統計法治建設路徑選擇

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摘要：隨著信息技術快速發展，互聯網在國家社會中的作用不斷提高，統計工作遇到了全新的挑戰。在這一背景下，為了滿足不斷發展和變化的國家社會統計需求，必須改變統計法治建設的思路，通過加強社會共同治理、明確數據權利邊界的方式解決當前統計法治建設中的問題。

關鍵詞：統計法治；互聯網；社會治理；數據權利

隨著依法治國戰略的全面展開，我國逐漸形成了以《統計法》為核心，《統計法實施條例》《全國經濟普查條例》等行政法規為重要組成部分的統計法律體系，為科學決策和宏觀調控提供了重要的制度保障。然而，在經濟結構全面調整、經濟發展方式快速轉變的背景下，以互聯網產業為代表的新興行業在國民經濟中的地位逐步提高，大數據、人工智能等信息技術的廣泛使用成為必然趨勢，這些變化為傳統的統計法律體系帶來了全新的挑戰。傳統統計法律關系中的統計主體、統計責任、統計行為、統計程序等方面需要面臨新的調整。本文以互聯網環境下，統計工作的發展趨勢為線索，通過分析當前統計法治建設面臨的各類問題，提出統計法治建設的路徑。

1互聯網環境下統計法治工作面臨的新形勢

1.1統計需求的變化。在互聯網時代，人類可以“分析和使用”的數據在大量增加，通過這些數據的交換、整合和分析，人類可以發現新的知識，帶來“大知識”“大科技”“大利潤”和“大發展”[1]。因此，對于數據的需求發生了質和量的雙重變化。在質的方面，政府的經濟決策、社會決策和政治決策需要越來越具體、準確和即時的數據。比如社交平臺的熱詞統計、新聞網站的跟帖統計、軟件平臺的下載統計都可能成為國家政治行為的決策依據。隨著信息技術的進步，未來的統計工作的核心可能不僅是如何獲得數據，還包括探索獲得什么樣的統計數據，才能滿足國家和社會不斷發展的數據需求。在量的方面，對國家統計數據的需求已經不局限于政府決策和科學研究，行業的發展和社會的進步越來越依賴數據的支撐。根據中國信息通信研究院《中國大數據發展調查報告2018》數據顯示，2017年我國大數據市場規模為236億元。并形成了一套以數據發掘、數據服務和數據應用為紐帶的產業鏈條。雖然大數據服務與國家統計在內容和作用上有根本的不同，但不能否認的是當前數據服務市場是對國家統計工作的重要補充。在數據服務市場不斷擴大的同時，也出現了數據服務管理混亂、數據造假的現象。這些也從側面反映出國家統計作為最權威的數據來源，在量的方面還不能滿足社會需求。1.2統計來源的拓展。隨著國家和社會對統計需求的持續增加，統計分析素材的數量和獲取方式將隨之變化。具體可以表現在以下兩個方面：一是來源數據不斷擴大。在大數據工具和人工智能的幫助下，統計分析可以“利用所有的數據，而不再僅僅依靠小部分數據”[2]。在信息處理能力有限的時代，統計分析缺少高效的數據收集工具，因此隨機采樣是最好的選擇。其目的就是希望用最少的數據得到最多的信息，但這種采集方式不可避免地會忽視細節的考察，已經越來越難以滿足當前的統計模式，“全數據模式”將會是最終的選擇。二是數據采集渠道的拓展。當前統計部門獲得數據渠道主要有兩種：一是直接調查，二是企業申報。但這兩種方式都有一定的局限性，統計部門直接調查，成本高、效率低，而企業通常缺乏申報數據的熱情。特別是在互聯網行業，很多企業將數據作為自身的核心資產，行政機關強行獲取數據可能會對相關行業的發展造成不利影響。因此，如何拓展行之有效的數據來源渠道，是互聯網時代統計工作的重點之一。1.3統計主體的改變?！督y計法實施條例》第5條規定：“國家有計劃地推進縣級以上人民政府統計機構和有關部門通過向社會購買服務組織實施統計調查和資料開發”。本條款是對《統計法》在統計主體方面做出的重要補充，標志著社會力量可以成為統計活動的主體之一。本條款的提出也反映了當前統計工作任務重、難度大，傳統的統計模式已經難以滿足國家和社會日益增加的統計需求。但《條例》只是對社會機構參與統計活動的原則性規定，并未對統計分工、責任劃分、權力行使、機構資質、管理方式等方面做出具體說明?？梢灶A見的是，隨著統計數據在國家社會生活中的作用繼續加大，統計權力的行使必然會發生更多的改變。統計行政部門的角色有可能從統計活動的實施者，轉變為規劃者、協調者、監督者和執法者。與此同時，現行的統計法律體系也需做出進一步的調整。1.4統計方式的轉變。隨著社會需求的增大和產業升級的加速，互聯網產業的規模在國民經濟比重逐年加大。具體表現在兩個方面，一是互聯網行業發展迅速?！盎ヂ摼W+”逐步被傳統行業認可，線上與線下相結合的經營模式越來越普遍?？偫碓凇?019年國務院政府工作報告》中指出，堅持創新引領發展、培育壯大新動能，一方面要推動傳統產業改造提升，打造工業互聯網平臺，拓展“智能+”，為制造業轉型升級賦能；另一方面需要促進新興產業加快發展，支持新業態新模式發展，促進平臺經濟、共享經濟健康成長，加快在各行業各領域推進“互聯網+”。由此可見，以互聯網為基礎的產業轉型和升級是我國經濟發展戰略的核心內容。我國各類統計工作也需要與國家經濟的發展戰略相配合，在順應“數字經濟”發展規律的基礎上，將統計工作的重心調整為不斷改進統計方法，構建完整有效的統計法制體系，以保證為科學決策提供及時、準確的統計資料。

