《一九五二年財經工作的方針和任務》時，將“建立完整的省一級財政”列為一項重要的任務。67

1952年以后，風向轉變了。1952年8月7日，政務院總理在中央人民政府委員會第17次會議上的講話中指出：“地方政府機構，還是以舊省制為好。”68會議決定：撤銷皖北、皖南行政公署，成立安徽省人民政府；撤銷川東、川南、川西、川北行政公署，成立四川省人民政府。6911月15日，中央人民政府委員會第19次會議決議：大行政區人民政府或軍政委員會一律改為行政委員會，由“各該區所轄?。ㄊ校└咭患壍牡胤秸鄼C關并為中央人民政府政務院領導地方工作的代表機關”70改為“代表中央人民政府在各該地區進行領導與監督地方政府的機關”71；撤銷平原省，轄區分別劃歸河南省和山東省；撤銷察哈爾省，轄區分別劃歸河北省和山西?。惶K北行署區和蘇南行署區重新合并為江蘇??；南京直轄市改為省轄市，劃歸江蘇省。1953年3月12日，政務院《關于改變大行政區轄市及專署轄市的決定》，規定：鑒于大行政區委員會不再是一級政權，原大區直轄市一律改稱中央直轄市；現將上海、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪10個大行政區轄市，一律改稱中央直轄市（連同北京、天津兩個中央直轄市，全國共12個中央直轄市）；其等級編制不變，仍由各該市所在地區之大行政區委員會代表中央人民政府進行領導和監督。727月18日，政務院批復東北行政委員會，同意將哈爾濱、長春兩市改劃為中央直轄市，由東北行政委員會代管。73至此，全國有14個中央直轄市、29省（含臺灣?。?自治區、1地方、1地區，共46個省級政區。省的行政地位有所上升，在所謂“三虛三實”的地方行政體制中，省級人民政府被確定為“三實”即省、縣、鄉三級人民政府中的最高一級；大行政區則與專區、區同列為“三虛”，均作為上級政府的派出機構，而不是一級政府。

1954年6月19日，中央人民政府委員會第32次會議通過了《關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市的決定》。《決定》指出：“在大區一級機構撤銷之后，為了便利中央對于省、市的領導，特別是為了適應國家經濟建設的需要，合并一些省市，減少一些中央直接領導的行政單位，是很必要的。”74盡管沒有展開論述，這里還是表明了一個基本觀點：在實行全面計劃經濟和統收統支的財政體制的情況下，中央對省級行政單位的管理跨度不能太大。根據《決定》，遼東、遼西兩個省的建制均撤銷，合并改為遼寧?。凰山〗ㄖ瞥蜂N，與黑龍江省合并為黑龍江省；寧夏省建制撤銷，與甘肅省合并為甘肅?。簧蜿?、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長春、武漢、廣州、西安、重慶等11個中央直轄市均改為省轄市，分別并入遼寧、黑龍江、吉林、湖北、廣東、陜西、四川省的建制；省級政區一下子減少為32個。建國初期的縮省運動此時轉變為擴省運動。

發揮省的積極性

1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法》，標志了興省三部曲第二樂章的開始。《憲法》第五十三條規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：（一）全國分為省、自治區、直轄市；……”明確了省的最高地方政區的憲法地位。《憲法》第五十九條規定：“地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民委員會的組成人員。”改變了《中國人民政治協商會議共同綱領》關于“各下級人民政府均由上級人民政府加委”以及《中央人民政府組織法》關于中央人民政府委員會依據政務院的提議“任免或批準任免各大行政區和各省市人民政府主席、副主席和主要的行政人員”的規定，提升了省級政權機關的權力。

1955年3月9日，國務院批準將昌都地區并入西藏地方。3月28日，國務院命令設立西藏自治區籌備委員會（1956年4月22日籌備委員會正式成立，1965年9月9日自治區正式成立）。7月30日，第一屆全國人大第二次會議決定：撤銷熱河省，所屬區域分別劃歸河北省、遼寧省和內蒙古自治區；撤銷西康省，所屬區域劃歸四川省。9月13日，第一屆人大第二十一次常務委員會會議決定，撤銷新疆省，設立新疆維吾爾自治區。1957年7月15日，第一屆全國人大第四次會議決定：設立寧夏回族自治區；撤銷廣西省，設立廣西僮族自治區（1965年改稱廣西壯族自治區）。75自1952年至1957年，先后共計撤銷平原省、察哈爾省、遼東省、遼西省、松江省、寧夏省、綏遠省、熱河省、西康省、廣西省、新疆省等11個省的建制，撤銷蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北等8個行署區；恢復建立遼寧省、江蘇省、安徽省、四川省等4個?。恍陆M建了新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區和寧夏回族自治區。截至1957年底，全國省級行政建制由1951年底的53個減為29個，減少了45.3%。

1958年2月11日，天津市劃歸河北省。1967年1月2日，中共中央又決定將天津市改為直轄市。76此后二十年中，22?。ê_灣省）、3直轄市（北京、上海、天津）、5自治區（內蒙古、西藏、新疆、寧夏、廣西）的行政區劃格局一直保持穩定。

在“”運動和“”運動中，出現了中央政府向地方政府主要是省級政府大規模放權的兩次高潮。第一次高潮后出現了退潮，第二次高潮之后雖然也有反復，所形成的基本格局卻延續了下來。

