文化傳媒政策的演進及價值分析

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新世紀以來我國文化傳媒政策的演進

自20世紀70年代末到現在，我國的文化傳媒政策與立法，經歷了三個階段:第一階段是1978年至1992年，這一時期文化傳媒政策立法的主要內容是，擺脫過去“以階級斗爭為綱”的范式，進行初步的市場化探索，承認了文化市場的地位。第二階段為1993年至2000年，小平同志南巡講話之后，推動市場經濟發展的各項政策和立法相繼出臺，在文化傳媒政策立法方面，明確了文化產業的地位。第三個階段是2001年至2011年，即新世紀的第一個十年，這一時期各項政策立法，對于文化市場和文化產業的培育和發展方面，不斷加大力度，總體上是向著深入推進文化傳媒產業發展的方向進行。以下是對于這一時期文化傳媒政策的回顧與梳理。2001年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳批轉《、廣電總局、新聞出版總署關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，提出了新聞傳媒機構集團化的要求，標志著從觀念上和實踐上對于文化產業的發展有了突破性舉措。2002年，中國共產黨第十六次全國代表大會召開，將文化事業與文化產業并列提出，指出要將文化產業建設成國民經濟支柱性產業。這個文件也為將文化傳媒區分為公益性和經營性兩類提供了基礎，為進一步改革拓展了認識和實踐上的空間。2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要促進文化事業和文化產業協調發展。2004年9月，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出了深化文化體制改革，解放和發展文化生產力的意見。2005年12月，中共中央、國務院下發《關于深化文化體制改革的若干意見》，對文化體制改革做出全面部署。黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網站和時政類報刊，少數承擔政治性、公益性出版任務的單位實行事業體制，由國家重點扶持。其他出版社和報刊社都要逐步轉制為企業。2006年3月，中共中央全國文化體制改革工作會議在北京召開，確定了全國89個地區和170個單位作為文化體制改革試點。2006年8月，中辦、國辦下發《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，這一文件對于未來文化產業如何發展，在思路和具體舉措方面進行了詳細列舉。2007年10月，中國共產黨第十七次全國代表大會召開，大會提出興起社會主義文化建設新高潮，要提高國家文化軟實力，推動社會主義文化大發展、大繁榮。2008年6月，新聞出版總署明確提出經營性報刊轉企改制“三年三步走”的計劃③。2009年2月，中共中央政治局常委會做出決定，下發《關于深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》，成立中央各部門各單位出版社體制改革工作領導小組。2009年4月國家新聞出版總署日前印發《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》。2009年9月，中共中央對外宣傳辦公室下發《關于重點新聞網站轉企改制試點工作方案》文件，被媒體稱為“官網”的國家重點新聞網站的改制上市由此提上日程。2009年9月，中國第一部文化產業專項規劃《文化產業振興規劃》由國務院常務會議審議通過。這些文件的主要精神都是將能夠進行經營的傳媒部分推向市場。2010年4月，中共中央、人民銀行、財政部、文化部、廣電總局、新聞出版署、銀監會、證監會、保監會九個部委聯合下發了《關于支持金融文化產業振興和繁榮的指導意見》。2011年4月，國務院新聞辦公室下發《關于積極推進新聞網站轉企改制和上市融資的意見》。