2互聯網環境下統計數據權利沖突與執法困境

2.1統計職權授權方式不明。根據《統計法》的規定，各級人民政府、縣級以上人民政府統計機構和有關部門為統計行政法律關系中的行政主體，行使統計調查管理、統計資料管理與公布、統計活動監督檢查以及行政處罰等行政職能。國家機關、企業事業單位和其他組織以及個體工商戶和個人為統計活動的調查對象，即行政相對人，承擔配合統計調查的各項義務。為了進一步加強統計機關的統計能力，滿足國家與社會的統計需求，《統計法實施條例》規定統計部門可以向社會購買服務組織實施統計調查和資料開發。那么提供統計服務的社會機構在統計行政法律關系中應該承擔什么樣的角色呢？《條例》并沒有做出明確的規定。本文認為具有兩種可能性：第一，統計部門通過行政委托的方式，授權給相關社會機構，由其以統計部門的名義行使統計行政職能。但是我國當前的行政委托的法律依據之間還存在矛盾[3]，特別是委托權限范圍、受委托組織的資質條件、委托程序、責任承擔方面的制度還很不完善。有鑒于此，如若沒有更完善的制度規范，委托社會機構行使統計職權可能會削弱統計機關的統計能力，造成統計法律秩序的混亂。第二，仍由統計部門行使統計行政職權，社會機構協助完成數據收集、分析等具體性工作。在這種模式中，還是由統計機關和統計對象構建起行政法律關系，社會機構并不參與其中。但這可能無法實現《統計法實施條例》增強統計機關統計能力的初衷?；ヂ摼W環境下統計工作的難點就在于獲得全面準確的數據樣本，社會機構在沒有行政職權的輔助下僅憑技術手段很難勝任這一工作。2.2數據權利的邊界模糊。當前社會各界越來越重視基于數據而產生的權利，數據紅利的概念被廣泛接受。許多互聯網企業將數據作為其核心競爭力，基于數據而產生的服務市場也蓬勃發展。但在學術界，數據權利到底是什么并沒有形成統一的認識[4]。法律的規定也非?；\統，比如《民法總則》第127條規定：“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定?！敝怀姓J了數據具有權利的可保護性，至于哪些數據可以受到保護并沒有說明。統計部門在行使統計職權時，很有可能接觸到這種數據權利的“模糊地帶”。我國《統計法》第41條規定了統計對象的義務，包括不得拒絕或者拖延提供統計資料；不得提供不真實不完整的統計資料；不得拒絕或不實答復統計檢查查詢書；不得拒絕或阻礙統計調查和檢查；通過轉移、隱匿、篡改和毀棄等方式拒絕提供原始資料。根據以上條款，行政機關只要認為有必要的數據資料，調查對象都有義務提供，但這種義務是否有邊界卻沒有明確說明。因此在實際操作中，當涉及一些敏感數據的時候，也會發生調查對象不予配合的現象。總之，在數據權利的范圍和歸屬問題沒有明確制度規范之前，統計工作很難得以優化和發展，以滿足互聯網時代的國家和社會需求。2.3統計執法面臨困境。統計執法一直以來都是統計機關實現統計職能，維護統計法律秩序的重要手段。在過去，統計執法的困境主要集中在統計機構管理混亂、執法隊伍法制觀念較差、執法力度較弱、執法程序不完善、基層執法阻力較大等方面[5]?？梢灶A見的是，隨著我國依法治國戰略逐漸落實，統計法律體系逐步完善，以上問題必然會逐步得以解決。在互聯網環境下統計執法的難點將會轉變為統計資料的真實性判斷上。比如過去勞動工資統計、固定資產投資統計的數據常會出現瞞報、虛報的情況[6]。這雖然對統計工作造成了一些困擾，但在統計執法的過程中，是可以通過樣本對比等手段排查出上述違法行為的。其原因就在于，統計執法機關在數據的支配和使用方面，比調查對象有著絕對的優勢。然而在互聯網時代，這種優勢可能會逆轉。一些大型或者專業的企業，他們在某一類別數據的開發和占有方面的優勢會越來越大，甚至可能出現數據壟斷的情況。對這些企業提供的數據資料，執法機關很難再通過對比和排除的方法來檢驗其真實性。