1956年4月25日，在中共中央政治局擴大會議上作了《論十大關系》的講話，提出要注意蘇聯的經驗教訓，處理好中央與地方的關系，“中央要注意發揮省市的積極性”，“擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情”。775月至8月，國務院召開全國體制會議，檢查了中央集權過多的現象，提出了關于改進國家行政體制的決議草案。會議得出的基本結論被吸收進1956年9月16日在中國共產黨第八次全國代表大會上所作《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》中?！秷蟾妗分赋觯骸霸趧澐种醒牒偷胤降男姓芾砺殭嗟臅r候，應該實行以下的原則：（1）明確地規定各省、自治區、直轄市有一定范圍的計劃、財政、企業、事業、物資、人事的管理權；（2）凡關系到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性、集中性的企業和事業，由中央管理；其他企業和事業，應該盡可能地多交給地方管理；企業和事業在下放的時候，同他們有關的計劃、財務管理和人事管理一般應該隨著下放；（3）企業和事業的管理，應該認真地改進和推進以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導的管理方法，切實加強對企業和事業的領導；（4）中央管理的主要計劃和財務指標，由國務院統一下達，改變過去許多主要指標由各部門條條下達的辦法；（5）某些主要計劃指標和人員編制名額等，應該給地方留一定的調整幅度和機動權；（6）對于民族自治地方各項自治權利，應該作出具體實施的規定，注意幫助少數民族地區政治、經濟、文化事業的發展；（7）改進體制要逐步實現，某些重大的改變，應該采取今年準備、明年試辦、到第二個五年計劃期間全面實施的步驟，穩步進行?！?8

1957年11月14日，中央經濟五人小組向全國人大常委會第84次會議送交了《關于改進工業管理體制的規定》、《關于改進商業管理體制的規定》和《關于改進財政管理體制的規定》，獲原則通過。11月15日，國務院公布了上述規定，宣布自1958年開始實行。79根據這些規定，中央政府把相當一部分工業管理、商業管理和財政管理的權力下放給省級政府。然而，隨著“”運動的興起，1957年的體制改革方案被視為是保守的方案，很快便被更激進的權力下放辦法取而代之了。1958年4月11日，中共中央、國務院《關于工業企業下放的幾項決定》，指出：國務院各主管工業部門，不論輕工業或重工業部門，以及部分非工業部門所管理的企業，除一些主要的、特殊的以及“試驗田”性質的企業仍歸中央繼續管理外，其余企業，原則上一律下放，歸地方管理；地方在保證完成中央計劃的條件下，對中央在該地主管的企業，有權在生產部署和協作、材料調度、勞動力調配等方面，進行調劑和平衡。80同月，中共中央、國務院還了《關于物價管理權限和有關商業管理體制的幾項規定》，將地方商業的設置與人員編制權、工農業產品的收購權、冷背殘傷商品的降價權、生產資料分配權、工商利潤的調整權等，下放給省級政府；商業部門所屬全部企業、事業和歸口領導的公私合營企業，除商業部所屬一級站和直屬事業單位外，一律下放省、市、自治區管理。816月2日，中共中央作出《關于企業、事業單位和技術力量下放的決定》，規定：輕工業部門所屬各企業、事業單位，除四個特殊紙廠和一個銅網廠外，全部下放；重工業所屬企業、事業單位大部下放；鐵道部所屬工程局、管理局，實行中央和地方雙重領導；郵電部除保留北京通訊樞紐以及北京通各省的長途通訊干線的管理權外，其他單位全部下放；交通部所屬的公路設計施工單位，除保留必要的援外單位外，全部下放；農墾部除直屬三個地方的國營農場外，其他均交地方管理；糧食、商業部門所屬加工企業全部下放；下放企業、事業單位的干部完全劃歸地方管理。《決定》對輕工、紡織、冶金、一機、化工、煤炭、水電、石油、建工九個工業部門應當下放的企業、事業單位數，分別作出了具體規定，要求各部門在6月15日以前一律下放完畢，完成下放企業交接手續的時間只有短短的十幾天。這樣，中央直屬企業、事業單位就從1957年的9300多個驟減到1958年的1200多個，下放了88%。82

過去，在中央與地方的財政關系上，實行“以支定收，一年一變”的體制，即先確定地方的財政支出，然后再按支出劃給一定的收入，并每年核定一次。從1958年1月起，按國務院頒布的《關于改進財政管理體制的規定》確定地方財政的的收支范圍、收支項目、分成比例，確定以后基本上三年不變。根據各省的要求，到1958年4月，又決定把三年不變改為五年不變。然而，這一“以收定支，五年不變”的新體制僅僅實行了不到一年。為了適應經濟管理權限大幅度下放的形勢，刺激各省為建立提出的各地完整獨立的工業體系而奮斗，國務院于1958年9月頒布了《關于進一步改進財政管理體制和相應改進銀行信貸管理體制的幾項規定》。決定從1959年起，實行“收支下放，計劃包干，地區調劑，總額分成，一年一變”的財政管理體制。在收入方面，除少數仍由中央直接管理的企業收入和不便于按地區劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿、海關等收入以外，其他多種收入包括各種稅收和一切企業收入，全部劃給所在的省、市、自治區管理，作為地方財政收入，不再按照不同的類別，劃分地方固定收入，企業分成收入和調劑分成收入。在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經濟建設支出（包括基本建設撥款），中央級行政和文教支出、國防費、援外支出和債務支出以外，所有其它各種支出，包括地方的基本建設撥款和企業需要增加的流動資金在內，全部劃給省、市、自治區，作為地方的財政支出，不再區別地方正常支出和中央專案撥款支出。這種體制把地方負責組織的全部收入和地方財政支出掛起鉤來，以省、市、自治區為單位，按收支總額計算一個分成比例。83

