PPP項目財務風險與管理應對措施

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摘要:現階段，在我國經濟持續高速發展和投資市場日益多樣化的背景下，逐漸衍生出了ppp這種政府和社會資本緊密結合的新型投資模式。采用這種模式，既能夠不斷地增強國家對經濟社會的管控流力度，又可以推動城市化進程的加快。但因為這種新模式還未完善，在運用過程中難免受到政策、法規以及社會方面的各種情況的影響，進而導致PPP項目在現實運行中出現財務風險問題。

關鍵詞:PPP項目;財務風險;管理

要想盡快適應經濟發展的速度，滿足廣大人民群眾的社會公共需求，政府必須大力推動基礎設施的建設?？墒牵灰揽空度胭Y金根本無法滿足公共服務的龐大的資金需求，因此，PPP模式就在這種情況下應運而生。PPP模式可以通過吸收社會資本來維持對公共服務的修建，從根本上緩解了基建工程的供需矛盾。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的概念

在目前形勢下，大眾的生活水平不斷提高，同時對公共服務的水平要求也隨之提升。要想進一步提高公共服務的水平，就得依賴于政府部門下放大量的資金來投入修建。可是如果政府當下存在財政缺乏以及資金不足的情形，那么公共服務項目的修建就無法完成。在這種情況下，只能將希望寄托于社會資本上，這也就催生了PPP模式的形成。所以，我們可以給PPP模式下一個比較明確的定義:由于修建城市基礎設施或者公共服務，需要政府與社會共同投入資金支持修建的一種特別的模式。在這種模式中，既要簽訂權責明晰的具體協議，還要以政府與社會資本方共贏為目標。

(二)PPP模式的特征

(1)政府與社會資本雙方的權利與義務要根據合同來體現。雖然二者對PPP模式實現了雙方共贏的目的，可是由于二者所追求的目標不同，因此也會存在權責失衡的現象。就政府而言，政府希望能夠通過這個模式最大限度地滿足公眾對社會公共服務的需求，而社會資本方所希望的是通過這個模式能夠將投資的經濟效益達到最大化。二者所追求的目標截然不同，難免會引起沖突。而一旦產生矛盾或者利益沖突，便可以通過之前簽訂的協議或者合同來界定權責，保障雙方的應得利益，維持共贏的局面。(2)運用PPP模式，可以最大限度地發揮政府與社會投資方雙方的優勢，將政府財政投入與社會資本有機結合，這既可以充分發揮政府在政策和資源方面的長處，又能夠實現社會資本在經營和資金管理方面的長處。這一模式的產生，促進了政府與社會資本方取長補短，共同進步，進而推動了公共服務和基礎設施的進步，能夠更好地滿足人民大眾的需求。(3)合作周期較長且關系復雜。在PPP這一新模式中，社會投資方與政府簽訂合同之后，還會有后續的雙方多個部門之間的接觸與洽談。比如，在地段拍賣時期的國土資源部門、公共設施建造時期的城建部門和在PPP模式運作全過程中起作用的稅收部門等，這都是社會資本方需要接觸和對話的政府部門。通過多個部門的融洽協商，會增強該模式中的合作雙方的關系，并進一步造成運營復雜困難的局面。并且，PPP模式中允許社會資本介入的原因，在很大程度上都是因為修建社會公共工程項目規模大、工作多、資金需求量大且風險較大。這種情況下，項目合作的時間就會相對較長，其中有的周期較長的項目，甚至會造成政府和社會投資方進行連續的長達數十年的合作。

二、PPP項目財務風險類別分析

(一)融資風險分析

PPP模式既需要數量龐大的資金，又需要耗費很長的合作周期，且利益牽扯十分廣泛。和社會資本不同，PPP項目從全面的項目收益和利潤來說，都比較低。這個明顯的特征就造成了PPP項目在融資方面存在許多困難。并且，我國現階段的經濟發展形勢，也由高速發展階段向中高速發展階段邁進，且金融方面也被供給側改革影響，政府部門對社會金融的管控力度也隨之提升。這就造成了銀行不僅要上調貸款利率，還要提升對貸款審批環節的管控力度，這就造成貸款審批日漸困難，且放貸時間也隨之增長。就是在這種內外交困的情況下，銀行只得一步步地加強對社會貸款環境地監控與管理。就參與到PPP模式的社會資本方而言，因種種變故，最終導致合作時間與貸款審批時間過長，埋下了資金斷裂的隱患，即使是在工程竣工后也很有可能會對工程造成持續而深刻的影響。另外，我國PPP項目產生的時期比較晚，政府與社會投資方在具體合作的過程中，都有可能在操作中存在缺陷與不足，這也會影響PPP項目的融資。

