資產投資項目管理問題及建議

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一、問題提出的背景

（一）適應國家管理政策的要求。為加強和規范國防科技工業固定資產投資管理，促進軍品科研生產結構、能力與布局的調整、合理配置資源、避免重復建設、提高投資效益，近些年來，國家新的固定資產投資管理規定和配套辦法不斷出臺，針對新形勢下固定資產投資管理中反應出的問題，國家不斷加強投資監管，對項目立項、實施、竣工驗收等各階段都進行了統一和規范，對加強投資控制、提高資金使用效益提出了更高的要求。（二）軍工科研事業單位固定資產投資項目的特殊性。固定資產投資項目管理具有系統、復雜、周期長、專業性強等特點，而軍工科研事業單位的特殊性又賦予其投資額度大、建設力強、建設周期長、科技含量高等特色。為完成固定資產投資任務，一方面科研人員必須在建設過程中不斷摸索和研究新技術、新手段；另一方面，這種特殊領域的固定資產投資項目對管理者的綜合能力和水平具有極大的挑戰，需要我們有針對性的研究制定相應管理辦法。（三）解決現階段軍工科研事業單位固定資產投資項目。規范化管理的需要為進一步加強、規范固定資產投資項目管理，確保保障能力最終能切實轉化為核心競爭力，同時使建設過程中能順利完成項目評估、評審、實施、審計、驗收工作，各單位有必要充分重視、總結經驗、加強管理。

二、問題的主要表現

從目前情況來看，現階段固定資產建設項目管理仍存在一些問題，主要表現在：（一）項目立項階段。國防科技固定資產投資項目立項階段包括：項目建議書編制、可行性研究、初步設計，此階段的主要問題體現在項目法人責任制執行不到位，項目法人組織機構、責任制度尚需完善；固定資產投資項目缺乏一個較長遠的、全面的、具有前瞻性的規劃；對一些特殊行業的標準理解不足，導致工藝設計不充分，實施中設計變更較大；對引進設備的引進渠道調研不充分，風險估計不足，對項目的后期實施及建設進度帶來較大影響等問題。（二）項目實施過程中。在國防科技固定資產投資項目的實施過程中存在的主要問題體現在年度計劃編制不認真，年度計劃執行不力；對國家批復的項目初步設計的嚴肅性理解不足，建設內容及技術指標隨意調整；合同管理中存在的問題；缺乏動態管理等問題。這些問題對項目管理、投資控制造成了負面影響。因此，本文的目標就是從問題入手，經過分析，提出相關建議。