1952年1月政務院財政經濟委員會頒發的《基本建設工作暫行辦法》，將各類建設項目劃分為限額以上和限額以下兩種具體投資額，實行基本建設計劃編制、審批，自上而下頒發控制數字和編制計劃草案的程序，分別按甲、乙、丙、丁四類實行審批。限額以上的項目，投資在千萬元以上為甲類項目（按當時規定為大型項目），投資不足千萬元的為乙類項目（按當時規定為中型項目）；限額以下的項目，投資在20萬以上的為丙類項目，投資不足20萬元的為丁類項目。省級政府只有權批準丁類項目，但也要報中央備案。隨著投資規模的擴大和項目的增多，國家對限額控制逐步有所調整，適當放寬了地方審批權限，但直到1958年以前，中央集權的制度沒有改變。1958年4月，中央發出《關于在發展中央工業和發展地方工業同時并舉的方針下有關協作和平衡的幾項規定》，決定興辦限額以上的建設項目，除了提出簡要的計劃任務書報送中央批準外，其它設計和預算文件一律由省、市、自治區批準，某些與中央企業沒有協作關系、產品不需全國平衡的限額以上的建設項目，其計劃任務書也可先經省、市、自治區批準，再報中央有關部門備案。這樣，就把相當大的一部分大中型項目的批準權下放給了省級政府，限額以下項目則完全由地方自行決定。1958年7月，中央又提出對地方基本建設投資實行包干制度，即在包干范圍內由地方自行決定、自我增殖，除由中央下撥一部分資金外，地方只要有錢，就可以興建項目。84

此外，當時還下放了勞動、教育等管理權。即在勞動管理方面，規定各地招工計劃經?。ㄊ校┐_定之后，即可執行，不必經中央批準；在教育管理方面，決定把原部屬的60所高等院校和143所中等學校下放地方管理，同時把建立高等學校的審批權下放給省、市、自治區，并要求各地大辦教育事業。85

由于“”運動的徹底失敗，不得不對國民經濟進行調整。1960年9月，中共中央政治局決定重建6個中央局，1961年1月，中共中央作出了《關于調整管理體制的若干暫行規定》?！兑幎ā分赋觯鹤罱鼉扇陜?，經濟管理的權力應該更多地集中到中央和中央局；地區計劃應當在中央的統一領導下，以大區為單位，由中央局進行統一安排。1958年以來下放給地方的各項經濟管理權限，基本上都重新收歸中央與中央局。

國民經濟狀況好轉后，再次提出向地方下放權力的問題。他在1966年3月的一次講話中說，中央還是虛君共和好。中央只管虛，只管政策方針，不管實，或少管點實。中央部門收上的廠收多了，凡是收的都叫他們出中央，到地方上去，連人帶馬都去。861969年，親自指示把鞍山鋼鐵公司下放遼寧省。871970年12月，與美國記者斯諾談話時說：“就是這兩個積極性，中央一個積極性，地方一個積極性！講了十幾年了，就是不聽，有什么辦法？現在聽了?！薄敖y統抓在我手里不行啊，我管不了那么多??！要學你們美國的辦法，分到五十個州去”。88

根據的指示，在“”期間又一次大規模地下放中央直屬企業、事業單位。1969年2月27日，全國計劃座談會印發了《中央各部關于企業管理體制下放的初步設想》，冶金、煤炭、石油等19個部委對所屬企業、事業單位和學校的管理體制提出了初步改革意見，主旨是企業下放。891970年3月5日，國務院擬定《關于國務院工業交通各部直屬企業下放地方管理的通知（草案）》?！锻ㄖú莅福芬髧鴦赵汗I交通各部在1970年把直屬企業、事業單位絕大部分下放給地方管理；少數由中央部和地方雙重領導，以地方為主；極少數的大型或骨干企業，由中央部和地方雙重領導，以中央部為主。正在施工的各直屬基本建設項目按同樣精神分別下放地方管理。下放工作要求年內進行完畢。同日，中共中央決定：大慶油田、長春汽車制造廠、開灤煤礦、吉林化學工業公司等2600多個中央直屬企事業單位下放地方管理。據國家計委生產組9月25日《工作情況》介紹，截止9月，中央工交9個部門直屬的3082個企業、事業單位，已下放2237個，占總數的73%；其中完全下放給地方的有1412個，雙重領導以地方為主的814個，雙重領導以中央為主的11個。8月25日至10月5日，商業部召開全國商業工作會議，決定商業部直屬機構于1970年內全部下放地方管理，一級批發站下放到省、市、自治區。90經過1970年的下放，中央各民用部門的直屬企業、事業單位由1965年的10533個下降到500多個。91除鐵道部、水電部保留較多企業外，其他部門所留企業甚少，一機部連一個直屬企業也沒有了。92民用工業企業下放告一段落后，隨之而來的是國防工業企業下放。1973年8月20日，國務院、中央軍委發出《關于小三線軍工廠歸地方領導的若干問題的通知》，規定小三線軍工廠全部歸省、市、自治區領導。1974年5月1日，國務院、中央軍委又發出《關于調整國防工業管理體制的決定》，將第三、四、五、六機械工業部的直屬企業，有計劃、有步驟地下放給省、市、自治區，實行地方和部雙重領導，以地方為主。93

