貧困地區公共文化服務供給研究

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一、引言

文化是廣大貧困地區群眾的精神食糧，在實現全面脫貧中起著重要的作用。2017年全國連片特困區農村居民人均文化教育娛樂消費僅883元，相當于全國農村居民的四分之三，農村居民人均可支配收入13432元，而連片特困區農村居民人均可支配收入僅有9264元[1]，貧困地區公共文化服務供給有待從供給側發力。從2015年底中央提出“供給側改革”，迅速引起我國經濟領域的高度重視。在社會科學的各個領域，“供給側”改革的理念也逐步受到關注，并被學者們廣泛運用?！笆濉币巹潖娬{在未來發展中要克服供需失衡等一系列問題，而文化發展的供需平衡是重要內容。學者們的研究聚焦于公共文化服務供給側改革的意義、存在的問題（歐小蓉[2]）、內涵（陳莎[3]）、基于需求現狀調研與居民文化狀況及地方實踐探索總結的供給側改革策略（陳艷[4]、張忠[5]、黃君錄[6]）、基層文化隊伍建設（彭雷霆[7]）、“互聯網+”視域下的文化供給側改革的動力機制設計（陳波[8]）、實踐探索（姜雯昱[9]）等方面。王為理等梳理公共文化產品有效供給不能滿足農民工群體的原因，基于公益電影放映項目和繼續教育項目兩類項目進行分析，進而提出創新新媒體服務平臺等改革對策[10]。陳建提出自治與他治形成合力、整體性政府合作伙伴關系、線下與線上互補優化等革新農村公共文化服務的策略[11]。汪開利在總結當前安徽公共文化服務現狀的基礎上，設計多元供給配置、精準對接需求、實施科技引領等創新安徽公共文化服務模式的發展路徑[12]。特別是《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》強調“公共文化服務均等化的實現，貧困地區的任務是最艱巨、最繁重的”[13]。本文研究中部地區安徽省貧困地區的公共文化服務供給運行機制，試圖探索減少區域公共文化服務提供中與需求不相適應、不相匹配的內容，為促進供需協調與匹配，促進文化資源公平共享提出建議。

二、安徽貧困地區公共文化服務的供給現狀

截至2017年底，安徽省共有20個國家級扶貧重點縣、12個集中連片特困縣和9個深度貧困縣，安徽貧困人口為679.1萬，排名前三位的致貧原因依次是因病、因殘和缺勞動力[14]，2018年9月—11月，選取利辛縣望疃鎮辛溝村、臨泉縣高塘鄉賈王村、金寨縣天堂寨鎮泗河村、望江縣雷池鄉三河村四個村的村干部、村民進行個別訪談，發現貧困居民的文化需求更傾向于群眾自組織類的活動或去休閑健身器材鍛煉，而對閱讀或鄉鎮文化站等政府組織的活動參與較少。截至2016年底，安徽皖江城市帶鄉鎮公共文化設施的普及率看，絕大多數鄉鎮都有圖書館和文化站，只有安慶市沒有達到全覆蓋；而劇場和影劇院的普及率則較低，最高的為馬鞍山，達到28.57%，但與發達城市上海市68.9%的占比仍有很大差距；鄉鎮公園及休閑健身場所的普及率也達到80%以上，最高的仍然是馬鞍山，這與馬鞍山積極探索公共文化服務供給側改革有密切關系，但與無錫市、寧波市、舟山市100%的全覆蓋還有一定差距。在公共圖書館供給方面，2018年文化和旅游部公布的上等圖書館中，其中一等和二等圖書館安徽省累計達到64個，國貧縣和集中連片特困縣中分別有6個和1個圖書館未達到三等圖書館評定標準，9個深度貧困縣中，一、二等圖書館累計達到5個，而霍邱縣和蕭縣圖書館尚未達到三等圖書館標準[15]。在文化館供給方面，近年來安徽貧困地區增加了人、財、物的供給，以9個深度貧困縣為例，2018年度文化館活動和訓練的次數并不弱于懷寧、樅陽、五河、固鎮、東至等非貧困縣，其中臨泉縣為1533次，利辛縣也超過100次；用于文化館活動舉辦等各項支出也均超過100萬元，最少的太湖縣年度支出109.3萬元。從站均組織文藝活動的次數來看，除了阜南縣略低于5個非貧困縣外，其余8個深度貧困縣均超過5個非貧困縣，最高的臨泉縣接近50次/個，約為5個非貧困縣平均值的5倍，站均舉辦訓練班班次9個深度貧困縣中也有5個高于非貧困縣的最高值12次/個。