2011年5月，全國文化體制改革工作會議在合肥舉行。2011年5月，中辦、國辦印發《關于深化非時政類報刊出版單位體制改革的意見》。這些政策性文件對于鼓勵刺激產業的發展的自覺意識和符合經濟發展規律的手段的運用，表明國家、政府對于文化傳媒產業的發展的推動進入到了依據科學發展觀進行的一個新時期。2011年10月，中國共產黨十七屆六中全會，做出關于《深化文化體制改革促進文化大發展大繁榮的決定》，這一決定，既是對于過去十年發展改革的肯定，也是今后文化領域改革與發展的的總體戰略部署。以此為標志，一個新的階段開始了。我們發現，在這個大約十年的過程中，我國的文化傳媒政策與立法，從過去主要是將文化傳媒作為意識形態工具、宣傳教育平臺、精神生活領域對待，雖然承認了文化市場、意識到要發展文化產業，但是這還僅僅停留在意識層面，到開始尊重其產業屬性，并逐漸采取符合經濟規律和產業發展需求的措施和手段，將經濟杠桿的調控刺激機制引入政策立法。綜觀這十年來的一些重要的政策立法，其培育市場、推進產業的追求非常明顯。同時，我們還發現，這一領域的意識形態屬性又是政策制定者始終不忘的焦點，即始終不放松或不愿放松對于內容的控制。2001年中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，雖然標志著新時期文化傳媒領域改革的新突破，但是其中的一段經典表述，在后來的政策立法文獻中經常被重復和強調:“深化新聞出版改革必須堅持黨性原則，牢牢把握正確導向。新聞出版業既有一般行業屬性，又有意識形態屬性，既是大眾傳媒，又是黨的宣傳思想陣地，事關國家安全和政治穩定，負有重要社會責任。無論在什么情況下，黨和人民喉舌的性質不能變，黨管媒體不能變，黨管干部不能變，正確的輿論導向不能變。要確保黨對新聞出版業的領導，確保國家對新聞出版業的宏觀控制力，堅持以科學的理論武裝人，以正確的輿論引導人，以高尚的精神塑造人，以優秀的作品鼓舞人。”作為政策立法文獻，其所表達的決策者的意志，堅定而又明確，即在改革和發展的過程中，任何在決策者看來任何不利于黨的領導，損害現行統治秩序的做法都是不被允許的。所以我們在改革探索過程中，關于投資政策、運行機制、內容管制方面的政策立法的的搖擺與變動，總體上是對于產業化、市場化的制約。都是在確保輿論導向正確、維護大局穩定的要求下發生的。這一時期存在于政策和立法中的各種力量和訴求的博弈表現得最為激烈。傳媒政策與立法的制定和實施，便成為做出決策最艱難，又是容易搖擺的領域。

新世紀我國文化傳媒政策立法的價值取向分析

(一)新世紀文化傳媒政策立法的兩種價值取向“法律，作為主體本質力量的對象化，本身就是一個價值體系。立法者把他對社會發展和社會秩序的價值期望和追求賦予法律，法律也就成為立法者實現其社會目標的有效工具。這種體現在法律之中的特定時代和特定社會的立法者的社會目標和價值取向就是法律價值目標”。④在現代社會，國家權力通過政府管制行為涉入到社會領域，在這些領域，法律和政策往往成為同一事物。同樣在我國，由于我們堅持黨對于一切事物的絕對領導，法律的價值目標也正是黨和國家的政策的價值目標的具體體現。前已分析，新世紀以來，我們的文化傳媒政策和立法的目標一直在追求培育市場、推進產業發展，盡可能提升文化傳媒領域的各項經濟指標。如，將文化領域區分為公益性與經營性兩大部分;擴大文化傳媒領域業界組織的轉企范圍;政府各部門各項刺激文化傳媒產業發展的舉措出臺，如擴大業外資本的投資領域、推動多種投融資方式的使用、對文化傳媒企業進行稅收優惠減免、設立發展基金;改革國有資產的監管機制，明確產權等……所有這些具體制度和措施，實際上便是“效率”這種法律價值取向的具體體現，“效率”價值取向的選擇與確立，有其深刻的現實根據。20世紀80年代以來，我們確立的宏偉理想———國家富強、人民安康，使政策制定者和立法者在很大程度上認識到，效率價值取向的重要。被譽為改革開放的總設計師的鄧小平強調，堅持改革開放一百年不動搖，發展是硬道理。這為各項政策和改革措施的制定確立了基調。