與中央直屬企業、事業下放相伴隨的是中央財稅、計劃等經濟管理權限的下放。1969年2月27日，全國計劃座談會印發的《關于改革財政管理體制的初步意見（草案）》指出：根據財政管理體制下放的情況，今后中央和地方財政收支范圍的劃分，必須相應地加以調整。在財政收入方面，除中央直接管理的企業收入、銀行收入、關稅收入仍列中央財政外，其余各項收入，包括地方企業收入、工商稅收入、鹽稅收入、農業稅收入和其他收入、一律列地方財政。在財政支出方面，除了國防戰備費、對外援助支出，國家物資儲備支出以及中央直接管理的基建投資、流動資金、行政事業等支出仍列中央財政外，其余各項支出，包括地方基建投資、流動資金、新產品試制費、支援農業資金、以及文教、衛生事業費和行政費等，一律列地方財政。地方的收入和支出，中央只下達一個總額，具體項目由地方根據中央的方針政策和本地區實際情況自行安排。在中央規定的財政管理體制范圍內，地方有權規定本地區的財政管理體制。國家的稅收制度（包括稅種、稅法）由中央規定，在這個范圍內，地方有權規定各項稅收的具體征收辦法。1970年4月13日，國務院批準財政部軍管會《關于下放工商稅收管理權的報告》。決定擴大地方減稅、免稅的批準權。國營企業、手工業生產合作社因生產、經營、價格發生較大變化和國營企業試制新產品，使整個企業發生虧損，按照國家規定納稅確有困難，經省、自治區、直轄市革委會批準，可以給予減稅、免稅照顧，不再報財政部審批。對農村征稅的管理權及城市房地產稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、牲畜交易稅和集市交易稅的管理權等，均下放到省、自治區、直轄市。7月25日至8月20日，財政部召開全國財政銀行工作座談會，對于財政銀行工作提出以下改革措施：一、下放財政、信貸管理權限，從1971年起，實行財政收支包干、基建投資包干和農村信貸包干“三大包干”，一年一定。二、將企業上繳財政的折舊基金全部下放給地方，用于技術改造和綜合利用，在當年折舊基金尚未到期提取之前，企業臨時周轉需要的資金，銀行可以貸款。三、積極支持地方“五小”工業的發展，今后五年內擬安排80億元專項資金，由省、市、自治區統一掌握，重點使用。941971年3月1日，財政部發出《關于實行財政收支包干的通知》，決定自當年起，實行“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結余留用，一年一定”的財政體制?！笆罩О伞暗木唧w辦法是：地方預算收支指標，由省、市、自治區提出建議數，經中央綜合平衡，核定下達。中央核定的省、市、自治區預算收支指標，收入大于支出的，包干上交中央財政；支大于收的，由中央財政按差額包干給予補貼。在執行中，收入超收和支出結余，都歸地方支配使用。如果發生短收或超支由地方自求平衡。95

“”期間下放的企業、事業單位，“”結束后又收歸中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年開始實行的“收支包干”財政體制，以后幾年陸續有所修改，但其基本格局則延續了下來。1971年“九一三”事變后，逐步收束了大軍區對省、市、自治區實行一元化領導的權力。這樣，到1970年代中期，大行政區、協作區、中央局、大軍區之類的省級以上權力機構從此不復存在，省的地位升至歷史上的最高點。

從行政性分權到政治性分權

鄧小平再次復出執掌政權后，對在“”時期的理論、路線、方針、政策進行了大幅度的修正，卻繼承了向地方下放權力的一貫思想。1978年12月13日，鄧小平在中共十一屆三中全會前的中央工作會議閉幕會上的講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“現在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于實行現代化的經濟管理和提高勞動生產率。應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權?！?61986年9月至11月，鄧小平在關于政治體制改革問題的多次講話中又重申，“權力要下放，解決中央和地方的關系”。97依據鄧小平的思想，中共十三大政治報告將“進一步下放權力”列為政治體制改革的一項任務，并指出：“凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行，這是一個總的原則?！?8因而，在實行改革開放政策的十幾年中，省級政府的權力不斷擴充，省的地位不斷上升，遠遠超過了“”時期和“”時期。

1979年7月1日，可以被視為是興省第三階段開始的一天。根據中共中央、國務院通知，自即日起，恢復內蒙古自治區1969年7月前的原行政區劃。991969年7月5日，為了戰備需要，內蒙古自治區東北、西北部的3盟、4市、6縣、26旗被分別劃歸遼寧、吉林、黑龍江、甘肅、寧夏5省。至此，內蒙古自治區的行政區域恢復到1950年代撤并綏遠、熱河等省后的范圍。同一天，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規定縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，并規定省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會“根據行政區域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，并報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案?！边@樣，省級政權機關首次獲得了地方立法權。以后，1982年制定的新憲法確認了上述的地方立法制度。