(二)成本超支風險分析

在PPP模式運作時，也會被地理、政治、風俗等具體因素影響，造成施工時間延長以及修建成本增加的情況。并且，因為PPP項目雙方合作周期較長，在這一較長的時間內，也會被通貨膨脹等不可抗力的社會因素影響，造成采購原材料與基礎設施時價格激增的情況出現。在這種情況下，項目的成本不可避免地提升，運營成本也隨之增長，此外，施工單位的管理水平也會對施工成本造成影響。比如，施工單位管理水平較低，既缺乏科學的崗位培訓和工作經驗，又缺乏節約項目成本的理念，這就會造成項目運轉過程中對原材料的損耗和浪費情況加重，并且由于對施工設施的管理與保養工作的不到位，進而加重機器的負荷，導致磨損嚴重而影響使用壽命。對上述任何問題的忽視，都有可能會嚴重影響項目施工的進度。另外，因為PPP模式的雙方合作周期和施工工期都相對較長，因此在施工過程中存在的風險因素也會隨之增加。如果社會資本方與政府簽訂了協議，其中卻沒有關于價格波動方面的具體細則，也沒有涉及對影響工程進度的各種風險的規避方法，那么當影響工程進度的因素出現后，所有的風險將由社會投資方自己承擔。這樣的結果，將造成企業投入的資金面臨嚴重的風險，嚴重影響了企業在投資公共服務建設工程中的經濟效益。

(三)稅收政策變化風險分析

PPP項目在運作之時，還會受到稅收政策等因素的影響。一方面，國家為了穩定市場經濟的新形勢，會對財政政策做出不同程度的調整，以期能夠推動經濟持續進步。比如，政府推行的“營改增”和調整增值稅稅率等，這些政策的推行都是政府在促進市場經濟平穩運行方面所做的工作。另一方面，各地方也會依據本地實際的經濟發展情況，規劃出與其經濟發展狀況最匹配的稅收政策。稅收政策的變動，既給社會資本方帶來了稅收方面的巨大壓力，也會對企業的經濟效益產生阻礙。從市場方面分析的話，現階段增值稅率持續下調，隨之受到影響的是企業的增值稅額度。但是，由于受PPP模式的影響，相對較長的合作時間將造成企業在施工過程中會引起更大的資金投入，過多的資金支出會形成大量的增值稅進項稅發票。在這種情況下，企業在PPP模式下，項目公司在建設期不用繳納增值稅，但公司可以根據長時間的留底進項稅額，等到進入運營期再進行抵扣?，F實生活中，很多的PPP項目都沒有享受到盡享退稅等政策的幫扶，這就造成了企業在推行PPP模式時，一般都會面臨因稅收政策的調整而引發的風險。

(四)投資收益實現風險

投資收益實現風險一般是指項目項目是否能夠在規定時間內取得決策前預期的政府付費收入，所以影響投資收益實現的不穩定因素一般有:政府支出與財政預算不匹配、政府補貼是否能夠按時入賬、市場需求的變化、市場競爭的不穩定因素、價格的增減、運營期融資成本的升降、運營成本超過預期以及績效核查風險。其中運營成本超過預期一般是指由于政府在提升運營服務水平的硬性標準以及維修消耗成本增長的原因，引起的運營成本超出預期的情況出現。價格增減風險一般是政府為了平衡項目投資雙方的利益，干預調整PPP過程的具體價格，所以，雙方應該提前在投資簽訂的合同中列舉出具體的關于價格的制定與調整的具體條例與細則?？冃Ш瞬轱L險一般是指由于施工質量或者服務質量相對較差而對績效核查造成的阻礙，進而還會影響整體的預期收入。

三、PPP項目財務風險的應對措施

(一)政治與法律風險管控

眾所周知，政治以及法律方面的風險因素無法忽視、無法預測，所以根本沒有辦法能對這類風險因素做出具體的防范措施，所以要積極對風險因素進行規避、分擔、轉移等。比如，在確定投資之前，一定要先行對當地政府部門在信用、財政等方面的情況做一個整體的了解;盡量選擇受政府政策影響相對較小的工程;多與政府部門進行聯絡溝通，爭取將政策變動帶來的不良影響降到最低;在所簽訂的協議中對“適用法律”的范圍做出一個相對清晰的界定，以此達到雙方共同承擔風險的目的。

(二)投資風險管控

所有涉及的部門都將加入，對投資的科學性展開科學分析和預測，投資相對安全系數較高的工程，提高項目投資的安全性水準，合理把控風險。在投標時要科學選擇聯合體成員，保障合作方可以依照約定投入相應的具體數額，聯合體合同中要清楚地標注如果未能按照約定投入資金的賠償細則?？茖W核查招標文件合同中關于政府“一票否決權”的相關規定，尤其是在中標后的協商中，要最大限度地將政府的這項權利框定在合理的區間內，以維護企業自身的合理利益?？茖W管控資金投入的數額，在融資工作完成之前，最好不要展開投入。根據具體情況，科學選擇最合適的PPP建設方，訂立清晰合理的施工規劃，在合同中要清楚地訂立對工期延誤的處罰和索賠規則，保障資金可以充分發揮作用，降低資金投入的風險。聯合體協議中要清楚地界定雙方按照投資的股比或者施工比例出示履約保函，如果一方作為牽頭方進行項目交接時，要明確地向其他方提出按股比或施工比提供反擔保的規則。