同時不斷開放的政策，使國人看到了與外部的巨大差距，于是，力求從數量上縮小與外部的差距，凡事強調發展速度，凡事強調規模，于是“效率”成為各項決策的價值標準⑤。因此，這種價值取向指導下政策和立法推進的改革，被有的學者稱為“增量改革”⑥。但是，如果僅僅以此就認為“效率”是新的時期的文化傳媒政策立法的首要的價值目標，這就會失之表面。實際上，體現國家主義意識形態的核心價值———“秩序”價值⑦，無時不在地制約著文化傳媒政策的制定和實施。無論從改革開放之初就一直在強調的堅持“四項基本原則”，還是根據黨的全國代表大會在不同時期提出的“堅持鄧小平理論”、“堅持三個代表重要思想”、“堅持科學發展觀”的精神，“穩定是大局”、“穩定壓倒一切”的表述，都非常堅定地表明我國新時期的各項政策和立法、特別是文化傳媒和立法的核心價值取向是“秩序”，價值目標是穩定。因此，效率價值目標的實現不是絕對的，而是被設定有前提條件的，即必須是在堅持和維護黨的領導之下，以維護現行統治秩序的穩定為皈依。這就是我國在傳媒領域堅持“四個不變”的內在價值依據?！爸刃颉眱r值取向不是一個新的選擇，它實際上是我國從傳統到現在始終不變的選擇?！爸刃颉眱r值取向的主導地位，也同樣有其更為深刻的歷史與現實依據。因為，文化領域，即使作為產業，也不同于其他物質生產部門和服務部門，尤其是傳媒業，由于涉及人們思想觀念的傳播、意見表達、以及對于現行政治治理結構的合法性認識，同時更涉及統治集團既得利益的維護，涉及到傳統思想影響和現行政治制度。所以，在更為深刻的認識層面，傳統政治文化熏陶出的思維方式和心態，使當權者會將統治秩序的穩定當做更為重要的，或者是最終的價值目標;還有，當權者對于在現實既得利益的考量與追逐，保證穩定的秩序價值取向，也是維護其現實利益的有效保障。當然，在當今時代，毫無顧忌地強調統治者的利益，即使在形式上也難以維持其合理性和合法性。因此，秩序價值取向要實現的目標，在官方意識形態的話語中，往往用另外一個與“效率”很近似的詞來表述，這就是“社會效益”。在當代中國語境下，“社會效益”意涵復雜多重。有時它意味著國家主義之下的統治秩序的穩定，有時也意指公民的基本權利或社會文化福利，有時也指某種倫理道德層面的提升?；蛘咴诹⒎ㄕ吆驼邲Q定者那里，有時會認為統治秩序的穩定與社會成員的福利是同一事情。盡管邏輯理性地分析，二者并非一碼事，實際上二者之間還會有深刻的緊張和沖突。在社會效益的不同意義中，應該說體現為確?，F行統治秩序穩定的“秩序”價值目標成為始終不變、而且還居于優先地位的選擇，這體現為在我們的政策文獻中經常出現的“將社會效益放在首位”的表述中。無論是在改革開放以來的前兩個時期，還是新世紀以來，對于傳媒來說，堅持正確輿論導向、堅持黨管媒體，即黨對于傳媒重大事務的決定權的原則始終不變，如果基于“效率”價值的追求，影響和損害了對于“秩序”價值追求，失去“穩定”的局面，那么就要犧牲效率價值。由此，我們看到，很多時候由于秩序價值追求的制約，政策的效率目標實際上已經偏離⑧，在高喊追求效率的時候⑨，政策實施的效果往往與效率價值的追求背道而馳。(二)兩種價值取向博弈帶來的問題兩種價值取向之間的博弈，始終占據更為主導的地位的是“秩序“價值取向，由此決定的文化傳媒政策立法及運行實踐帶來的問題，其中最突出的是，在規范層面是公平價值的缺失，在實踐層面是對傳媒領域管制的非科學性。具體體現在:1．內容管控制度缺乏科學性大多數研究傳媒法律或相關學科的學者認為，現行中國傳媒政策和立法對于內容控制過于嚴格，因而人民的表達自由、創作自由不能充分享有和實現。比如，根據我國新聞出版領域的法律和制度要求，設立出版單位，必須要有政府認可的主管機關和主辦單位，它們對出版單位負有直接的管理責任，2011年修訂的《出版管理條例》依然堅持這一制度。廣播電視播出機構必須由政府設立，廣播電視管理部門對內容控制更是緊抓不放，節目制作有嚴格多重的審查環節，節目播出有嚴格的審查環節，節目播出之后還有相應的審查制度。黨的宣傳部門每天都會就新聞報道向媒體下達各式各樣的指令。我國的電影也幾乎是全世界最嚴格的官方審查制度，2012初提交社會討論的《電影產業促進法》草案依然對此進行保留。