依據法律條文，制定地方性法規應以“和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸”為前提，而在政治現實中，地方性法規卻被賦予了沖破現行法律政策體系對改革開放的障礙的功能。鄧小平一再說：“有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律?！薄霸谌珖慕y一方案沒有拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗?！?00后來，他在1992年南巡時回顧農村改革時說：“開始的時候只有三分之一的省干起來，第二年超過三分之二，第三年才差不多全部跟上，這是就全國范圍講的。開始搞并不踴躍呀，好多人在看。我們的政策就是允許看?！覀兺菩腥腥珪詠淼穆肪€、方針、政策，不搞強迫，不搞運動，愿意干就干，干多少是多少，這樣慢慢就跟上來了?！?01當中央政府在改革問題上內部不統一，動力不足，經驗缺乏時，便把推進改革的主動權交給了地方，這種情況與清末新政極為相似。一旦省級政府的政策選擇對于本省的發展具有決定性的作用，地方分權就不再局限于行政性分權的范疇，而進入了政治性分權的領域。

改革開放以來省級政府官員在全國政治格局中實力的提升，從中共十二大以后歷屆中央政治局的組成中可以清楚地看出。十二屆政治局委員中沒有一名地方的代表，十三屆政治局委員中有四名地方代表：京、津、滬與四川省，十四屆政治局委員中有五名地方代表：京、津、滬與廣東、山東兩省，十五屆政治局有五名地方代表：京、滬與廣東、山東、河南三省。近十幾年來，省級政府官員與中央政府官員相比較，前者在政治上更具自信心和創造力，更敢做敢為，并總結出了一套“上有政策，下有對策”的經驗政治學。省級政府實際權力不斷擴大，隨之而來的便是機構編制的迅速膨脹。根據民國初年中央政府頒布的《各省行政公署辦事章程》，省行政公署只設總務處與內務、財政、教育、實業四個司，全署編制不得超過60人。也有的省行政公署因財政支絀而不設足四個司，而將其職務酌予歸并。102到1990年，省級政府的工作機構平均為69個，人員編制多達幾千人，有的省甚至接近一萬人。與1983年中央規定的機構編制相比，每省平均增加廳局級工作機構23個，超編機關工作人員1500人，機關行政經費支出總額增長一倍多。103

從1980年起，開始實行各種“分灶吃飯”的財政體制。以往的財政體制改革，都是在“條條”為主的方式下實施的，在中央財政向地方財政放權的同時，中央其他部門仍然歸口對地方財力的分配和使用進行各種直接干預，地方財政仍然沒有真正的自主權。實行“分灶吃飯”后，地方財力的分配由“條條”為主改為“塊塊”為主，中央各部門不再按“條條”安排支出，下達指標。這時，省級財政才名副其實地成為一級財政實體，擁有了統籌安排、調劑使用自身財力的權力。1985年和1988年又對財政體制進行了兩次重大調整，但國家財力從中央“大灶”向地方“小灶”分流的趨勢沒有改變。中央財政收入占全國財政總收入的比重從1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省級政府變得財大氣粗起來，逐步承擔了許多原來一直由中央政府經辦的事項，例如鐵路、港口等重大基本設施的建設。進入1990年代以后，又逐步實行了糧食地區平衡和省長負責制，500億公斤國家定購糧的使用權由中央政府轉歸省級政府，一省居民的“米袋子”由省長全權負責，保證該省糧食的正常供應和價格穩定。104

然而，在興省浪潮不斷高漲的同時，也出現了相反的勢頭。1980年代后期，“縮省”呼聲再次興起。許多行政學、地理學的專家學者以及民政部的一些官員，紛紛撰文論述縮小省區的必要性與可行性。1051988年4月海南省的設立及1997年3月重慶直轄市的設立，則是將“縮省”理論付諸實踐的產物。分稅制的實施，扭轉了中央財政比重不斷下降的趨勢，1994年中央財政收入占全國財政總收入的份額上升到55.7%，比實行分稅制前的1993年提高了22.4個百分點，省級財政對中央財政的依賴程度隨之提高。近年來地級市（自治州、地區、盟）一級經濟、政治實力的加強，則從另一個方面向省的未來地位提出了最嚴峻的挑戰。第五節未來省制的三種選擇

從1950年代初到1980年代中，盡管中國的省制在實際上幾經變化，在理論文獻中卻很少反映。因為在這一時期，專家學者在政治體制問題上沒有發言的資格，對于執政黨領導人有關的內部講話亦無從知曉。1980年代重建政治學科后，省制問題再次成為人們議論、討論乃至爭論的話題。時至今日，學界在這一問題上大致有三種主要的觀點，我們分別將其概括為“興省論”、“縮省論”和“虛省論”。