三、安徽貧困地區公共文化服務存在的問題

（一）供給總量逐年增長，供給質量和效率偏低。隨著中央和地方財政對貧困地區政策傾斜力度的加大，人才、資金、公共文化設施和文化活動的供給數量逐年增長。表現在如人力供給上，從2013年起，實施貧困地區文化人才支持計劃，以2018年安徽省文化人才選派指標計劃為例，國貧縣、省貧縣和其他各市縣分別按10人、5人和3人選派[16]；在財力供給上，2018年安徽省地方公共文化服務體系建設專項資金中，位居前五位依次是歙縣、壽縣、金寨縣、臨泉縣、霍邱縣，五個縣中有四個都是國貧縣。但貧困地區文化資源配置仍不合理，供給質量和供給效率不高，在公共文化服務設施方面，安徽省41被評定為一級的圖書館中，位于集中連片特困區的只有潁上縣、金寨縣、太湖縣和岳西縣4個圖書館，而深度貧困縣只有金寨和太湖圖書館為一級[15]。在服務產出上，以安慶市貧困縣太湖和非貧困縣桐城相比較，2018年公共圖書館的人均藏書量分別為0.302和0.205冊/人，但總流通人次卻分別為221.23千人次和317.86千人次。在走訪的利辛縣望疃鎮辛溝村、臨泉縣高塘鄉賈王村、金寨縣天堂寨鎮泗河村、望江縣雷池鄉三河村等多個農村書屋，都存在書籍利用率低的普遍現象，且不少鄉鎮綜合文化站存在硬件設施陳舊老化，軟件設施更顯不足的現象。（二）供給與需求有所脫節，供需失衡。文化扶貧的支持力度在不斷增強，投入到公共文化設施、群眾文化活動組織和舉辦的財政專項資金不斷增加，扶持政策不斷推出跟進，但是群眾文化自組織建設困難，居民受歡迎的文化活動較少，參與率不高，難以滿足貧困地區群眾對公共文化的多樣化、差異化、多元化需求。以國家新聞出版署制定的農家書屋《推薦目錄》為例，安徽省2015年《選用目錄》不足《推薦目錄》的9%[17]。由于自上而下的供給方式，群眾表達不暢通，送文化多，種文化少，致使供給沒有對接居民文化需求，貼近貧困地區百姓生活的文藝作品不多，以潛山縣2018年164場送戲進萬村演出為例，通過對潛山縣黃柏鎮、五廟鄉、梅城鎮3各鄉鎮9個行政村村民的個別訪談，雖然這些活動也送去了歡聲笑語，但群眾更喜歡文化自組織開展的活動。在公共文化設施建設上，大量農民文化樂園、文體活動設施、場所的復制式建設，供給內容趨同性，供給方式單一化，存在基層文化設施閑置、文體活動無人參與等無效供給的現象。公共文化的財政投入與產出不成正比，不少文化惠民項目沒有收到良好的效果，公共文化空間布局不合理，文化資源配送網絡建設不完善。（三）供給體系不健全，缺乏文化人才。通過課題組抽樣調查，對安徽省貧困地區的靈璧縣黃灣鎮、碭山縣朱樓鎮、阜南縣王堰鎮、宿松縣許嶺鎮等4個綜合文化站的調研，并對管理人員和個別村民進行訪談，調研中還發現公共文化服務“散、亂、差、少”的問題仍很突出，創新模式較少，文化資源共享建設與非貧困縣相比，有較大差距。在文化管理、服務人才方面，基層綜合文化站、農民文化樂園等工作人員責任心不夠強，不能積極主動地開展各項工作。在文化專業人才方面，雖然實施了文體人才工程等各項政策，但對于貧困地區依然缺乏優秀的文化專業人才，難以吸引文化能人留在本地，業余群眾文體隊伍也不夠壯大，部分優秀的民間文化和特色技藝面臨無人繼承的困境。在實踐中，絕大部分貧困地區在公共文化服務供給側改革中，并沒有采用有效的績效評價機制來考核和量化貧困地區的這項工作。在調研中，筆者發現不少貧困地區的文化發展并沒有與經濟、社會、環境、生態等各項發展相融合，更沒有將文化發展置于整個地區發展的大背景中，因此，以文化人、以美育人的功能并沒有充分發揮出來，文化反哺經濟的作用也沒有更好的體現。