(三)資金管理到位，防范融資風險

在PPP項目決定融資之前，企業既要展開綜合的考察與具體分析，充分做好投資預算方面的準備。在這些準備工作中，既包括借貸款處理和債權等環節的準備，保障所投入資金都可以落到實處并進行科學配置，也包括對所投資金展開科學監控與管理，促進資金的合理利用。在PPP項目運作時，也要合理管控和把握工程進度，并且要對工程相關的施工人員和管理人員進行技能訓練，也要增強他們的風險意識，促進施工水平和管理水平的提升，以減少資金在運轉過程中的不必要損耗，降低施工原材料的浪費。在融資風險的監控與管理方面，既要求政府部門嚴格按照PPP模式的規則來展開工作，也要求社會投資方不斷地增強風險意識，積極提升防范風險的水平。

(四)合理管控資金，防范成本超支風險

PPP模式在開始投資之前，企業要對所投項目展開一個比較全面的考察，明確企業在投資過程中的各種優勢、劣勢、機會和挑戰。接著，積極與政府建立聯系與協商，在簽訂合同時，一定要在其中明確界定雙方的權利與責任，并針對有一些無法避免的風險做出具體的價格調整細則。在PPP項目的實施過程中，企業要科學調配人員，嚴格控制成本，并且依據現實情況，針對影響項目進度的不同原因進行分析。其中在開展工程建設的環節，要按之前制訂的預算規劃對所投入資金進行科學管理，以免因支出超過預算而影響項目進度。

(五)投資收益實現風險管控

就政府應負責的非經營性項目、準經營性項目而言，要在協議中界定政府方在各方面的責任與義務，明晰政府在保障工程入庫和政府付費納入財政預算的責任和相關違約責任;而關于這兩項項目中需要使用方付費的部分，在研究此項投資是否合理之時，要對市場進行充分的了解，如果企業本身無法做好這一環節，也可借助其他權威機構來完成。企業在與政府簽訂的合同中，要在合同中清楚地規定出運營時期的定價細則，避免工程完成后雙方因此問題再引起糾紛與矛盾。除此之外，還要明晰調價規則，以便在項目運轉過程中出現供需失調或者市場定價與實際價格偏差過大時，可以減少損失。在決定進行投資的前期，需要展開科學的調研，保障工程在一定的時間或者空間內沒有新建設的與該工程互為替代的工程，并明確違約賠償的問題。在開始運營前要積極展開風險預測，分析出項目運營過程中影響盈利的各種原因，完善責任承擔機制。將項目建設和運營管理放在首位，根據綜合數據選擇最優的建設單位，事先做出具體的運營規劃，在運營合同里要清楚地界定考核范圍和標準，以免有不科學的扣分情況出現，要在合同中明確:當因為無法避免的原因或者是政府的原因而造成的公共服務無法投入使用時，政府依舊要對項目進行付費，科學管控績效考核風險。

(六)實施稅收籌劃，防范稅收政策變化風險

在政府和企業正式展開PPP項目合同簽訂工作時，既要明確界定工程的施工周期與運營時間，也要清楚地標明其所擔負的稅務。在PPP項目剛開始施工時，企業要按照現行的稅收法律與政策，規劃出科學的稅收方案，也要和該區域的政府和稅務部門之間建立經常的聯系與協商，及時掌握該區域內的稅收法規，特別是一些和PPP工程有關的稅收優惠。

四、結語

綜上所述，PPP模式是可以實現政府和社會資方共贏的模式，目前在我國推廣的時間很晚。尤其是目前圍繞PPP模式所產生的各種衍生項目，仍然面臨運行規則不完善、管理水平不足等問題，并且應對風險的水平也相對較低。這就造成企業在運行過程中，將受到各種各樣的無法規避的因素的阻礙，提高了企業運行的財務風險。面對這樣的現狀，既要積極提高企業的投融資管理水平，也要掌握PPP項目所在區間內的稅收優惠政策變動情況。只有這樣，才可以為企業科學規避風險，合理降低各項成本，使政府方與社會資本最終實現共贏。

參考文獻:

［1］吳霞，熊婧穎．PPP項目財務風險與管理建議［J］．湖北農業科學，2020，59(S1):455－458．

［2］張斌．論PPP項目投資財務風險管控［J］．財會學習，2020(23):74－75．

作者：唐偉 單位：中國水利水電第八工程局有限公司