美國公共文化政策的現實啟發

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一、美國的“民間主導”型公共文化服務模式

受文化傳統和經濟自由主義的影響，美國政府對于文化發展采取“不干涉”態度。1791年美國憲法第一修正案進行了文化立法，立法明確規定美國國會不得制定法律剝奪人民的言論和出版自由。這使美國形成了國家行政和立法機構在文化政策上很少干預的歷史傳統。在行政體制上，國家不設置文化行政管理部門，也不干涉文化的傳播與交流。國家支持文化事業，主要是給予藝術機構、藝術家的私人捐贈和贊助等實行免稅，以及政府通過政策法規為文化發展營造良好的發展環境和提供有效的法律保障。而各類文化團體和機構的生存和發展則是取決于其在市場中的競爭力及對公眾的吸引力。這種將文化藝術活動置于市場經濟和民間社會中發展的發展模式，在實現文化資金來源多元化和文化服務主體多元化方面，及提升公共文化服務質量和公眾參與度方面取得了諸多的成績。

（一）公共文化的運行與管理

美國公共服務的提供與美國的國家體制結構和特點相關。作為聯邦制的國家，美國政府結構由聯邦政府、州政府和地方政府三級組成。雖然按照美國憲法規定，政府權力要在聯邦政府和州政府之間劃分，但隨著社會發展，州政府對地方政府的實際控制能力越來越有限，聯邦政府經常取代州政府行使某些職權。這一體制決定了美國地方政府承擔了提供大部分公共服務的職責。美國聯邦政府同時規定了提供公共服務堅持的三個原則：一是通過市場機制作為連接非政府部門和政府部門的中介，政府確定的公共服務目標可以通過非政府行政部門的力量完成，政府行政部門不必親自參加和干預。二是提高公共服務的生產效率的關鍵是公共服務的供給者要存在競爭，在競爭中共存，而不是壟斷。三是消費者對公共服務的選擇權利。美國在行政體制上沒有設立統管全國文化事業的行政部門，這些機構的職能主要是代表政府支持文藝團體和藝術家等開展的各種研究、教育和社會活動，以及向博物館和圖書館給予財政援助和資助。在公共服務的運行方面，美國聯邦政府主要通過市場機制，將公共服務輸出市場化，實現政府權威與市場交換的功能優勢有機結合。在公共服務的管理方面，由于在自由市場經濟下，美國的國有經濟所占比例極低，基本不存在本意上的“公共部門”，國家無法通過控制公有經濟來影響經濟活動，由此便形成了一種以特殊的“調整”概念為中心的干涉主義。這種干涉主義即是，在某些關鍵部門（運輸、公共服務、能源生產與分配、銀行與金融活動），企業的活動被置于聯邦或地方機構的監護之下。美國政府通過一定方式對企業進行管理，實現國家宏觀和微觀上的管理目標。因此，美國公共文化服務運行模式的突出特點是，在社會能自發形成需求并通過市場加以滿足的情況下，國家不進行干預；在不能自發形成需求而需要進行干預的，國家也不直接介入，而是由國家委托專業團隊操作。以文化基金會為例，美國文化基金會是美國政府贊助藝術家和學者的最大公共資金來源。其主要功能是通過資助非贏利藝術組織，與各州的藝術機構及其他地區組織建立合作基金協議，促進各州藝術形式發展，發展國內社區藝術。這種文化基金會制，有助于國家和政府通過文化基金會的中間組織，以文化協議的方式向公共文化部門發放文化基金，間接地調控公共文化部門；同時鼓勵社會階層和組織捐資公共文化部門，廣泛吸納社會資金，對于推動公共文化事業建設具有重要意義。