三、問題分析及相關建議

（一）項目立項階段。1.項目法人責任制執行不到位，項目法人組織機構、責任制度尚需完善。項目法人責任制是否明確，是否采取有效措施或手段落實法人責任制，關鍵在于建立相應的機構、制度，即按規定建立法人組織機構，明確項目負責人、建立項目管理職責、管理分工、授權管理等責任制度，落實審批權限，同時應制定或成立具有管理能力的專門管理機構或部門進行項目管理，管理的好與否，應該直接同各層級的利益掛鉤。2.固定資產投資項目管理缺乏一個較長遠的、全面的、具有前瞻性的規劃。由于項目申報單位和承擔單位對固定資產投資項目缺乏中長期建設規劃的分析論證，存在典型的“有了籠子、有了錢，才想到如何申報項目、如何立項”的局面，其結果一方面是由于準備時間短，前期研究工作不深入，實施過程中的調整較大，導致項目建設中出現“超規模、超投資、超標準、超進度”的局面。同時，申報立項的項目不能充分體現科研生產對能力建設的需求及保持和發展我所優勢學科的要求，另一方面，由于申報項目的建設內容在系統性、前瞻性等方面考慮不周，同樣的項目名稱在不同時期的專項中反復出現，對單位在固定資產投資項目的申報方面的聲譽帶來負面影響，不能充分體現投資效益。3.前期研究不充分，策劃不細，技術路線和工藝方案未達到初步設計規定深度，為后續的實施過程管理帶來難度。在技術路線和工藝方案未達到初步設計規定深度的情況下，以科研、生產急需等各種原因申報實施，一旦獲得批準，由于前期研究不充分，及承擔人員對能力建設項目與科研課題在規范、程序上的不同要求理解不深等原因，在技術路線和工藝方案深化階段對批復的初步設計確定的技術指標、建設內容等隨意增減，少數項目甚至存在先斬后奏現象，從而使進度、投資難以保證，出現“超規模、超投資、超標準、超進度”的情況。為此建議：在新的固定資產投資項目中申報立項宜嚴格把關，對技術路線和工藝方案未達到初步設計規定深度的項目宜暫緩申報，以避免由于前期研究不充分而出現“超規模、超投資、超標準、超進度”的情況。嚴格執行規范，保證計劃及經上級批準的初步設計文件的嚴肅性，最大限度的控制“改指標、改建設內容、改標準、改進度”的現象。確需調整更改的，必須執行“一事一報”，經充分論證和所級審查，并依據規定審批權限經批復后方可實施，杜絕“先斬后奏”的現象。4.對引進設備的引進渠道調研不充分，風險估計不足，對項目的后期實施及建設進度帶來較大影響。在立項階段，對引進設備的技術方案、引進渠道、商務風險等調研不充分，在后續實施中出現因技術性能難以實現而調整建設內容、因引進渠道受阻而“引進轉國內”、因引進目標國出口限制而無法進口等問題。有的引進項目由于在引進過程中未能掌握安裝、調試及維護技術，難以實現設備的投資效益；部分引進項目對目標單位履約能力過高估計，致使交付進度不斷拖延。以上問題一旦出現，均為項目的順利實施帶來較大的負面影響，甚至造成經濟損失，為此建議：加強固定資產投資項目中引進設備的論證，嚴格引進項目的審批。今后，所對引進設備的申報宜逐項評審、嚴格把關。①申報評審階段：引進必要性不明確的、對引進渠道等因素未有充分調研和對引進過程中的風險因素未制定相應預案的、引進后不能掌握二次安裝調試及維護技術的，建議不得申報引進。②制定實施計劃階段：宜在其引進周期與項目總體進度的接口之間留有適量余地，以避免增加項目進度控制及投資控制的難度。（二）項目實施過程中。1.年度計劃編制不認真，年度計劃執行不力。項目承擔單位在編制年度計劃過程中，對項目的年度建設內容、目標節點、形象進度策劃不細，把計劃申報看著純粹的經費申領，致使在計劃執行過程中難以完成年度建設內容，不能實現目標節點和形象進度，為固定資產投資項目的年度考核帶來負面影響，也給來年的年度計劃申報及新專項的立項增加了難度。甚至有少數承擔單位存在未經申報擅自更改年度實施內容和目標的現象。國防科工局對固定資產投資項目年度計劃的執行與監督有嚴格的規定，國防科技工業年度投資計劃一經下達，必須嚴格執行，不得擅自調整。因特殊情況確需調整的，應在規定的時間內向國防科工局申報。建議單位要進一步強化計劃的嚴肅性，實行“統一領導、分級負責”的管理原則。在對基層承擔單位的科研生產年度執行情況考核中，加大固定資產投資項目年度計劃執行情況的考核力度，并將年度完成情況納入對承擔單位領導的考核內容，直接同各層級的利益掛鉤。2.對國家批復的項目初步設計的嚴肅性理解不足，建設內容及技術指標隨意調整。在固定資產投資項目建設的實施過程中，由于前面所提及的在項目立項階段的前期研究不充分原因，在實施過程中存在對批復的初步設計和實施計劃的嚴肅性執行不力，對實施過程中可能發生的費用估計不足，策劃不細，對工藝方案研究不深等問題，導致實施階段對技術指標、建設內容等隨意增減，“走一步算一步”，超概算，從而使進度、投資難以保證。此現象在儀器設備購置或研制過程中尤為普遍。“調減已批準的設備儀器數量”、“改變已批準設備儀器使用性質和功能”、“降低已批準設備儀器的性能和技術指標”、“國內購置儀器設備改國外進口，或國外進口設備儀器改為國內購置”的問題在實施過程中均有出現。更為嚴重的是，有的單位“先斬后奏”，在“既成事實”或檢查中發現的情況下才履行申報。為從根本上解決以上問題，建議：項目承擔單位要根據下達的實施計劃，①加強單位承擔的項目的策劃，承擔單位要將國家對固定資產投資項目的各項規定傳達到項目的具體承擔人員。②要嚴格執行規范，保證計劃及經上級批準的初步設計文件和年度計劃的嚴肅性，要確保不發生“改指標、改建設內容、改標準、該進度”的現象。③確需更改的，必須執行“一事一報”，充分論證和審查，并報相關主管部門批復后方可實施。④杜絕“先斬后奏”的現象，對未經申報，擅自調整的，應制定相應的懲罰措施。3.缺乏動態管理3.1完善以“簡報”和“周例會制度”為基礎的動態管理制度從某些單位目前情況來看，“簡報”和“周例會制度”基本上是流于形式，項目承擔單位領導不重視進展情況編制工作，室級審查缺乏認真，履行簽字手續不嚴肅，導致簡報質量較低，形成了“簡報”只是在單位決策層、管理層和執行層之間傳遞的“一張紙”的現象；“周例會”的目的是聽取各方在近期項目執行中存在的問題，布置本周工作，但由于會后責任不落實到位，使得未解決的問題“周周上會”、“周周待解決”的循環現象。建設項目定期的簡報、報表和“周例會”是國家部委及院主管部門加強過程監督管理、及時和全面掌握項目進展情況的重要途徑，是單位進行決策及制定計劃的依據，是項目做到“動態管理”及“可控性”的重要措施。因此責任部門必須對項目進展情況每月更新一次信息，并且以文字形式報送到主管部門?！爸芾龝鄙咸岢龅膯栴}和本周須解決、協調的問題必須落實到位，未落實到位的，須對相關責任部門領導和主要責任人員要實行“問責制”，并直接與“績效”掛鉤。3.2加強管理部門之間的溝通，信息共享做好固定資產投資動態管理的關鍵還在于管理部門之間的溝通，信息共享。這里的管理部門，我們認為主要是針對計劃和財務這兩個部門，如何把計劃管理體制和財務管理體制有效結合在一起，是我們建立固定資產投資動態管理的關鍵所在?？傊?，固定資產投資項目管理具有系統、復雜、周期長、專業性強等特點，而軍工科研事業單位的特殊性又賦予其投資額度大、建設力強、建設周期長、科技含量高等特色。需要我們進一步提高管理的專業化和規范化水平，確保各項任務按時、保質、安全完成。

作者:劉紅 單位:中國工程物理研究院核物理與化學研究所