因此，有學者將中國的傳媒制度概括為“公民有自由，媒體歸國家”⑩。如果將其作為一個事實判斷，這也只是對于規范意義上的國家、媒體、公民關系的解讀?；趯θ诵员举|的認識、對權力運行效果的科學分析以及對于我們現行媒體實踐的經驗觀察，在媒體歸國家的情況下，公民的“自由”不可能是真正的“自由”。我們的媒體難以發揮其作為公共空間的社會功能。而且更為嚴重的是公民的基本權益也難以得到切實有效的保障。在堅持“維持穩定大局”的名義之下，各種不同的有益的意見和聲音被壓制，很多問題不能夠通過充分的公共討論所形成的恰當決策予以及時解決。我國現行對于媒體內容的管控的非科學性，不僅體現在基于意識形態的要求對于一些內容控制得極端嚴格的一面，同時還體現在某些內容規范方面專業性低、過度粗放、缺少應有標準的一面。如，基于國家主義的意識形態，凡是被內容管控部門和人員認為是歌頌現行統治，有助于論證現行統治正當性、合法性、神圣性的節目，在審查時都會被審查部門開綠燈。因此，在電視熒屏和電影銀幕上，有太多的革命戰爭題材的影視劇充斥著暴力和血腥鏡頭，表現過度的殘忍、冷漠、對于生命的不尊重，而這些都完全可以通過環節繁多的審查，在播映時沒有任何限制。同時，由于我國的媒體自律組織并非真正意義上的自律組織(它實際上是黨和政府的主管機構和部門的一種延伸)，因此，它難以發揮自律組織自身獨特的、無法替代的功能。對于黨的紀律和國家法律的他律難以奏效的領域，媒體內容就處于規范的盲區，缺失道德水準要素的“三俗”瑏瑡、內容虛假，又成為當今中國傳媒領域的另一突出問題，而對于效率追求的政策，導致的過度商業化，追求收視率，更加劇了這種情形。2．管控機關權力約束的非制度性我國涉及文化與傳媒的內容控制與產業發展管理的部門眾多。在中央層面，從政府主管部門方面看，有文化部、廣電總局、新聞出版總署，工業與信息化部;從經濟發展和產業角度看，除行業主管部門外，還有財政部、國家工商總局、發展與改革委員會、國家稅務總局等綜合和專門的經濟管理機關以及金融、證券等專業監管部門;從內容管制方面來看，除行業主管部門外，在中央層面，有中共中央宣傳部、中共中央對外宣傳辦公室、國務院新聞辦公室、國務院互聯網辦公室、國務院掃黃打非辦公室等職能機構，以及公安部、安全部等相關部門等等。在地方層面各級政府中也幾乎一一對應與中央的層面設置，五臟俱全。在內容管制與產業發展的眾多管理與監督部門之中，其有許多部門職責范圍重疊或劃分不清。為了保證“秩序”目標的實現，管控部門常常采取非制度化的做法，對內容進行控制。由于管控部門權力過大以及非制度化，使得很多的政策和立法的出臺具有隨意性，而產業組織、文化事業單位、公民個人在多數時候不能訴諸行政訴訟救濟。同時由于我國還缺乏憲法訴訟制度，一些惡法劣法的出臺難以得到及時糾正。比如2011年廣電總局下發、2012年實施的《關于進一步加強電視上星綜合頻道節目管理的意見》，雖然一定程度上控制了衛星電視播放娛樂節目的時間，但是否由此提升了電視娛樂節目的品質，這一政策實施的結果，就目前觀察而言，效果并不理想。但是，這一規定對于廣播電視的商業利益和產業發展的消極影響則已相當明顯瑏瑢。這種非科學性，使產業的發展受到很多制約和束縛，帶來的結果是產業發展的不均衡，競爭力整體不強。文化傳媒領域的發展，產業的提升，一要依賴于自由的經營，二要依賴于自由的創作，這樣各種生產要素才能有效結合，提升效率，創造效益;其次作為這一領域的核心競爭要素，智力成果、創意產品才能不斷涌現，真正提升競爭力。在傳媒各領域，平面媒體、廣播電視，作為傳統媒體，長期受制于嚴格的內容控制，即使現在依然如此，特別是廣播電視方面，從產業角度來說，和世界發達國家相比，競爭力很弱。而互聯網，作為新興傳媒領域，傳統管控制度和措施要嚴格控制這種基于網絡技術和數字技術帶來的新的傳播方式，難以奏效，恰恰阻滯了對其產業發展的過多束縛?；ヂ摼W絡領域的問題在于，作為公共空間，雖然相對于傳統媒體，它發揮了無可替代的作用，但是，其中所存在的非理性傾向、網絡暴力、質量不高則是一個很嚴重的問題。