（二）公共文化資助方式

在公共文化資助方面，美國政府主要通過完善支持文化事業的經濟規劃和政策，通過法律支撐，利用市場競爭，來實現政府對文化事業的宏觀調控，實現各種藝術形式和藝術團體在公平競爭中優勝劣汰，促進文化事業繁榮。美國政府公共文化資助方式具有以下特點：第一，法律是美國政府對文化事業資助的重要杠桿。美國政府不直接控制和管理文化事業，而是通過法律法規和政策來鼓勵中央和地方對文化進行投資。對于文化機構的撥款，政府不直接參與，而是通過社會中介組織開展。這些中介組織包括國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館圖書館學會等，它們雖然在文化上不具有立法和管理的職能，但是卻可以通過對文化團體和個人提供撥款的方式，代替政府行使文化資助的撥款權，體現政府對文化事業的支持。第二，非贏利文化藝術團體是美國政府撥款的對象。這些藝術團體是從聯邦政府獲得免稅資格的具有非贏利性質的民間機構，其經營不通過市場運作，其贏利也不歸個人所有。美國聯邦政府提供給非贏利文化藝術團體財政支持的方式是通過稅制的方式。首先，美聯邦稅務局發行的《免稅組織指南》，規定了交響樂團等九個方面的文化藝術組織享受免稅待遇，以此相對增加這些非贏利文化藝術團體的收入，體現政府對高雅藝術、民族藝術和文化遺產的鼓勵和保護的政策。其次，美國各級政府通過實行減免稅優惠，鼓勵個人和企業向文化藝術組織贊助和捐款。在美國，每年4月底要交稅，最高稅率達企業利潤金額的33%。在這種情況下，如果企業和個人向公益文化事業捐款，就可以減少稅收。企業和高收入的個體，以捐贈的方式貢獻社會比上繳稅收更具有現實意義，這極大地調動了企業和個人贊助和捐贈的積極性，使捐贈成為美國的一種風尚。第三，有限撥款是美國政府采取的資金分配方式。所謂有限撥款，是指為避免過分依賴聯邦政府，文化藝術團體的資金來源不是全部依靠聯邦政府機構的供給，聯邦政府機構對于文化藝術團體實行有限的資金支持。在對文化藝術團體進行資助的資金分配上，要求地方政府要在地方財政中撥出相應資金與聯邦政府的資金配套，同時政府對于一個資助項目的資金支出不能超過其所需全部經費的50%。這就要求文化藝術團體還要積極向社會多方籌集資金，實現資金來源的多元化，對于調動藝術團體的積極性以及提高項目的可實施度具有重要意義。

（三）公共文化服務機構的監管制度

美國各類公共文化服務主要依靠非贏利組織提供，這些非贏利組織多屬于民間或半官方性質的文化組織，其資金來源主要有三個方面：民間捐贈、政府資助和贏利活動。其中政府資助的主要做法是發包或購買服務，即政府通過項目招標方式委托非政府組織進行公共服務，政府與民間組織簽訂項目協議，并對其進行全程監控管理。由于在美國非贏利組織已經發展成為一個龐大的部門，政府主要通過聯邦、州和市三個層次對非贏利組織進行多方面的監管，諸如登記機關、稅務機關、審計機關和司法部門等政府機構，都對非贏利組織有著許多嚴格的規定和限制。美國政府對非贏利組織的監管主要體現在以下三個方面：一是在聯邦層面，以稅收為重點的統一監管。受法治傳統的影響，非贏利組織的行為必須要符合和遵守聯邦和各州的各種法律法規。但由于美國作為聯邦制國家，各州的法律又各不相同，因此對非贏利組織的統一監管在聯邦層面的主要體現就是稅收。聯邦稅務局對非贏利組織的稅務管理主要有三個步驟：第一步是非贏利組織的自查，聯邦稅務局制定了非贏利組織的自查標準；第二步是聯邦稅務局的抽查，按照每年1%~2%的比例，通過計算機對非贏利組織的年度財務報告、活動項目以及資產經營損益情況進行檢查；第三步是在嚴格審定的基礎上，由聯邦稅務局進行下一年度免稅資格的評定和認可。在這一過程中，如果發現有組織存在問題，聯邦稅務局將依情況采取罰款、取消免稅資格等處罰措施，情節嚴重的，會由登記機關取消設立資格。二是在州層面，由州首席檢察官對非贏利組織的財產和活動進行監管和規范。作為慈善機構公共利益的代表，州首席檢察官要經常聽取公益類非贏利組織關于其業務活動和財務狀況的匯報，要對非贏利組織展開調查和審計，以便及時發現非贏利組織領導人和信托人的管理失當、轉移資金甚至欺詐行為，確保公共利益不遭到損害。三是在非贏利組織自身層面，政府積極支持非贏利組織開展自我監督。由非贏利組織自發、自愿成立的各種同業自律聯盟，對本行業、本領域的非贏利組織進行約束和監督，監督的重點是非贏利組織如何使用所募集的捐款。這些機構的活動內容主要包括進行信息交流、非贏利組織評估和公共政策研究等，通過這些活動內容提高非贏利組織的透明度和公眾的認知度，保證整個非贏利組織領域健康發展。這種非贏利組織的自我監督，有利于降低政府監管成本，政府對其采取的是積極支持的態度，甚至在對非贏利組織監督時還要援引這些機構的相關材料和數據。