3互聯網環境下轉變政府統計治理的路徑

3.1優化社會共同治理的方式。長期以來，由于統計工作的專業性和重要性，與社會合作的空間較小，因此統計部門的職能改革相對比較謹慎。2017年施行的《統計法實施條例》在社會合作方面做出了一些改變，允許社會力量在政府統計部門的引導下，有計劃地參與到統計工作當中，統計工作的社會合作成為可能。但私主體參與行政任務也存在“危及社會正義、模糊政府責任以及損害公民權利等諸多風險”[7]。因此，探討統計工作的社會共治模式需要在符合其職能特點的前提下，考慮到社會環境變化的因素，做出針對性的應對。首先，要找準統計部門和社會機構在合作中的角色定位。根據《統計法》的規定，我國統計工作的基本任務是“對經濟社會發展情況進行統計調查、統計分析，提供統計資料和統計咨詢意見、實行統計監督”。目的在于“了解國情國力、服務經濟社會發展”。也就是說，統計工作不論是統計機關獨立完成還是與社會機構合作完成，都必須以完成和實現《統計法》規定的統計任務和目標為前提。那么在社會共治的模式下如何更好地完成和實現這些任務和目標呢？本文認為，需要在分析統計部門和社會機構的優勢和不足的前提下，做出合理的分工。統計部門作為行政機關在統計工作中的優勢在于公信力和強制力，并且更為了解國家的統計需求。不足在于行政資源和技術力量分布不均、統計數據的來源渠道有限、對前沿信息技術的接受程度較低等方面。而社會機構對新技術的發展有較強的敏感性，一些企業對與其行業相關數據的挖掘和分析方面有極強的動力。可以發現，統計機關和社會機構具有較強的互補性。統計部門可以定位為統計項目的設計者、統計數據的者和統計活動的引導者和監督者。社會機構可定位為特定數據和技術服務的提供者。其次，明確社會機構在統計活動中的任務界限。“行政任務之不完全可授性”是當前各國在社會合作治理中普遍遵循的原則。其原因在于私主體具有盈利性的特點，決定了其在執行行政任務時具有一定的局限性，比如濫用行政權力、侵犯公民權利、浪費公共資源等情況。賦予社會機構過多的統計職能也會造成統計機關“甩包袱”的現象發生，弱化其在統計活動中的主導地位。有鑒于此，統計機關在公私合作的過程中應該保留核心職能，諸如行政處罰權、監督權等關系到公民權利和社會利益的權力不能授權。最后，強化統計部門在統計活動中的主體地位，破除數據的壟斷。在互聯網技術和應用高度發展的時代，一些企業可以在短時間內獲得大量業務數據，并視其為提升企業競爭力的重要基礎，數據壟斷的現象已經發生。在沒有制約手段的情況下，企業是很難主動提供包括統計數據在內的數據資料的，哪怕這些數據可能關系到重大的社會公共利益。在新的社會環境下，統計部門的工作目標不應該局限為“了解國情國力、服務經濟社會發展”，還應該包括主導或者協助維護數據服務、使用、管理的法律秩序。在分析國家和社會的統計需求的基礎上，引導統計工作的有序開展，從而破除數據壟斷、實現公眾的知情權。3.2明確數據權利的邊界。全面、完整、相關的數據來源是進行大數據分析的前提，而數據權利的界定與明確則是數據獲取、交易制度的核心[8]。在統計工作的順利開展也以明確的數據權利邊界為前提。在國家和社會的統計需求越來越強的背景下，要有效地完成各類統計工作需要的數據也越來越多。確定統計對象享有數據權利的邊界，既能夠減少統計行政權力行使的阻力，也能夠保護統計對象的合法權利不受侵害。當然，這一目標的實現不是僅對統計制度進行修改就能實現的，這既需要有法學理論上的突破，也需要在法律制度上做出較大的調整。在理論突破和法律系統改變之前，可以在數據的種類上進行區分，以實現統計利益和私人利益的統一。具體來說可以將數據分為三類：第一類是涉及國家社會經濟發展的基礎數據以及涉及重要的社會公共利益的數據。按照政府統計部門要求提供此類數據的是統計對象必須履行的法定義務；第二類是權屬關系明確、統計對象可以自由支配的數據。此類數據政府統計部門不能強制要求統計對象提供，但可以通過購買服務等合作的方式取得；第三類是權屬關系不明確，比如客戶個人信息等數據。此類數據除非法律特別規定，不能買賣和轉移。通過數據分級的做法，在一定程度上可以解決政府統計部門數據來源的合法性困境。

4結束語

隨著大數據、人工智能等信息技術的廣泛使用，“互聯網+”在各行各業各領域的迅速普及，國家統計工作中的統計需求、數據來源、統計主體和統計方式必然發生相應的變化。在這一背景下，統計法律制度需要做出相應的調整。其一是優化統計部門的職權，通過明確政府與社會機構的權責范圍等方式，強化統計工作的社會合作。從而實現統計效率的提升和統計法律秩序的穩定；其二是明確數據權利的邊界，通過分類的方式厘清統計對象的數據權利，減少統計數據收集時的阻礙，以滿足統計數據來源的多樣化、規模化和專業化需求，并在根源上破除數據壟斷實現數據公平。

作者:王勤 熊予晴 單位:華中師范大學