對未來的思考

無論是新世紀之前，還是新世紀后的十年，我們的文化傳媒政策立法始終堅持不變的是秩序價值取向的主導，穩定目標的追求。這主要是由于決策者和宣傳部門的意識深處的憂慮，擔心媒體的喉舌功能被削弱，擔心由此帶來對統治的合法性、神圣性和現有社會秩序的沖擊。人民網上市這是對自2001年以來始終堅持的黨對于新聞媒體要“始終掌握對重大事項的決策權，對資產配置的控制權，對宣傳業務的審核權，對主要領導干部的任免權”狀況一定程度的松動。人民網———作為一個國家重點新聞網站運營模式的改變，將其編輯業務納入到上市公司的整體業務之中，這是媒體內容管控機制的重大改變。因為按照公司法的要求，作為上市公司，公司的最高決策機構是股東大會，董事會是其常設機構。公司重大事項的決議，應由董事會或股東會決策。從形式來說，作為關涉編輯業務的重大事項，也應依照規則由董事會或股東會決定。這樣，相對于作為事業單位的新聞媒體由當地宣傳部門、政府主管部門和媒體主辦單位的領導任意指揮和決定的情形，就有了明顯的進步。雖然，在人民網的內部組織結構中設有編輯委員會，在業務上受人民日報的指導，但是，上市公司的信息公開和披露制度，公司要受到監管部門和社會的監督的制度，無疑對現行媒體內容、編輯工作管控會產生制約和影響。通過人民網上市，這些都可以從觀念和心理上對于以往僵化、保守、狹隘的管制理念的改變，提供一些可觀察的經驗，那種非理性的憂慮即以往認為黨對新聞媒體的絕對嚴密的領導一旦松動或改變，就會帶來洪水猛獸般的嚴重后果的情緒反應，可以得到一些改變。進而言之，一個公司上市，意味著產權結構的多元，這對于長期堅持在文化、特別傳媒領域黨對媒體資產的嚴格控制權的原則來說，也帶來了改變。雖然在社會上還有人認為，人民網的產權，其實屬于中國共產黨的“黨產”，但根據人民網招股說明書對于人民日報社性質的描述，人民日報社是中共中央舉辦的國有事業單位，無論這一界定還有多少需要探討和質疑的地方，但是從法律上表明了喉舌媒體的產權歸屬，這便是比過去那種理論上模糊不清，不予探討，制度上沒有規定、實踐上可以被黨任意處置的情況，有了一定程度的進步。因此，2011年中共十七屆六中全會的召開，隨之而來的人民網的上市，在接下來我們看到的各個文化領域的主管部門和綜合經濟部門和專門機構，所采取的反映經濟規律的政策和立法瑏瑣，使我們有理由認為，2012年會是一個新的時期的開始。這意味著，經濟發展的訴求，會促使對于穩定目標的非理性訴求的減弱。而在這樣的背景下，更深刻地反映社會發展規律和全體社會成員普遍訴求的一種更為重要的價值便有了被重視，會逐漸成為主導性地位的取向的可能。這種價值就是“公平”，即在文化傳媒政策與立法的制定過程中，更多注意考慮公民的基本權利的保護與滿足會逐漸成為更為主導型的價值取向。事實上，這種趨勢已經顯現。2004年憲法修正案，關于國家尊重并保護人權的條款的規定，無論從意識方面，還是從制度層面，都帶來的深刻的影響，雖然這種影響的顯現在一個古老龐大的國度，必須要經過相當的時間。

自20世紀初以來，發達國家在傳媒領域，為了防止以效率為生命的商業利益和具有擴展天性的公權力對于公民權利的損害，一直將體現公民在民主社會所應享有的基本自由和權益的公共利益的實現作為政策制定的核心考量因素。因此，媒體的產權制度設計，便是以尊重商業利益和表達自由，與保證公民的表達自由與知情的公共利益之間尋求平衡為目標的。如今，在媒介融合時代，雖然對于媒體管控帶來許多新的問題，媒體政策何去何從成為發達國家廣泛討論、全面熱議的議題，但是問題的核心和實質依然沒有脫離如何在尊重對于效率價值目標追求的同時，更好地確保公民積極自由的實現。在此前提下需要政府權力的介入時候，又要把政府權力限制在不損害公民的消極自由的限度內。質言之，是效率價值目標與公平價值目標如何協調與平衡的問題，即傳媒立法與政策中公共利益問題。這一點是需要我們今后在制定文化傳媒政策時認真思考和借鑒的。我們需要把過度對于秩序價值目標的強調逐漸轉向對于公平價值目標的追求。

本文作者：李丹林工作單位：中國傳媒大學法律系主任暨媒體法規政策研究中心