興省論

興省論的支持者多為經濟學家。他們對改革開放以來中央政府向省級政府大幅度放權持基本肯定的態度。他們認為，改革中的放權導致了“發展性地方主義”的興起，即地方政府以地方利益為導向推動地方的經濟發展，結果從整體上加強了中國的綜合國力。鑒于地方政府比中央政府更好地扮演了“發展型政府”的角色，因此應當支持地方政府由過去單純作為中央政府的工具向相對獨立的自治實體轉變。規范性分權是今后中國發展和改革戰略的現實選擇。106在收入《中國經濟論壇》1990年學術論文集的一篇論文中，張欣提出了“區域經濟自治”的概念。他認為，要打破經濟改革僵局，必要的第一步是允許和發展區域經濟自治，即自治區域內人民對經濟制度具有完全自由選擇權。各自治區域可以發行貨幣，確定自己的改革戰略，自主對外貿易，有權決定與其他區域的聯合或分離。簡而言之，從經濟上來說，各區域是一獨立的經濟“國家”。中央政府則將演變為主要職能為協調的機構。當整個中國劃分成幾十個自治區域后，至少有一個開明成功的經濟體制出現的概率要比現在大一統局面狀況下要大得多。一般說來，最可行的是由目前的省份行政地域發展而形成自治區域，再由各省自行選擇聯合或進一步劃分。107張欣反對中國的出路在于建立一個“強有力的民主政府”的提法，他以為在中國目前的社會經濟文化條件下，要想又大一統又集中又有力又民主，只是一廂情愿。規模本身就是制約經濟發展的一個因素，國家規模越大，邊際（行政）管理成本的上升將大大超過統一市場的規模效益所能夠帶來的利益。108一些海外華人學者明確指出，應當從現在非制度化的“行為性聯邦”向聯邦制或邦聯制演變，并以省級行政建制作為未來聯邦的主體。

縮省論

縮省論的支持者多為行政學家和地理學家。他們基本上繼承了1949年以前中國學界在省制問題上的主流意見。劃小省區的主要目的是為了在此基礎上撤銷地區，從而減少一級行政層次。胡煥庸在1940年代就指出：“吾國政區，必須維持省縣兩級制，中央與省之間，不可再有總督與巡閱使一類職務，省與地之間，亦不可再有行政督察區以及道、府、州、廳一類制度，其理由十分簡單，即行政層次，不宜過多是也?！薄笆^之數，當在一百以內，最好在六十與八十之間，吾國現行之行政督察區，十六省計有一百四十五，民初道區，全國計有九十六，俱不足以作縮小省區之標準?！彼鲝垖鹊?8省劃分為48省，加入邊省，全國共66省。1980年代末期，他在此基礎上又一次提出新的省區調整設想。109劉君德等指出：1991年底，我國1個省級單位平均領導11.3個地級單位，1個地級單位僅領導8.4個縣級單位，管理跨度小，導致層次重疊，人浮于事，應當吸取國外行政管理經驗，從小跨度、多層次的直式結構改變為大跨度、少層次的橫式結構。110郭榮星認為，可通過計算中心城市的合理輻射半徑，來確定行政區的最佳范圍，他提議的新建省主要集中在現有省區邊界地區。周振鶴則提出，劃小省區組建新省的基本原則應當是以現有的省區為基礎，將其一分為二或三，不宜以幾省的接壤地帶重劃一個新省，因為這樣做缺乏歷史地理基礎，不易成功。111民政部行政區劃工作的主管官員浦善新主張將現有的省、自治區、直轄市相對均衡地調整為50—60個省級政區，每個省級政區管轄45個左右的市縣。重劃省區盡可能以原有省區為基礎，對規模比較合適的省、自治區，可根據自然地形進行小調整。先在遼寧、吉林、四川、寧夏、江蘇、浙江、山東、廣東等地進行試點，成熟一個，搞一個，用50年到100年的時間完成“縮省撤地”的改革設想。112

虛省論

虛省論是筆者最近提出的觀點。113這種觀點與民初的“虛三級制”有某些類似之處。

虛省論吸取了興省論規范性分權與區域自治的思想，但是認為目前的省份并不是區域自治的最佳選擇。中國有8個省的人口超過英國或者法國，在這么大的范圍內實行自治，邊際（行政）管理成本還是會過于高昂。中國的地級建制，一般面積約2萬平方公里，人口有幾百萬，比省更適于作為地方自治區域。如果不是著眼于解決臺港澳問題，單純就省制問題來說，實行聯邦制或邦聯制是完全沒有必要的，在日本或法國這樣的單一制國家，同樣可以實行地方自治。當歐元即將取代歐洲各國貨幣時，設想讓中國各省發行自己的獨立貨幣，只能視為一種黑色幽默。諸如美國、德國這樣的聯邦制國家，其聯邦主體──州在歷史上先于聯邦而存在，聯邦制本身即是對聯邦主體這一既成事實的某種承認。在中國這樣一個具有長期大一統傳統的國家，省不可能根據某種設想就憑空變成聯邦主體，1920年代的聯省自治曾獲得學者名流和地方軍閥的廣泛支持，最終還是由于在一般中國人心目中缺乏合法性而告流產。虛省論吸取了縮省論減少行政層次的思想，但是認為應當在保持現有行政區劃基本穩定的前提下逐步虛省實地，而不是在縮省的基礎上虛化乃至撤銷地級行政建制。縮省論需要徹底打亂現有的省、地兩級行政區劃，其難度之大不言而喻，所以浦善新說，要用50年到100年才能完成這一改革。虛省論則只對地級行政區劃進行一些小的調整，現有省區基本不受觸動，在省級行政機關大幅度精簡的同時，其文書檔案繼續保持完整，統計資料也沒有斷檔之虞，只要在政治上作出決斷，少則5年多則10年即可大功告成。

筆者認為：下個世紀的中國地方政府體系應實行地方自治，首先應把現有的各級地方建制劃分為地方自治體與非自治的地方行政體，以直轄市和地級建制改組而成的都、府、州為上級地方自治體，以按新標準設立的市和鎮、鄉、坊（即現在大城市中的街道）為下級地方自治體，省、縣暫時保留為非自治的地方行政體。地方自治體都、府、州與社區自治體市、鎮、鄉、坊，均應確定為法人，在法律上享有獨立的人格，擁有可自行支配的法人財產，并依法行使各項自治權。兩級自治體均應制定自治章程，自治機構和行政首長均應由居民直接選舉產生，自治機構均應享有地方立法權。兩級自治體均應有獨立的財政來源。