（四）績效評估與公民參與激勵機制

為了確保公共文化服務體系有效運作，實現預期目標，減少陷入風險和危機的可能性，公共文化服務的績效評估及安排十分關鍵。在長期的實踐中，美國政府的績效評估經歷了兩個時期，設置了四個不同層次的績效目標。從歷史發展來看，美國政府的績效評估經歷了效率評估和結果評估兩個階段。效率評估是以產出、效率為評估焦點，其發展起始于20世紀50年代的績效預算，后經60年代中期至70年代的計劃規劃預算、零基預算，特別是在生產率改進運動達到高峰以后，效率評估的成本收益分析被廣泛用于績效評價中。結果評估是以結果為評估焦點，其形成是20世紀80年代全面質量管理運動的直接產物。受到“重塑政府”運動的影響，美國政府在評估項目中突出強調了對結果、質量和顧客滿意的關注，并于1993年頒布了《政府績效與結果法案》，從法律高度確定了美國績效評估的價值取向，確立了以質量、結果和顧客滿意度為核心的基準化績效評估。根據這部法律，聯邦政府所有部門都要建立和實施績效管理系統，聯邦各文化機構績效管理包括績效戰略規劃、年度績效計劃和年度績效報告三個大項?？冃鹇砸巹澥且鞔_機構的功能、總體目標、實現途徑和評估方法。年度績效計劃涉及建立績效目標、建立績效評估指標體系和進行框架比較等更為具體的內容。年度績效報告則是對績效目標實現情況的綜述。美國政府的績效評估程序開發設計主要通過專家學者的力量和非贏利組織機構自身或者與議會合作設計，在績效評估實踐中主要根據具體情況設置績效底線、預期目標、牽引目標和基準四個層次的績效目標。在推行績效管理的過程中，美國政府也充分考慮到工作的難度，強調先行試點，再逐步推進，逐年增加績效評估的試點機構，在實踐中總結經驗并不斷改革，以保證績效評估的實效性。提高公民的參與率是美國公共文化政策的主要目標。參與率是參與有效性的體現，而公民對于公共文化服務的參與程度和參與辦法則取決于政府的主導作用。為了提高公民參與率，確保參與的有效性，美國政府通過法律框架向社區和服務的提供者提供技術支持指導和有效監管，進行相關的制度設計。社區組織是美國政府為確保社會力量和個人參與公共文化服務的重要組織，為藝術的發現來創造機會是社區藝術代辦處的主要任務。社區藝術代辦處通過組織展現其社區內的藝術和藝術家的節日慶?；顒樱瑸樗囆g提供展覽空間和銷售渠道，將藝術作品投入生產，為社區展示具有吸引力的藝術品，為創作活動提供住房條件，確保社區內的多種文化都有機會被居民接觸等工作，為藝術的發現來創造機會，為公民參與公共文化生活提供基本保障。