四、供給側改革下安徽貧困地區公共文化服務運行機制構建

供給運行機制是公共文化服務能夠健康、良好、協調、高效運轉的保障，是公共文化服務供給賴以順利實施的根本保證[18]。貧困地區公共文化服務供給是依靠其特有的供給制度來保障運行的。（一）構建精準對接的群眾反饋機制。精準對接的群眾反饋機制是破除改革困境的攻堅重點。建立反映公眾文化需求的征詢反饋制度是新頒布的公共文化服務保障法的相關要求，為構建精準對接的公共文化服務群眾反饋制提供了強有力的法律保障[19]。隨著科技進步、經濟發展和文化復興，公眾多樣化和多層次的文化需求明顯提高，同時對群眾文化需求反饋機制的加速構建提出了更高的要求。需求反饋機制是指貧困地區公共文化服務的需求者對貧困地區公共文化產品的供給需求自主意愿的表達方式。信息傳達不暢、表意阻滯一直是公共文化服務供給與需求對接障礙的重要原因之一。因此，應暢通公眾表達需求與反饋服務供給的渠道，通過以公眾為主體的“自下而上”的訴求，建立以貧困地區群眾需求為導向的公共文化服務反饋機制，精準化、精細化對接不同區域、不同文化偏好、不同類型群眾的文化需求。（二）構建共生共治的多元主體機制。共生共治的多元主體機制是破除改革困境的堅實基礎。貧困地區公共文化產品的供給應當根據不同的供給層次，形成供給合力。供給主體的選擇因供給內容的不同而不同，現階段貧困地區公共文化服務的供給主要采取政府供給、市場供給、社區供給和自愿供給四種方式，供給主體分別為政府主體、市場主體、農民個人及非營利組織。對于純公共文化服務的供給，必須由政府供給，可以利用其公共管理機構的優勢，以財政資源來保障該類文化服務的供給；對于不完全非競爭性和非排他性的準公共文化服務，可適當通過市場供給在文化產品的供給種類、方式、途徑等方面補充和滿足群眾的個性化需求[20]，為不同層次的群眾提供更為豐富的公共文化服務。但是，當政府供給受其財力所限，對介于準公共文化服務與私人產品之間的這部分文化產品因其邊際成本過高而無力進行供給，市場主體也會因供給投入的回報率過低而拒絕提供供給時，就可以選擇社區供給和自愿供給方式來提供服務。（三）構建統籌發展的人才培養機制。統籌發展的人才培養機制是破除改革困境的主要路徑。基層文化工作者的素質與貧困地區公共文化服務的效率和質量密切相關。首先，要統籌人才規劃，培育得力的組織者和帶頭人。貧困地區文化工作往往被邊緣化和弱化，不受重視，沒有形成文化服務的戰略規劃制訂、實施和監督體系，科學的人才規劃和專職崗位的優化設置勢在必行。其次，加強人才的引進和培訓。一方面要選拔一批熱愛基層文化藝術、有潛力和創新意識的人員來充實基層文化隊伍，通過參觀學習、深入群眾、業務培訓等形式不斷提升其文化素養和專業技能。另一方面要將一部分優秀文化工作者、專業素質高的文化人才及志愿服務者選派到貧困地區，進行專業幫扶和技能傳帶。通過開設文化文物統計業務工作培訓班、文化藝術傳承人員培訓班等措施，提升貧困地區文化工作者的業務素質。最后，要優化文化服務人才結構。貧困地區文化工作者多數由鄉鎮工作人員及村級干部兼職，年齡結構、技能結構、學歷結構和薪酬結構等的不合理，成為制約其發展的主要因素。貧困地區應逐步健全人才激勵機制，逐步打造結構合理、配備齊全、富有活力的文化人才服務梯隊。（四）構建科學高效的績效評價機制?？茖W高效的績效評價機制是破除改革困境的激勵手段。建立健全過程考核、效益考核、監督問責等機制，完善激勵體系和評價機制，形成市場監督、專家評估和群眾評議的合力，將考核評價結果作為指導區域公共文化服務建設的依據，對于激勵公共文化服務供給側改革成效有較大的促進作用。因此，筆者構建了由財政投入、績效產出和群眾受益3個一級指標、9個二級指標和18個三級指標構建的安徽貧困地區公共文化服務績效評估體系，見表1。（五）構建合作共贏的多項聯動機制。合作共贏的多項聯動機制是破除改革困境的長效保障。貧困地區的文化供給側改革也需要相關項目的聯動效益，由于貧困地區的自然資源、經濟條件、文化背景、思想觀念、價值取向等因素的綜合影響，要實現文化脫貧的疊加效應，還需將文化融入貧困地區的總體發展中去。將文化扶貧與經濟扶貧有效融合，強化貧困地區文化基礎設施建設和維護，為文化軟實力建設提供保障；將文化扶貧與產業扶貧有效融合，打造一批具有地區民俗民族特色的文化產業，發揮文化產業反哺貧困地區經濟的正向作用；將文化扶貧與健康扶貧有效融合，致力于構建預防、診斷、治療等為一體的醫療保障體系；將文化扶貧與教育扶貧有效融合，用先進教育和知識理念引領貧困地區文化的正確導向，為文化發展掃除障礙；將文化扶貧與就業扶貧有效融合，解決貧困地區群眾的就業難問題，大力保障和改善民生；將文化扶貧與金融扶貧有效融合，解決融資難的瓶頸。將文化扶貧與生態扶貧有效融合，保持貧困地區青山綠水的“美好鄉村”風貌。

作者:曹佳蕾 單位:銅陵學院