實行地方自治后，省的作用將逐步削弱。未來的省不是自治團體，不是法人，而具有中央派出機構和地方自治體聯合體的雙重地位。省設省長和省參議會，省長由中央委任，代表中央政府監督該省的各級地方自治，并執行中央政府交辦的各項任務；省參議會由都、府、州自治機構委派的成員組成，決定地方自治體委托省長及其領導的行政機關辦理的事項。省沒有獨立的財政來源，其收入由中央撥款和地方自治體撥款兩部分組成，并分別支出于中央交辦及地方自治體聯合委辦的事項。由于大部分行政管理職能移交給地方自治體，并且原省屬國有企業的產權也分配給地方自治體，省級行政機關的機構與編制可以大幅度精簡。在地方自治體的實力與能力不斷強化后，可以考慮減少中央派出機構的數量，將其駐地從現在的省會收縮到將來的都?？梢栽诒本?、天津、上海、重慶之外增設沈陽、武漢、廣州、西安4個都，除北京為首都外，其他的都均為大區首府。大區設中央委任的行政首長和代表地方利益的參議會。省只設參議會，省長為名譽職，由參議會選舉產生。省的性質變為單純的地方自治體聯合體后，行政機關還可以進一步簡化，其公務員列入地方公務員系列，由地方自治體派出。實行地方自治后，縣的情況與省類似，將同時具有地方自治體派出機構和社區自治體聯合體雙重地位。在現在已經撤縣設市的地方，未來的地方自治體可以考慮委任自治市的市長兼任縣長，市政府同時擔負縣政府的職能。但是，兼任縣長的市長必須把都府州委任事項、市鎮鄉委托事項與自治市本身的事務劃分清楚，縣長與市長的職能不能混淆。縣財政與市財政，二者更不能混淆。等到城市化發展了，縣域內設立了一個以上的市，鄉基本上都變成了鎮，那時地方自治體可以考慮撤銷縣級派出機構，由都、府、州直接領導市、鎮，縣只作為社區自治體聯合體，可以不設常設機關。

省制和縣制是中國幾千年農業社會的產物，已經不能適應世界工業化、信息化、城市化潮流的需要。21世紀的中國人口結構，將實現從農村人口為主向城市人口為主的大轉變，有幾億人口將從農村遷入城市，需要建設幾百個大中城市、幾千個小城市才能容納得下。適應這一歷史發展趨勢，中國“兩實一虛”或“三實”的省—地（地級市）—縣制應盡早轉變為“兩虛一實”的省—州—縣制。每一個州都要依托或建設一個大中城市，作為本州社會經濟發展的增長極，并與州域內的十幾個到幾十個人口五萬以上的小城市和更多的鎮形成一個城鎮網絡，最終發展為城鄉一體化地區。由于全國有300個以上的州，在相當長的時期內，仍然需要省作為中央代表機構監督地方自治，同時，省作為一種人們普遍認同的具有幾百年歷史的人文環境地域共同體，將繼續發揮自己的獨特作用。姜義華等編校：《康有為全集》，第一集，上海：上海古籍出版社，1987年版，347-348頁。

2姜義華等編校：《康有為全集》，第一集，358頁。

3湯志鈞編：《康有為論政集》，上，北京：中華書局，133頁。

4湯志鈞編：《康有為論政集》，上，156頁。

5湯志鈞編：《康有為論政集》，上，216頁。

6張枬等編：《辛亥革命前十年時論選集》，第一卷，上冊，北京：三聯書店，1959年版，270頁。

7謝遐齡編選：《變法以致升平——康有為文選》，上海：上海遠東出版社，1997年版，432、435頁。

8謝遐齡編選：《變法以致升平——康有為文選》，444-451頁。

9梁啟超：《飲冰室合集》，3，北京：中華書局，1989年版，文集之二十三，70-74頁。

10唐文權等編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學出版社，1990年版，228-233頁。

11參見唐文權等編：《戴季陶集（1909—1920）》，365頁。

12參見張文范主編：《中國省制》，北京：中國大百科全書出版社，1995年版，639頁。

13參見《民國經世文編》，正編，內政（二），33-34頁。

14《黃遠生遺著》，卷一，上海書店，1990年版，277-279頁。

15《黃遠生遺著》，卷一，279頁。

16梁啟超：《飲冰室合集》，4，文集之二十八，31頁。

17參見張文范主編：《中國省制》，156、176、167、172-174頁。

18林增平等編：《熊希齡集》，長沙：湖南人民出版社，1985年版，557頁。

19參見上海：《法政雜志》，第3卷7號（1914年1月）。

20參見林增平等編：《熊希齡集》，502頁。

21參見張學繼：《民國時期的縮省運動》，香港：《二十一世紀》，1994年10月號，48頁。

22《黃遠生遺著》，卷二，189-190頁。

23參見李喜所等：《梁啟超傳》，北京：人民出版社，1993年版，326頁。

24參見張學繼：《民國時期的縮省運動》，45頁。

25參見張學繼：《民國時期的縮省運動》，49頁。

26陳旭麓主編：《宋教仁集》，北京：中華書局，1981年版，471頁。

27張文范主編：《中國省制》，640頁。

28中國第二歷史檔案館：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊，合肥：安徽教育出版社，1994年版，337-341頁。