二、美國公共文化政策對我國文化發展成果共享的現實啟示

美國“民間主導”型公共文化服務模式，強調公共文化服務多元化、市場化和社會化的發展，政府在國家文化藝術管理中采取不干涉的態度，在營造平等有序的文化發展環境，調動各方面力量參與和推動公共文化發展等方面取得了諸多的成績。雖然我國在歷史傳統、具體國情和政府職能結構等方面與美國存在著諸多差異，但美國在公共文化運行和管理模式、文化資助方式以及監管和評估制度等方面積累的寶貴經驗，對我國文化發展成果共享機制的構建具有重要的現實啟示。

（一）鼓勵企業和私人贊助，建立多元化的公共文化資助模式

隨著有限政府、責任政府理念的推廣，以及公共財政有限性的現實情況，積極鼓勵企業和私人等社會贊助公共文化事業，成為當代文化政策和政府對文化進行行政管理的一個重要趨勢。鼓勵企業和私人等社會贊助，實現文化發展融資多渠道化，是美國政府豐富公共文化產品和服務的重要途徑。美國的公共文化資金來源中，不僅包括聯邦政府以及州和市鎮政府對文化事業提供的資助，而且還包括公司、基金會和個人對文化藝術團體進行的捐贈，且其數額遠遠高于各級政府的資助。以美國的博物館為例，美國的私立博物館占博物館總數的比例超過60%。在公立博物館中，每年向政府申請的經費不到博物館經費的20%，個人或組織對博物館的捐款則高達30%以上。這種社會積極參與公共文化事業格局形成的重要原因在于美國擁有健全的法律保障。例如1917年美國聯邦稅法就明文規定對非贏利性文化團體和機構免征所得稅，并對向非贏利性文化團體捐款的美國納稅人，相應減少納稅額。此后，1965年通過的《國家藝術及人文事業基金法》又進一步明確規定了美國政府每年對文化藝術相當比例的資金投入，以確保文化事業的發展具有充足的資金支撐。因此，通過利用法律法規來鼓勵各級政府和企業團體以及全社會對文化藝術進行支持，實現文化融資多渠道化，是美國政府支持和推動公共文化事業的重要手段。在我國，由于在市場經濟發展程度以及制度環境上與美國存在著諸多差異，我國現行財政體制還是一種經濟投資型財政體制，我國公共財政重點還是在公益性文化設施的內容建設、功能建設和服務平臺建設上給予支持。我國對公共文化資助的模式還主要是依靠政府的直接撥款，社會投資捐款所占比例較低，導致為公眾提供的公共服務數量有限，質量不高。因此，借鑒美國公共文化資助方式的有益經驗，在發揮公共財政支持文化發展的作用基礎上，逐步改進資助模式，將政府直接撥款轉向項目投資和購買服務等方面，逐步形成中央與地方、政府與市場、直接與間接相結合的混合資助格局，鼓勵企業和私人贊助，建立多元化的公共文化資助模式，實現公共文化發展融資多渠道化。

（二）促進公共文化服務主體多元化，形成公共文化服務供給社會化的格局

公共文化服務的數量、質量和效果，很大程度上取決于公共文化服務的主體。從國際經驗上看，公共文化產品的供給主體包括國有公立文化機構、混合經濟形式的文化機構和私立機構三種類型。隨著公共文化服務社會化和市場化的發展，公共文化服務的“共同治理”模式，促使社會力量參與提供公共文化產品與服務，出現了介于政府行政部門與市場商業部門之間的“第三部門”，即非政府組織和非贏利組織。這些組織作為政府、市場之外的第三支社會中間力量，其存在是對政府、市場的補充和平衡，是推動傳統治理模式轉型的重要力量。美國公共文化服務的提供很大程度上就是依靠非政府組織和非贏利組織。如前所述，美國沒有專門的文化管理部門，美國的公共文化服務主要由美國國家藝術基金會和國家人文基金會這兩個組織來提供，并且這兩個基金會的服務方式是資助方式而不是行政領導方式。同時，美國通過稅收等法律和政策手段，積極鼓勵民間性質的組織參與公共文化。以圖書館為例，對于圖書館的管理，美國政府不直接參與，而是委托給具有民間性質的美國圖書館協會，負責決策和協調所有圖書館服務及其他事項。為了彌補政府公共服務供給的不足，我國應借鑒美國發展“第三部門”的經驗，促進公共文化服務主體多元化，形成公共文化服務供給社會化的格局。然而，受體制影響，我國政府體制尚未實現由管制型向服務型的轉變，能夠承擔公共文化產品和服務供給重任的社會力量還十分薄弱和欠缺。因此要推動我國公共文化服務體系建設，就要積極扶持和培育民間非贏利文化機構、文化協會及文化中介等組織，政府部門要采取鼓勵發展的措施，降低這些組織的登記門檻，加強對他們的培訓和使用，提高他們的生存、創新和組織能力。政府可以通過積極引導，整合民間文化資源，利用這些組織開展文化交流和藝術品征集采購，開展文化活動的評估和咨詢等工作。只有積極開展對非政府組織的培育和扶持工作，充分發揮非政府組織在公共文化產品供給和服務中的組織協調作用，才能夠形成良性競爭、多元互補的公共文化服務供給社會化的格局。

（三）以公民滿意度為導向，建立科學有效的公共文化服務績效評估體系

20世紀70年代以來，隨著“新公共管理”潮流的出現，公共文化部門在管理改革過程中出現了一種新的取向，即通過改善政府機制和開展公眾滿意度調查等方式，以公民滿意度為導向，制定績效評估指標，提高公共文化機構運作的有效性。以公民滿意度為導向，要求績效評估要以公民為中心，以公民滿意為服務績效的終極標準。20世紀80年代以來，美國形成的以結果為焦點的結果評估，堅持以質量、結果和顧客滿意度為核心，指明了公共文化部門的服務導向，較好地回應了社會公眾的文化需求，有利于建立公眾、公共文化部門和政府三者間的約束和監督框架，提高公共文化服務的實效性。受到傳統文化、國內制度建設以及整體經濟社會發展水平等因素影響，我國政府績效評估起步較晚，20世紀90年代一些地方政府才開始試行，因此我國尚未形成成熟完善的公共文化服務績效評估體系。這主要體現在政府績效評估缺乏法律保障，涉及績效評估的相關法律法規還沒有較好地制定；績效評估結果利用缺乏規范化，沒有將評估結果與獎懲機制和考核機制掛鉤；績效評估缺乏監督反饋機制，評估實踐中帶有很大的隨意性，評估結果流于形式，改善政府管理和服務的作用弱化。美國公共文化服務中形成的以質量、結果和顧客滿意度為核心的績效評估制度，對于我國具有較好的示范作用。我國應在加強相關立法工作的基礎上，給績效評估目標的合法性和績效評估工作的順利開展提供有效的法律保障。建立科學合理的評估環節，保證程序的公正公平性，進一步規劃評估結果的利用，以督促和激勵政府相關部門調整文化政策。以公民的參與度和滿意度為重要的衡量指標，加強對公眾文化需求的調查以及公眾的直接互動，啟動公眾滿意度的書面和網絡調查，努力使公眾服務項目可以針對不同群眾有相應的服務措施。通過以上舉措構建科學有效的公共文化服務績效評估體系，對于促進政府職能轉變和行政管理體制改革，提升公共文化服務的質量和效果都具有重要的推動的作用。（本文來自于《學術論壇》雜志。《學術論壇》雜志簡介詳見.）

作者：苗瑞丹工作單位：中國人民大學馬克思主義學院