29參見張學繼：《民國時期的縮省運動》，50頁。

30張文范主編：《中國省制》，259-283頁。

31張學繼：《民國時期的縮省運動》，51-52頁。

32張學繼：《民國時期的縮省運動》，52-53頁。

33張文范主編：《中國省制》，641頁。

34參見張學繼：《民國時期的縮省運動》，55頁。

35張學繼：《民國時期的縮省運動》，55頁。

36參見張文范主編：《中國省制》，651頁。

37張文范主編：《中國省制》，758頁。

38廣東省社會科學院歷史研究室等合編：《孫中山全集》，第一卷（1890—1911），北京：中華書局，1981年版，561-562頁。

39《孫中山全集》，第一卷（1890—1911），560頁。

40《孫中山全集》，第二卷（1912），2頁。

41胡春惠編：《民國憲政運動》，臺北：正中書局，1978年版，304頁。

42《孫中山全集》，第二卷（1912），539-540頁。

43鄭彥棻：《省政五論》，獨立出版社，1946年版，10-11頁。

44陳旭麓主編：《宋教仁集》，下冊，北京：中華書局，1981年版，460頁。

45《中國大事記》，上海：《東方雜志》第10卷第10號，12-13頁。

46《黃遠生遺著》，卷二，215-216頁。

47胡春惠編：《民國憲政運動》，304-305頁。

48參見李新等主編：《中華民國史》，第二編，第二卷（1916—1920年），北京：中華書局，1987年版，40-41頁。

49中共中央文獻研究室編：《年譜一八九三—一九四九》，上卷，北京：人民出版社，1993年版，56-69頁。

50轉引自李喜所等：《梁啟超傳》，480-481頁。

51胡春惠編：《民國憲政運動》，306-307頁。

52《孫中山全集》，第三卷（1913—1916），327頁。

53《孫中山全集》，第三卷（1913—1916），323頁。

54《孫中山全集》，第五卷（1919.1—1921.11），220頁。

55胡春惠編：《民國憲政運動》，626頁。

56《孫中山全集》，第五卷（1919.1—1921.11），531頁。

57《孫中山全集》，第六卷（1921.12—1922.12），594頁。

58陳旭麓等主編：《孫中山集外集》，上海：上海人民出版社，1990年版，36頁。

59鄭彥棻：《省政五論》，12-15頁。

60胡春惠編：《民國憲政運動》，1039-1040頁。

61胡春惠編：《民國憲政運動》，951頁。

62中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第十六冊（一九四六—一九四七），北京：中共中央黨校出版社，1992年版，41-42頁。

63胡春惠編：《民國憲政運動》，1023頁。

64《中共中央文件選集》，第十六冊（一九四六—一九四七），48頁。

65胡春惠編：《民國憲政運動》，1153-1154頁。

66左春臺等主編：《中國社會主義財政簡史》，北京：中國財政經濟出版社，1988年版，125-126頁。

67《陳云文稿選編（一九四九——一九五六）》，北京：人民出版社，1982年版，145頁。

68參見徐達深主編：《中華人民共和國實錄》，第一卷（上），長春：吉林人民出版社，1994年版，915頁。

69張堅石等編：《地方政府的職能和組織結構》，下冊，北京：華夏出版社，1994年版，123頁。

70張堅石等編：《地方政府的職能和組織結構》，下冊，52頁。

71張堅石等編：《地方政府的職能和組織結構》，下冊，82頁。

72劉國新主編：《中華人民共和國實錄》，第一卷（下），長春：吉林人民出版社，1994年版，836頁。

73劉國新主編：《中華人民共和國實錄》，第一卷（下），880頁。

74參見張堅石等編：《地方政府的職能和組織結構》，下冊，85頁。

75張明庚等編著：《中國歷代行政區劃（公元前221年—公元1991年）》，北京：華僑出版社，1996年版，538-539頁。

76陳東林等主編：《中華人民共和國實錄》，第三卷（上），長春：吉林人民出版社，1994年版，201頁。

77《選集》，第五卷，人民出版社，1977年版，275-277頁。

78參見有林等主編：《中華人民共和國國史通鑒》，第二卷（1956—1966），北京：紅旗出版社，930頁。

79有林等主編：《中華人民共和國國史通鑒》，第二卷（1956—1966），135-136頁。

80楊澗華主編：《中國國有資產管理發展簡史》，北京：經濟科學出版社，1997年版，45-46頁。

81有林等主編：《中華人民共和國國史通鑒》，第二卷（1956—1966），137-138頁。

82左春臺等主編：《中國社會主義財政簡史》，270頁。

83左春臺等主編：《中國社會主義財政簡史》，246-248頁。

84有林等主編：《中華人民共和國國史通鑒》，第二卷（1956—1966），136-137頁。

85有林等主編：《中華人民共和國國史通鑒》，第二卷（1956—1966），138頁。

86柳隨年主編：《中國社會主義經濟簡史》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1985年版，371頁。

87楊澗華主編：《中國國有資產管理發展簡史》，81頁。

88埃德加·斯諾著：《漫長的改革──紫禁城上話中國》，1994年版，271頁。

89陳東林等主編：《中華人民共和國實錄》。